森林物权及其在森林灾害请求赔偿权中的运用

张国庆

（安徽省潜山县林业局，安徽潜山 246300)

摘要： 森林物权，就是权利人对森林依法拥有的所有权、用益权和担保物权。请求赔偿权，是一种物上请求权，是权利人享有要求侵害人赔偿造成该物品损失的权利。我国当前森林物权保护上，存在森林物权定义不够精细，没有区分生态林与商品林森林物权，没有对非农村土地森林和非合同造林的林木物权进行明确定义，没有建立森林灾害损失追偿制度。为保护森林权利人合法物权，需要进一步完善有关法律法规，对森林物权进行精确定义，制定人为因素森林灾害必须赔偿的规定，严格执行现有森林物权规定，逐步推进森林灾害请求赔偿权实施，建立森林灾害损失追偿制度，以保障森林权益人合法权益。

关键词： 森林；物权；灾害；赔偿

1.物权与森林物权

所谓物权，就是指权利人，也即自然人、法人或其他组织，对特定物享有的直接支配和排他的权利，包括所有权、用益权和担保物权。这里的“物”，包括土地、房屋、林木等土地定着物，即不动产，以及不动产以外的物，也即动产。

森林，实际上是一个生态系统。《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定，“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”“森林，包括乔木林和竹林。”“林木，包括树木和竹子。”“林地，包括郁闭度0．2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”显然，森林物权，也即林权，就是权利人对森林依法拥有的所有权、用益权和担保物权。

《中华人民共和国森林法》第三条规定，“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

2.物上请求权与请求赔偿权

请求权，是指“法律关系的一方主体请求另一方主体为或不为一定行为的权利。”[1]

物上请求权，就是物权人在实现其物权时，若遇到妨碍，具有要求妨碍事由发生人（侵害人）排除此妨碍的权利，又叫做物权请求权。物上请求权附属于物权，是基于物权的绝对权和对世权，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、赔偿损失等。

“赔偿”，《汉语大词典》解释为“由于自己的行动而使他人蒙受损失从而给予补偿。”[2]百度百科解释为“指对损失、损坏或伤害的补偿；对受害的一方补偿或赔款。语出《元典章·户部二·分例》。”[3]

请求赔偿权，是一种物上请求权，也即损害赔偿请求权。是指依法对某物品享有所有权，或对该物品享有合法占有权和使用权的权利人（法人，其他组织或自然人），享有要求加害人赔偿造成该物品损失的权利。同样地，这里的“加害人”，也即侵害人，可能是法人、其他组织或者自然人；这里的“物品”，是广义的，可以是物质的，也可以是精神上的或身体上的，还可以是非实体的物品。

因此，请求赔偿权，实际上还是一种物权请求权，当物权受到侵害时，要求他人进行作为，以消除侵害或消除侵害造成的影响。

请求赔偿权与物权支配权不同，其不同点在于，只有在物权受到侵害时，请求赔偿权才能发生，才能请求侵权人承担侵权责任。

3.我国森林物权存在的主要问题及改进对策

3.1当前我国森林物权存在的主要问题

首先，在森林基本法，即《中华人民共和国森林法》及其实施条例，对森林物权定义不够清晰。例如，在不动产方面，在《中华人民共和国森林法实施条例》第二条中，仅仅只是将“树木”、“竹子”或者“乔木林”、“竹林”归于“森林”，林地上的灌木划入“林地”，对林地中有价值的灌丛、草本、菌类等为划入不动产。在不动产方面，没有明确森林内野生动物归属，没有明确林地内养育的动物的归属。

其次，《中华人民共和国农村土地承包法》只是明确了承包农村土地的承包人的物权，对承包其它权属土地造林、非承包形式造林，如县、乡、村公路、河堤等临时约定（非合同承包）造林绿化等，没有明确造林者的合法物权，“荒山无人兴，兴了有人争”，致使造林者权益屡屡受到侵犯，特别是在征拆迁、道路改造、城市建设、河道改造等工程建设中，由于造林者无法获取林权，其所营造的林木屡屡受到暴力侵占，或者只按苗木价格补偿。

