1. 引言

作为一个水文学及水资源科学的研究者，有两种事业选择。一种是“接地气”，用现有的科学理论、方法和技术解决当前社会最迫切的需求，例如某地的防洪抗旱减灾、某灌区的农业节水与作物产量平衡、某调水工程的水资源论证等。另一种，是“接仙气”，埋头纯科学问题的基础研究，完善水文学及水资源学科的基本理论和方法，写学术论文、教材和专著。接地气者，需要八面玲珑什么都懂，精通地区特点、行业规范、经济规划、政策法规和权宜之计，学会化解各种影响结论的矛盾冲突与不确定因素。接仙气者，则两耳不闻窗外事，只集中研究某个点上的科学问题或专攻某项技术，绝不分散注意力，思维理想化，基本上不懂学术之外的事情。如果要你回答自己是哪种人，多半会说自己又“接地气”、又“接仙气”，两头都顾。实际上，做到两头都顾而且顾得好是非常困难的，我们只能尽力做到两条腿走路。

最近几年，我参与了一些“接地气”的工作，发现社会上出现的很多水资源问题，其实并不是科学问题，而主要是国民经济运行和管理方式问题。这些问题，靠水文学家是不太可能解决的，真正起作用的反而是政治家、部委机关决策者、新闻记者和工程师。当我想从“降水产流与重分配机理”的角度进行探究的时候，很快陷入“自说自话”的困难境地。

如今，一个影响水资源领域的巨大社会需求，是即将成为行业沸点的“国土空间规划”。2019年5月，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》向全国印发，要求到2020年基本建立国土空间规划体系、初步形成全国国土空间开发保护“一张图”，到2025年健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，到2035年全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。自然资源部及其在各地区的行政机关，已经开始了紧锣密鼓的落实行动。

在国土空间规划中，水资源开发利用与保护的规划处于什么地位？这个我不清楚，自认为应当是一个重要的部分。国土空间规划与水资源规划的结合，需要水文学及水资源科学的理论和技术支撑，也会对相关领域的科技研究提出新的要求。

2. 学习“国土空间规划”知识

我们可以先关注一下有关的新闻：

        2018年4月1日，中国土地学会土地规划分会、中国土地勘测规划院与武汉市国土资源和规划局共同举办的国土空间规划编制重点问题系列研讨会第一期在武汉顺利召开（http://www.zgtdxh.org.cn）；

2018年9月18日，由中国水利水电科学研究院承办的“长江经济带国土空间规划编制水资源小组开题研讨会”在京召开（“中国国土空间规划”公众号）；

2019年5月15日至16日，新疆维吾尔自治区自然资源厅在乌鲁木齐举办“自治区国土空间规划编制工作部署暨业务培训会”（http://www.xjgtzy.gov.cn ）；

2019年5月28日，自然资源部发出《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（http://gi.mnr.gov.cn ）。

乘着全国都在开展研讨培训，我们也来赶紧自学一下相关的知识点：

（1）什么是“国土空间规划”

主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为“国土空间规划”。例如，2011年6月发布的《全国主体功能区规划》就划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区4类区域，现在要将其整合到全国的国土空间规划里面。

（2）“一张图”

“一张图”可以理解为“多规合一”的产出成果。多规合一是将以往分散的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域，形成一本规划、一张蓝图。

（3）“三区”

国土空间规划的“三区”，指的是城镇、农业、生态空间这3类国土空间，与以往主体功能区规划的4类区域存在概念上的差异。生态空间指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。

（4）“三线”

        国土空间规划的“三线”，指的是三条控制线，即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。如何划分这三条控制线，是国土空间规划的重点与难点。目前，在很多地区的规划中，把农业空间和生态空间合并到生态控制区一起实施保护。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》，我国永久基本农田保护面积不应少于15.46亿亩。2017年5月，环境保护部和国家发展改革委共同发布了《生态保护红线划定指南》。城镇开发边界目前尚未形成国家层面的划定规程和技术指南。

（5）“双评价”

国土空间规划的“双评价”，指同时进行环境资源承载能力评价和国土开发适宜性评价。2016年7月，原国土资源部发布了《国土资源环境承载力评价技术要求（试行）》，分为“土地部分”和“地质部分”。2017年9月，原国土资源部印发《关于加强城市地质工作的指导意见》，要求以城市地质调查成果为基础，开展国土空间开发适宜性评价。各省级自然资源厅相继出台符合本地区特点的“双评价”技术指南。

（6）“山水林田湖草”

自然资源部的定位是统筹“山水林田湖草”系统治理，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。“山水林田湖草”是生命共同体，要求采取统一保护、统一修复的方式进行系统治理。这一生态环境保护理念对国土空间规划具有重要指导意义。“生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局”属于省级国土空间规划审查要点之一。

3. 水资源会不会成为“一张图”的底色

前文中说过，国土空间规划离不开水资源开发利用与保护的规划。不仅如此，从“山水林田湖草”中的要素来讲，每一个都和水资源有关。那么，对于规划者来说水资源真的是“牛鼻子”吗？这当然不一定：搞测绘的说测绘地理信息是国土空间规划的基础；搞气象的说国土空间背景和开发的适宜性主要取决于气候条件；搞农业的重视土壤；搞生态的强调物种多样性。不管怎样，城镇、农业、生态空间的健康稳定都离不开水资源支撑，按照“以水定城、以水定人、以水定地、以水定产”的原则，在国土空间规划中水资源可能是刚性约束条件，即成为“一张图”的底色。

