王薛红：中国博彩娱乐业的拓荒者
李燕君 《人物周刊》 2006年第01期
李燕君 《人物周刊》 2006年第01期
王薛红名片
王 薛红博士,我国第一位毕业于美国内华达大学(雷诺)商学院博彩管理专业、并回国专门从事博彩问题研究的专家。曾经实习工作于英国国家彩票委员会。她的主要 研究领域有:中西博彩文化研究、中外博彩政策研究、商业游戏法研究、博彩管理体制研究、博彩营销学研究、赌博游戏的设计与量化分析研究、问题赌博研究等。 另外,她还广泛涉猎了与博彩业有关的相关产业的各种问题,如博彩与地域经济、博彩与旅游经济、博彩与娱乐业的发展等。目前担任北大彩票所的执行所长, 主持日常工作;搭建了彩票所与博彩业的国际组织、教学与研究机构合作与交流的平台;参与组织和主持了多项关于彩票、赛马和赌场等博彩业发展的学术研究项 目。
按传统的思维方式,无论如何都很难把坐在记者面前的这位温婉淑雅,满脸书卷气,甚至还不时流露出天真笑容的柔弱女子,和与博彩有关的任何事情 联系到一起。然而事实又不得不让记者确信,这位女子的确是有中国博彩研究第一人之称的王薛红博士。在接受记者采访的几个小时的时间里,她时而絮絮而谈,时 而侃侃阔论, 记者再次疑惑了,这个文弱女子的大脑中为何能装下如此令记者瞠目结舌的思想呢?
彩票MPA:一石激起千重浪
相关背景:今年7月,北京大学在职公共管理硕士(MPA)招生简章中,出现彩票与公益事业管理专业。它由北大公益彩票事业研究所与政府管理学院联合招生。2006年春季正式开学。一时间众说纷纭褒贬不一,作为北大公益彩票研究所执行所长的王薛红却有自己的说法。
记者 北大公益彩票事业研究所招收彩票于公益事业管理专业MPA的消息一经传出,社会各界莫衷一是褒贬不一,您作为彩票研究所的执行所长,能谈谈招收彩票MPA的初衷吗?
王 薛红博彩娱乐业是一个被喻为“朝阳”的产业。2004年,中国彩票发行量超过380亿元,今年已经突破700亿。但相对于证券、金融等行业,国内博彩行业 整体人员素质都偏低,大量临时工作者流动在彩票投注站。从陕西农民刘亮“宝马”彩票案到贵州首例彩票舞弊案,都有彩票操作人员素质过低的因素在里面。仅仅 是福利彩票这个领域,因舞弊或腐败落马的主任至少有30人。彩票舞弊案“前赴后继”,目前的彩票发行体制导致了政府的监管难度很大,而且关于彩票的法律法 规也很不健全。因此健全法规制度,培养专业人才正是北大彩票所推出MPA教育项目的初衷。
记者 能具体介绍一下彩票与公益事业管理专业MAP都开设哪些课程作哪些研究吗?
王 薛红为科学地开设课程,我们筹备了3年时间。彩票研究涉及到心理学、经济、政治、法律等等,所以要进行综合性、跨学科的研究。这个行业还涉及到国家的产业 发展政策、彩票的市场规律、彩民心理等研究,而且,每个分支都可作为一门独立的学科进行研究和探索。具体地说,博彩业MPA除了要学习国家教委统一制定的 9门基础课程,还开设了3门必修课——彩票业与公益事业管理导论、彩票业与公益事业管理政策比较研究、彩票营销管理。其余则包括概率统计学与彩票游戏、彩 票的社会负效应和赌博研究、彩票法律比较研究等。在国外博彩业发达的国家,设立的都是MBA在职培训,将该产业完全纳入市场。由于中国博彩业受政府监管, 北大彩票所结合了MPA与MBA二者的特点,进行课目设置。
记者 研究所开设此专业后,社会上有很多不同的声音,您认为开设此专业的重要性和必要性表现在什么地方呢?