再次，没有区分生态林与商品林的森林物权。就目前林业法律法规而言，商品林地上的林木采伐，受到采伐限额制约，商品林权利人没有完全的物权，无法对其投资营造的森林进行自由的采伐与出售。也就是说，现有的采伐限额规定，严重侵害了造林投资人的物权。

第四，人为因素森林灾害，权益人无法追偿损失。

3.2我国森林物权保护改进对策

基于以上分析，笔者认为，为保障森林物权，促进我国林业的和谐发展，应该：

一是进一步完善森林物权定义，将林地上的所有“不动的”自然生长的非保护的植物、菌类等划为不动产，将林地上的非保护名录上野生可界定物权的动物划为动产，将林地上的人工养殖、栽培的生物按照其属性分别划入动产或不动产，以保障森林经营投资者的物权权益。将所有保护动植物名录内的生物物权定义为国家所有，同时取消“三有保护动物”名录，并根据实际情况及时更新动植物保护名录，以促进森林资源的合理开发利用。

二是明确定义造林投资人的合法投资权益。对于生态林而言，由于其效益的外部性，对于生态林投资者，除了继续沿用采伐限额制度之外，要明确规定对生态林投资者、所有者或经营者进行合理的经济补偿。对于商品林或生态商品兼用林，无论是否属于承包经营，不分林地权属，都要授予投资者、所有者或经营者自由处分权，只执行指导性采伐限额制度，并且可以跨年度结转、转让，取消木竹运输检查制度，以盘活林产品自由经营与流通。

三是逐步推进森林灾害请求补偿权实施，建立森林灾害损失追偿制度，以保障森林权益人合法权益。

4.森林灾害请求赔偿权的法理基础

4.1灾因与灾害请求赔偿权

灾害请求赔偿权，是指灾害造成物权受到侵害时，权利人具有的请求赔偿的权利。灾害种类多样，引发灾害的因素（灾因）也纷繁复杂，有由自然因素引发的灾害，也有人为因素引发的自然灾害，还有二者混合因素引发的灾害。如图1所示。

对于灾害请求赔偿权而言，自然因素引发的自然灾害，其侵权人是自然界，权利人无法直接通过请求权申请赔偿，只有权利人对物权进行投保，在投保之后发生的自然灾害，权利人才可以通过请求权，向保险公司请求赔偿。对于大面积的自然灾害，政府或其他社会组织还会进行救济，权利人也可以申请救济。

对于人为灾害，在有明确的侵权人的情况下，权利人可以直接向侵权人提出赔偿请求。如果投保了的话，还可以向保险公司提出赔偿请求。若保险公司只进行部分赔偿，余下的灾害损失，权利人还可以向侵权人提出赔偿请求。此外，对于一些恶性或恶意的侵权事件造成的物权损失，权利人还可以向侵权人提出惩罚性赔偿请求。

对于自然-人为因素引发的复合灾害，若是人为因素是主导因素，或者人为因素是首发因素，自然因素是次要因素或自然灾害是人为灾害的次生灾害，这时的赔偿请求，可以以人为因素为主，向明确的侵权人申请赔偿。若已经对物权进行了投保，可以先行向保险公司申请部分赔偿，之后再向侵权人申请合理的赔偿。

若自然-人为因素引发的复合灾害是以自然因素为主导，或者自然因素是首发因素，人为因素是次要因素或人为灾害是自然灾害的衍生灾害，这时的赔偿请求，应该以自然因素为主，向明确的侵权人申请部分赔偿。如果衍生灾害是侵权人故意、恶意或渎职、失职造成的，可以申请合理的惩罚性赔偿。当然地，若权利人对物权已经投保，可以向保险公司申请赔偿或部分赔偿。

各种灾因与灾害请求赔偿权间关系如表1所示。

就救济而言，除了大面积自然灾害之外，对一些重大人为灾害或复合灾害，或者受损特别严重的个别权利人，政府和其他社会组织也会对其予以救济。

如果人为灾害或者复合灾害中人为因素造成的灾害损失巨大，或者侵权人存在故意、恶意、失职渎职行为的，除了要依法赔偿权利人的损失之外，还应该承担相应的刑事责任。

4.2灾害请求赔偿权与行政追责

行政问责制度，是行政责任人故意、过失或者失职、渎职造成的行政管理相对人合法权益受到侵害，对行政责任人进行内部监督和责任追究的制度。其过程实际上是一个简并了的PDCS（Plan，Do，Check，Study）循环，[4～9]包括问责→追责→负责，如图2、图3所示。