从气候条件上来讲，水资源在全国的分布似乎一目了然：哪个地方降水强度大，哪个地方的水资源就多，就能支撑更大的人口密度。不过，在区域尺度上，这个认识可能产生误导，因为水资源是流动的，并不完全服从降水量的空间分布。在我国西北内陆盆地，多年平均降水量往往不到50 mm，但是聚集了很多的绿洲与城镇，而盆地周边山区的多年平均降水量可以达到300 mm以上，但人口稀少。这类山区属于水资源的形成区，水量分散难以利用且气候寒冷，不适宜城镇建设与农业灌溉。山区的降水产流通过水系输送、聚集到出山口，在盆地的山前地带形成大量可利用的水资源，才造就了内陆盆地的绿洲经济与生态系统。因此，水资源的底色不是降水量，而是可利用的水资源量。像南水北调这样的调水工程，可以人为的增加贫水地区可利用的水资源量、减少富水地区可利用的水资源量，导致水资源的底色具有可变性。

在区域尺度上，水资源的自然分布主要受到水文系统的控制。水文系统包括地表水系和地下的含水层系统。地表水系主要承担水资源输送（再分配）功能和季节性的储量调节功能（水库）。含水层系统提供地下水的流动和储存空间，其中含水层储存水资源的面积和体积远远超过地表水系，可以为10年至100年的水资源调节提供自然基础。例如，华北平原地下水超采40年、动用了1000 亿m³等级规模的储量来维持农业、工业和城镇建设的高速发展，导致整个地区水文系统的强烈变化，未来再用50年左右的时间来进行水文系统的修复（正在实施地下水超采区综合治理）。作为一种客观的历史路径，它标志着100年时间尺度水资源战略性调节对国家和地区发展的作用。缺乏专业知识的人，可能无法理解地下水的这种战略性价值。在当前的行业规范中，地下水的储存量不属于水资源评价范畴。那么，地下水的存量资源能不能作为一种战略性的水资源放到国土空间规划里面？这是10年至20年区域规划值得思考的问题。

除了输送和储存水资源之外，水文系统还具有生态环境与地质环境的调节保障功能。目前，大量的农业面源污染、工业点源污染和城镇生活污染物的排放是通过土壤-水文系统完成的，避免了人类直接“暴露”在自己制造的污染物面前。在污染物人工去除技术还不完善的阶段，国土空间规划需要考虑土壤-水文系统对污染物的承载能力。其中一个巨大的矛盾就是：污水的排放作为人类的一个必然之举，同时也会损害水文系统的水资源功能。因此，如果以水资源的数量分布作为底色，就不得不考虑水资源质量上的潜在变化，因为人类活动往往同时造成地表水与地下水的水质恶化，反过来降低水资源的有效数量（水质型缺水）。在平原区，地下水资源的开发利用可能造成地面沉降和地裂缝等地质环境问题，从而降低环境资源对国土空间开发的承载力。在干旱区，自然生态系统对大范围水文系统具有很强的依赖性，开发区的水资源利用或污染物排放可能引发较远距离的生态系统退化。可以预料，有些影响是跨越行政区划边界的，这意味着国土空间规划不能局限在省级层面。像长江流域那样，一些大型流域，例如跨越青海、甘肃和内蒙古的黑河流域，需要实施流域尺度的国土空间规划。跨国流域的国土空间规划可能需要考虑国际影响。

总体上，我国已经通过一系列国家级自然保护区的划分形成了国土空间规划的宏观约束，但还需要根据水资源的流动性出台一些适应性对策。例如，处于流域下游的国家级自然保护区虽然已经划定了控制线，但只是空间位置的约束而已，并不足以约束水资源的流入与流出。上游地表水与地下水的开发利用都可能截断自然保护区的生态流量，导致地理空间上的控制线形同虚设。这种情况对湿地公园（湿地往往位于下游地区）和饮用水水源地可能比较普遍。按照《生态保护红线划定指南》（2017），饮用水水源地只有一级保护区纳入生态保护红线。实际上，水源地的一级保护区面积一般很小，只能保护水源地短期内不受地面污染的影响，不足以支撑水源补给量。但是，如果把水源地的补给范围全部纳入生态保护红线，又可能挤占必要的城镇和农业空间。这里面当然会有矛盾。我认为10年至20年的区域规划不能回避矛盾，对于一些特别重要的饮用水水源地，可能确实需要把补给范围全部作为生态保护红线。

从技术上来讲，“一张图”不应仅仅是地理空间的划分，也需要有水资源这种流动性资源的划分。或者，国土空间规划这种地理空间的规划放一张图上，水资源规划放在另一张图上，两者相对独立但又互相约束。我相信，多规合一的最高境界，应当做到能够把水资源规划也放到“一张图”上面。《国土资源环境承载力评价技术要求（试行）》（2016）只有“土地部分”和“地质部分”，缺少“水资源部分”。《生态保护红线划定指南》（2017）只有地理位置的红线，没有生态需水量的红线。这些都说明现有的“一张图”工程尚未做好纳入“水资源规划”的准备。

4. 结语

现有的国土空间规划主要采取地理空间划分的技术手段，可能不完全适应水资源规划所面对的流动性资源。鉴于水资源对国民经济发展的硬约束，水资源规划对国土空间规划的意义是不可替代的。如何在“一张图”里划分地理空间和水资源？这是技术层面需要认真考虑的问题。

面对国土空间规划这个当前的巨大社会需求和热点，如何发挥水文学及水资源科学的作用，做出“接地气”的工作，也是对我们这些“接仙气”科研人员的挑战。有时候，当地人会急切的希望你告诉他：为什么非要关闭他家的抽水井去保护那个超过10 km远的生态系统？作为一个埋头于学术的人，你很难“接地气”的回答这样的问题。