王 薛红彩票游戏的中奖概率低,寻找规律比较难。只有一种可能,摇奖机出了问题或者发行方作弊。MPA项目培养的主要是博彩行业的管理人才,目前大多数人可能 还对我们这个研究所以及我们的培训课程不太了解,因此,才会对我们的工作产生一些误解。行业的人才培养对彩民的直接影响还是很大的,因为,这一行业健康发 展的最终受益者是消费者,即彩民。彩票所不是单一站在政府角度研究问题,而是从政府、产业、消费者等不同的角度来研究产业的健康发展。世界上所有博彩业开 放的国家,首先考虑的就是责任博彩问题。我国政府合法化彩票产业,在大量筹集公益金的同时,也要积极考虑病态赌博的问题。
大声疾呼:健康彩市、责任博彩
相 关背景:彩票和其他博彩游戏一样,容易引发人们做出不理智的举动。因为彩票是一种以小博大的游戏,输了想赢回来,诱发人们对彩票的依赖,使人深陷其中, 无法自拔。这就是彩票本身所包含的一种使人产生病态赌博的心理现象,就像毒瘾、网瘾、烟瘾等一样,它需要心理医生的指导才行。那么,政府、彩票发行机构、 彩民、彩票研究机构应该如何正视这些负面影响呢?
记者 很多媒体都对你大声疾呼建立健康彩市做过相关报道,那到底什么才叫健康彩市呢?
王 薛红根据相关的资料表明,彩票游戏的吸引人之处在于奖池积累,奖池累积越大吸引彩民的可能性也就大,刺激人们参与购买彩票。真正彩池大的时候,是吸引了更 大的投注,还是吸引了更多的人来投注,这是非常关键的问题。比如说奖池累积到1亿了,那么这1亿元还是原来500万彩民的资金投入,还是增加到了5000 万的彩民的投注,这是两个不同的方面,应该要认识到。尤其是在中国,我们注意到买彩的人是这样一个群体,真正特别有钱的人不会去买彩票,而真正掏钱去买的 是一些低收入家庭的群体,既然这样,所以我们如果鼓励他们掏更多的钱去买彩就非常不合适了。彩票机构应该明确,在市场的宣传推广上,目标应该是要吸引更多 的人去投注而不是吸引更多同样的人投入更多的资金。这个也是我对彩票机构的一个小小的建议吧。包括彩票机构,政府的主管部门也应该意识到这个问题。彩票的 健康发展,应该是吸引更多的人,而不是增加更大的投注。为什么在中国会出现买彩票而倾家荡产的人?这反映出另外一个问题,就是社会给人们所提供的选择太少 了。就像推销一样,我们划分不同的目标群体,不同的需求,决定不同的资金投入,这个是非常有必要的。
记者 彩民这种病态心理是怎样产生的呢?
王 薛红很多彩民对彩票游戏知识的理解不够,他们为了争取这样的小概率事件,花很大代价甚至将自己的身家性命都赔上去,这是很不理智的。彩民们应该认识到,这 种小概率事件带给我们的是玩彩票乐趣,中了当然高兴;不中,我们就当是给社会公益事业做了贡献。彩票和其他博彩游戏一样,容易引发人们做出不理智的举动。 因为彩票是一种以小博大的游戏,输了想赢回来,诱发人们对彩票的依赖,使人身陷其中,无法自拔。这就是彩票本身所包含的一种使人产生病态赌博的心理现象, 就像毒瘾、网瘾、烟瘾等一样,它需要心理医生的指导才行。
中国目前还没有做这样的调查,但是在国外,像美国就做过这样的调查,他们对一群长期参与 博彩的彩民进行调查后发现,其中有5%的彩民有病态赌博的倾向,这部分人当中又有少数人有因买彩沉溺赌博不能自拔而跳楼自杀、卖房子、卖老婆,甚至跳楼自 杀等一些恶性行为。这是一种精神疾病,需要专业的心理医生来指导。
记者 那政府和彩票发行机构应该对这些有病态赌博倾向的彩民提供怎样的帮助呢?