然而，在现实行政问责制执行过程中，还存在三个方面的问题，影响着问责制效用的发挥：一是普遍存在只问责，不追责，以纪代法，使得一些行政责任人依旧恃权自重，公权私化，藐视党纪国法，对受害人万般傲慢。

二是问责制滥用，没有厘清责任真正原因，不分青红皂白，一律采用雷声大雨点小的方式进行问责。这种问责方式副作用很多，首先，这种普遍式的问责，逼着行政责任人采取瞒报各种灾害或责任事故方式，规避问责，使得灾害或责任事故得不到正常的处理，无法从中总结经验教训，权利人利益难以得到保障。其次，这种轻描淡写的问责，问责不久之后，责任人依旧易岗或异地任职，责任人根本就没有从中吸取教训，起不到震慑作用，对其他责任人不但没有起到教育警示作用，反而起了“就那么回事”的负面麻痹作用。再次，也是最大的副作用，就是由于没有厘清真正责任原因，没有进行责任链分析，没有找出责任关键点，无法对灾害或责任事故进行灾因分析，使得PDCS环断裂，起不到整体学习与提高整体能力水平的作用。

三是为互相袒护，互相遮丑，甚至于把污点扮成亮点，如最常用的手段，就是把人员伤亡责任事故扮靓成英雄救灾的壮举事件。除非媒体曝光，否则，一些责任事故或人为灾害、人为衍生灾害都遮遮掩掩，很难得到科学处理，权利人的权利难以得到全面保障。

基于以上分析，为克服上述当前问责制的副作用，笔者认为，可以结合启用灾害请求赔偿权，依法启动灾害追偿程序，在灾害追偿的同时，依法依规进行科学的问责追责，从而在充分保障权利人的权力的同时，通过科学追责，不断提高行政能力水平。

4.3森林灾害请求赔偿权

森林灾害请求赔偿权，涉及的物品是森林，也就是权利人依法享有的对森林的所有权、占有权或使用权受到侵害时，权利人具有向侵权人申请赔偿的权利。

4.4我国现行法律中森林灾害请求赔偿权的法律依据

4.4.1森林物权的法律规定

（1）中华人民共和国物权法

第四十八条、第五十八条、第六十条对森林物权进行了规定，其它条文对物权管理进行了规定。

（2）中华人民共和国土地法

第二条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十五条对林地权属进行了规定，其它条文对有关土地管理进行了规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》对其进行了进一步详细的规定。

（3）中华人民共和国森林法

第三条对森林物权及其登记进行了规定，第二十七条对林木所有权进行了规定，其它条文对森林管理进行了规定，《中华人民共和国森林法实施条例》对其作了进一步详细规定。

（4）有关林权的规范性文件

《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局令2000年第1号）、《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）、《国家林业局关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》（林资发〔2007〕33号）以及地方政府发布的有关林权管理规范性文件，规定了林权登记、流转以及林权争议处理的具体办法。

4.4.2支持森林灾害请求赔偿权的有关法律规定

《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国森林法》等法律，对森林的物权都进行了规定，因此，对森林的所有者、占有者、使用者等权利人来说，都依法获得了相应的合法支配权，应该受到法律保护。

（1）中华人民共和国物权法

第四条规定了“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，森林物权受到法律保护。

第三十六条、第三十七条、第三十八条规定了物权受到侵害后，权利人具有请求赔偿权。对于侵害者，“侵害物权，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

因此，森林物权受到侵害后，权利人同样具有上述请求赔偿权。

（2）中华人民共和国侵权责任法

第十五条规定了承担侵权责任的方式，包括了赔偿损失、返还财产、恢复原状、消除危险、排除妨碍、停止侵害等方式。第十九条规定了“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算”。因此，对于森林灾害，权利人可以依法申请，要求侵权人返还财产、恢复原状、消除危险、排除妨碍、停止侵害，或者按照“损失发生时的市场价”赔偿损失。

（3）中华人民共和国民法总则

第一百二十条规定“民事权益受到侵害的，被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任”，第一百七十九条规定承担民事责任的方式，包括了“赔偿损失”等方式。这两条赋予了森林权利人森林灾害请求赔偿权。

（4）中华人民共和国民法通则

第一百零六条、第一百一十条、第一百二十一条、第一百三十三条规定了公民、法人侵害他人财产，应该承担民事责任，并可以依法追究行政责任、刑事责任。第一百三十四条规定了包括“赔偿损失”在内的10种承担民事责任的方式。

（5）中华人民共和国刑法

第一百一十四条、第一百一十五条、第一百三十九条对火灾、消防犯罪进行了规定。第三百三十七条“妨害动植物防疫、检疫罪”规定违反动植物检疫规定引发重大疫情的应追究刑事责任。第三百三十八条、第三百三十九条规定了重大环境污染造成公私财物或人体健康损害的应承担的刑事责任。第三百四十一条、第三百四十二条、第三百四十四条、第三百四十五条、第三百四十六条造成森林资源破坏的应承担的刑事责任。第四百零七条规定了“违法发放林木采伐许可证罪”的刑事责任。第四百一十三条规定了“动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪”的刑事责任。

（6）有关林业法律法规

《中华人民共和国森林法》第三十九条、第四十条规定了盗伐林木要赔偿损失，滥伐林木要补种树木，二者还要处以罚款处罚，构成犯罪的，要处以刑事处罚。第四十一条规定违规发放林木采伐证等林业许可证件的，要责令纠正，并予以行政处分，构成犯罪的，要处以刑事处罚。

《中华人民共和国森林法实施条例》第三十八条、第三十九条进一步对盗伐、滥伐赔偿与处罚作了详细规定。第四十一条对违规采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝致使森林受损的，侵权人要赔偿损失，并处以补种树木和罚款处罚。

《森林防火条例》第五十条、第五十一条规定对违规用火要责令停止违法行为，并处以罚款处罚。第五十三条规定，对引发森林火灾的，要追究刑事责任或进行行政处罚，并责令补种树木。第四十五条规定，森林火灾扑救费用由肇事者承担，无力承担的，由当地人民政府承担，起火原因不明的由起火单位承担。第四十四条规定，因扑救森林火灾死亡、负伤、致残的，应予医疗、抚恤。第四十六条规定，森林火灾之后，由经营单位更新恢复。

《森林病虫害防治条例》第十九条规定了“谁经营谁防治”的防治责任。第二十二条、第二十三条规定了违规调运苗木或违规用苗造林、防治不力或瞒报虚报造成病虫害蔓延成灾的，应予赔偿损失，并处以罚款处罚。第二十五条规定了代除治制度。

5.森林灾害请求赔偿权探讨

5.1我国当前森林灾害中人为灾害因素分析

我国森林灾害居高不下，特别是美国白蛾、松材线虫病等危险性林业生物灾害越治越多（如图4所示），[10,11]森林火灾令基层政府和基层林业部门疲于奔命，为了避免问责，灾害治理行政成本高昂，森林灾害，尤其是上述人为森林灾害治理效益低下。

森林生态系统是一个复杂系统，森林灾害治理过程也是一个复杂的系统过程，单一方法治理森林灾害，往往治理成本高，治理效益低。目前，我国的森林灾害治理，特别是含有人为因素的森林火灾、森林生物灾害治理，多是采取单一的面向灾害本身的减灾措施，对人为森林灾害中的人为因素管理不够，尽管有大量法律法规支撑对人为灾害因素治理，但执法力度远远不够，主要表现在：

（1）灾害损失追偿困难。尽管有大量法律法规支撑森林物权，但是，目前尚没有开展森林灾害赔偿，特别是没有开展含有人为因素的森林灾害追偿工作，不但对森林灾害肇事者起不到警示惩戒作用，也有失法治公平，森林权利人得不到赔偿，不利于受害森林的恢复，伤害了森林权益人爱林护林的积极性。