王 薛红对政府、彩票发行机构来讲,他们有明确的责任对问题彩民给予相应的救助、资金的投入,如资金的投入对他们进行精神健康的指导。虽然说,参与彩票游戏、 博彩游戏的大部分人都不属于那5%,更不会做出去跳楼、自杀、卖房子、卖老婆等做出这样极端的行为。但是政府、还有彩票发行机构有责任有义务做工作,尽可 能帮助他们。我们应该旗帜鲜明的提出来,并将它当成一个责任、义务。比如在彩票的零售网点上设一些警示语,或者是买彩的时候,销售人员也应给彩民做一些口 头的提示,就像柜台上卖的烟盒上有 ”吸烟有害健康“的警示语一样。
彩票给生活所带来的负面影响,我们应该正视它、面对它、解决 它,但是我们也不应该将它放大。因为彩票所产生的极端事件还是很少的,我们不应该将他们片面的放大,强化这些极端事件,这样做的结果只会强化彩民们的病态 心理赌徒的心理,激励他们大捞一把。很多与博彩有关的极端事件,还包含有很多的因素,比如他们本身的家庭关系,婚姻状况等等,而不是单纯因为彩票的原因。
对中国彩民的买彩行为,习惯、心理预期等做一个全面的调查,是非常有必要的。北大彩票所有意于做这方面的工作,但是由于资金问题,还有其他一些方面的原因,这个项目至今还没有启动。做这些调查数据将有利于对政府、彩票机构更加了解整个彩票市场。
震耳发聩:现行彩票管理体制亟需改革
相 关背景:现行彩票管理和发行体制的基本框架是在1993年和1994年整顿全国彩票市场时建立的,《国务院关于进一步加强彩票市场管理的通知》(国发 [1993]34号)和《关于严格彩票市场管理禁止擅自批准发行彩票的通知》(中办发电[1994]21号),把批准发行彩票的权力收归了国务院,明确中 国人民银行为国务院主管彩票的职能部门,只批准民政部和当时的国家体委在全国发行彩票,对规范当时的全国彩票市场秩序,促进彩票市场发展起到了积极作用。 但随着社会主义市场经济体制的逐步完善,以及彩票市场的不断扩展和深化,王薛红大声疾呼:现行管理和发行体制已不能适应彩票市场的发展。
记者 您曾在不同场合大声疾呼现行彩票的管理和发行体制已不能适应彩票市场的发展,那您认为现行的管理和发行体制存在哪些问题呢?
王薛红概括地说现行的彩票管理和发行体制存在四方面的问题,第一、民政和体育部门不能胜任彩票发行和销售职责。第二、彩票监管部门与彩票发行销售部门的责权不平衡。第三、彩票监管和发行体制与彩票利益分配体制不相容。第四、彩票市场无法形成良性的有效竞争机制。
记者 能具体阐述一下吗?
王 薛红美国《乔治亚教育彩票法》第50-27-2(章、条、款)中明确的:“彩票发行是一种企业性质的经营活动”。因而,彩票虽然具有较大的赌性,是一种特 殊商品,但在市场上发行销售彩票我们必须承认是一种纯粹的商业经营活动。在市场经济体制下,商业经营活动的主体应该企业。因此,应该由企业性质的机构来承 担彩票发行销售任务。但在现行体制下,彩票发行销售是由民政、体育部门所属的事业性质的彩票机构来承担。由此带来了三个方面的问题,一是扭曲了彩票发行销 售的行为,二是彩票机构受到双重行为标准支配,自身行为扭曲。三是彩票机构无力承担发行销售彩票的财务风险。
至于责权的问题,财政部门负有监管彩 票市场和彩票机构的责任,但缺乏相应的制度来赋予财政部门履行监管职责的权力。首先,民政、体育部门都是与财政部门平行的政府职能部门,财政部门无权对民 政、体育部门采取任何强制性的措施来保证彩票的发行销售正常进行,财政部门在管理中发现问题并不能直接动手解决,只能向政府或上级主管部门报告。其次,彩 票机构直接隶属于民政、体育行政部门,财政部门无权对彩票机构的行政、人事、财务实行直接干预,发现彩票机构有违规行为,也只能提出批评,或请民政、体育 行政部门或地方政府来解决。还以西安体彩作弊案为例,按职责应由财政部门牵头进行查处,但实际上只能由陕西省政府负责查处,财政部门因无力查处而被排斥在 整个事件的处理之外,因而出现了地方政府在处理善后时违反制度规定向未成年人兑奖而不能得到及时纠正的问题。
记者 另两方面的问题呢?
王 薛红彩票监管和发行销售应该有全国统一的标准和原则,但彩票的监管机构和发行销售机构是分级的,即隶属于不同级次的政府。同时,公益金的利益分配也是按政 府级次分配的。公益金分配的主导权在中央,利益大部分也在中央,但彩票市场监管及发展的责任主要在地方,需要由地方财政部门和彩票机构承担大部分监管及销 售职责。由此导致两方面的问题:
一是监管标准被扭曲。地方政府及其财政部门和彩票机构,都会从本地区的利益出发来监管彩票市场,组织彩票销售,若 与地方利益相冲突,则采取有利于本地区的选择。比如,地方财政部门出于本地区利益的考虑,对当地彩票机构的违规行为不予纠正,或发生问题后不报告,甚至纵 容地方彩票机构的违规行为;地方彩票机构不完全听命于中央彩票机构的业务管理,自行建设电脑彩票系统,严重损害了中央彩票机构在发行彩票上的权威及彩票发 行销售中的安全性。
二是产生了彩票市场发展的逆反现象。由于在现行公益金分配体制下,地方政府及财政部门和彩票机构在彩票发行销售中承担的责任 大,所得的利益相对较小,于是不愿意多发行彩票,甚至对当地彩票发展采取抑制政策。比如,在彩票发行规模比较大的福建、山东、湖北等省都出现过地方政府主 要领导或部门要求控制当地彩票销售的情况。
由于彩票游戏都是机会游戏,具有赌博性,同时,彩票合法化依据又是公益金的筹集与公益事业的发展,因此 发行彩票的政府都对彩票发行实施垄断政策。但垄断会损失效率和消费者福利,为保持彩票市场应有的效率,同时避免出现过度竞争,国际上通行的做法是在彩票市 场中实行适度竞争,基本的方法是实行许可证制度,即通过竞争的方式来颁发彩票发行销售的许可证,并对许可证确定一个有效期。当取得彩票发行销售许可证的机 构有违规行为时,政府彩票监管部门将吊销其许可证, 由其他彩票机构取而代之;无论已取得许可证的彩票发行机构业绩如何,许可证到期后需要进行新一轮的竞争。但在现行体现下,彩票发行权是由国务院授予的,负 责监管彩票市场和彩票机构活动的财政部门无权取消违规彩票机构的发行权和销售权,也无权通过竞争的方式引入更具竞争力的彩票机构。最后的结果,不但财政部 门无法对彩票机构进行有效的监管约束,而且为了保持彩票市场的稳定,不得不对竞争中处于弱势但又不能退出市场的彩票机构提供政策保护,严重损害了市场规则 和效率。
直言进谏:统一管理,坚持垄断的同时打破现行垄断方式
记者 既然现行体制存在这么多的问题,那么你作为一位博彩研究者对决策层有哪些意见和建议呢?
王薛红 依据彩票的商品性原则和国际经验,应该对中国彩票管理和发行体制进行如下改革:
第一、统一政府对彩票市场的行政管理权
现 行体制下,财政部门与民政、体育行政部门都有权力干预彩票市场,而且这三个行政部门干预彩票市场的政策目标并不相同。为避免政出多门,明确政府彩票主管部 门的职责和权力,提高管理效率,应将政府对彩票市场的行政管理权集中到一个行政职能部门。政府发行彩票的直接目的,是为了用这种特殊手段支持社会公益事 业,彩票具有很强的集资功能,被称为“无痛税收”或“微笑纳税”。依照彩票的这种特点,世界上多数国家由政府主管财务分配职能的财政部门负责监管彩票市 场。在我国,也应该将政府对彩票的行政监管职能集中到财政部门,给予发放许可证的权利,同时取消民政、体育部门发行彩票的职能,在一定时间内只保留其销售 职能,直至成为能够有资格得到许可证的企业,或被完全淘汰出局。
第二、建立全国垂直的彩票监管体系
为了建立统一的彩票市 场,防止监管出现扭曲,应改变目前由各级财政部门分级监管彩票市场的体制,改为在财政部设立全国彩票监管局,或建立国家彩票监管局, 机构可先设在财政部,在各省设立派出机构(监管办公室),建立全国垂直的彩票专门监管机构,地方政府及其机构不再负责监管彩票市场。当然,如果能一步到 位,也可以成立如银监会、证监会那样的独立监管机构。
第三、分离彩票发行和销售机构,并将其改造成企业性质的彩票专营机构