（2）人为灾害因素控制无力。尽管有刑法支撑，对森林灾害中人为因素依法控制严重不足，对于人为引发的森林灾害的肇事者，惩戒力度严重偏小。例如，对于违规调运携带有检疫性有害生物并造成检疫性有害生物蔓延成灾的肇事者，多以证据不足或证据提取困难未予追究刑事责任。再如，在森林火灾案件中，多把引发森林火灾的原因推给痴呆傻或年迈的老人，真正的火灾肇事者却逍遥法外，并且在案件处理时，一再减小森林火灾实际损失，以大事化小，小事化了，同时也避免了行政责任人被问责追责。

（3）瞒报人为灾情。对于纯粹的森林自然灾害，地方政府多是报大不报小，虚报灾情现象普遍存在。而对含有人为因素的森林灾害，如森林火灾和检疫性林业生物灾害，瞒报灾情现象已成常态，实际发生的灾情往往是报告灾情的几倍，甚至几百倍，[12,13]以避免行政责任人被问责追责，进而导致灾害治理科学决策困难，贻误灾害治理战机。

5.2森林灾害人为因素控制探讨

充分运用现有法律法规，综合采用社会化措施、行政措施和司法措施，控制森林灾害中人为因素，最大限度预防森林灾害发生，最大限度减少森林灾害损失。如图5所示。

（1）社会化措施

林业行政主管部门引导并支持森林权益人运用现有法律法规，通过司法、会计、评估等社会化机构，采取行使森林灾害请求赔偿权的形式，追偿损失。这样，通过权益人对森林灾害损失的追偿，对森林灾害肇事者进行经济上的惩戒与警示，以充分体现森林物权权益不可侵犯性，弥补行政措施、司法措施的疏漏和不足，同时有利于受害森林的恢复，有利于保护并提高森林权益人保护森林发展林业的积极性。

（2）行政措施

通过行政处罚，对一般森林灾害肇事者予以惩戒；对轻微失职渎职行为予以行政追责。

（3）司法措施

通过刑事处罚，对严重的森林灾害肇事者和严重的渎职失职行为予以惩处。

对于行政追责和失职渎职的惩处，一定要厘清真正的人为森林灾害灾因，科学合理进行行政问责追责和刑事处罚，切忌盲目进行普遍问责追责。

5.3我国当前森林灾害请求赔偿权实现途径

（1）森林保险

逐渐推进森林保险制度，对于自然灾害实行全额保险赔付，对于人为森林灾害或部分含有人为因素的森林灾害，实行按责任比例部分赔付制度。

（2）人为因素森林灾害损失追偿

逐步推进人为森林灾害请求赔偿权，建立森林灾害损失追偿制度。林业行政主管部门要积极引导并支持社会化组织介入人为森林灾害赔偿活动，实现森林灾害损失赔偿社会化。

（3）进一步完善森林灾害损失追偿法律法规

尽快修订《中华人民共和国森林法》和相关林业法律法规，补充以并完善前述森林物权规定。

在《中华人民共和国侵权责任法》中增加人为因素灾害损失赔偿规定。

修改《中华人民共和国刑法》第三百三十七条、第三百三十八条、第三百三十九条、第三百四十一条、第三百四十二条、第三百四十四条、第三百四十五条、第三百四十六条等有关规定，增加环境污染、生物灾害、森林火灾、乱砍滥伐、失职渎职等造成森林损失进行损失赔偿的规定。

修改《森林防火条例》第五十三条与第四十六条规定有冲突的内容，规定森林火灾损失由肇事者赔偿，并负责受灾森林恢复。

（4）严格执法促进森林灾害追偿制度的建立

严格执行现有法律法规中有关森林灾害损失赔偿的有关规定，逐步推进森林灾害损失赔偿制度的建立。

6.讨论

目前，我国对于人为灾害和含有人为因素的灾害，还没有建立赔偿制度，就是行政问责和刑事处罚，也多是轻描淡写。特别是在环境污染、食品药品安全等事件中，政企合谋，个别地方政府充当无良企业的保护伞，还有极个别单位滥用公权充当无良企业打手，不但使受害者无法获得赔偿，还造成受害者二次伤害，甚至造成局部失稳与恶性群体事件发生。

全面建立人为因素灾害赔偿制度，对于预防人为因素灾害发生，减轻人为因素灾害损失，保护受害者合法权益，维护社会稳定，促进社会和谐，有着十分重要的意义。

参考文献

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