具 体建议是,将目前隶属于民政、体育部门的彩票机构分离出来,并将其改造成全国统一的单一法人制的企业性彩票专营机构,按照国家相关法律法规和制度,专门负 责承办彩票发行销售。财政部向市场上的彩票专营机构颁发许可证,将政府监管机构与彩票机构的关系改变成民事契约关系,彩票机构以其资本作为信用基础承担彩 票发行和经营过程中的风险,从而提高彩票市场运行的抗风险性。
第四、按游戏划分彩票市场,通过竞争方式对彩票市场实行垄断经营
彩票强大的 “微笑纳税”集资功能和公益性原则决定了各国政府必须对彩票市场实行垄断经营,我国政府自然也不会例外。但,彩票说到根本还是一种商品,因而, 保持彩票市场的适当竞争,保证彩票市场的有效性就非常必要。具体建议是,通过市场竞标方式,将不同的彩票游戏交给不同的彩票机构经营,以此划分彩票市场, 在减少市场重合下的过度竞争的同时,保持彩票市场的适度竞争;对许可证规定经营期限,到期后重新进行竞标;适当增加彩票机构的数量,在现有的两个彩票机构 基础上,再增加一至两个新的彩票机构,适当提高目前彩票市场的竞争强度。
第五、将彩票发行销售与公益金分配相分离,按事权与财权相统一的原则改革公益金分配体制
实行上述改革后,彩票发行销售与公益金分配之间已不再有联系。但也必须对公益金分配和管理体制进行相应改革,否则两者不配套,也会阻碍彩票市场的健康发展。
1. 应该建立彩票公益金专项预算管理制度。因为目前,我国政府对彩票收缴的只有公益金而没有税收,因而可以考虑在财政部门外,单独设立一个彩票公益金管理和分 配机构,使公益金预算与财政一般预算相分离,而不是用于平衡政府的一般预算。当然,如果以后发方许可证对彩票进行企业化经营,政府的财政就可以增加对彩票 的税收,使彩票盈余分成税收与公益金两类。
2.由国务院确定公益金的分配领域和使用政策,并在财政部门内设立公益金管理机构,凡符合公益金使用政策和规定的所有组织、个人、企业均可向政府申请公益金项目,由管理机构评估后决定是否给予资助。
3.公益金分配和使用情况要向社会公告,直接接受社会监督。同时,每年公益金分配和使用情况要经过审核部门的审核,并作为国家财政预算的附件报送人民代表大会,接受人民代表大会的监督。
4. 按照中央与地方政府的事权划分,合理划分中央与地方政府分享公益金的比例。目前公益金分配的结构过分倾向中央,地方政府所得较少,与地方政府在社会公益事 业中所承担的事权不相称。因此,应该按照事权与财权相匹配的原则,按4:6或5:5的比例,在中央与地方之间分享公益金。
第六、进一步完善各种彩票管理政策
与 国际上很多国家相比,我国彩票管理政策在游戏规则、竞猜对象、发行销售方式等方面限制得更为严格。比如,目前按国务院的规定,只允许发行按比例返奖原则设 奖的彩票,所有游戏基本上都执行50%返奖比例,当然刚刚有游戏返奖作了调整(足彩到65%,即开彩票到70%),但总体上说,我国彩票游戏的返奖政策还 是过于僵硬。另外,我们对单注彩票获奖在1万元以上的奖金要征收20%的个人所得税,国外绝大多数国家对中奖奖金不征税,但征收产业税。还有,我们的大乐 透游戏将头等奖的奖金总额限定在500万元人民币以内,而国外大部分国家没有数额限制,只是做比例设定。还有,我们的票面价格单一,奖金亦不允许实物设奖 了,自从去年大奖组即开票销售叫停后,我国刮开型彩票销售还没有找到什么好销售方案。再有就是,我国目前还不允许有赛马彩票,用摇奖机就可以,为什么就不 能用马或狗或鸡出奖呢?另外,目前最令人关注的就是网络赌博问题。国际贸易组织(WTO)仲裁安提瓜政府胜诉,美国政府败诉就给我国现行的禁止网络赌博的 问题带来挑战,因为我们已经是WTO的成员,按此判决,我国也应该开放网络赌博。据我所知,对于此案件,除了港澳博彩管理部门的官员与我们探讨并决定在今 年年底就网络赌博等新技术发展给世界博彩业带来的挑战召开国际学术研讨会外,我国大陆的有关部门似乎还没有做出任何反应。虽然,发行彩票18年来,我国的 彩票已经被社会越来越多的民众接受,慢慢成为人们日常生活中的一部分,但目前我国过于严格的彩票体制和管理制度已限制了彩票业的健康发展,同时给非法赌博 以可乘之机,严重影响了我国合法博彩业的市场发展。
