来源：《中国行政管理》2021年第12期

曾渝   北京大学政府管理学院助理教授、研究员、博士生导师，北京大学公共治理研究所研究员

黄璜（通讯作者） 北京大学政府管理学院副教授、博士生导师，北京大学公共政策研究中心主任

摘　要： 经典的科层制研究主张通过专业分工解决协同问题，对组织管理者的能力和资源要求较高，在当代复杂的多元治理情景中往往难以得到满足。现有数字政府研究受整体政府理论的影响，对如何利用数字平台促进协同治理的关注仍然不足。本文创新提出“参与-依赖”协同治理框架，从这两个维度阐释数字平台技术提升协同治理效能的机制，进而确立数字化协同治理的四种模式。应用多变案例研究法，本文对各种数字化协同治理模式进行了描述性分析，为在不同场景下通过平台化解决协同治理问题提供了经验参考。数字化协同治理是一个与整体政府理论不同的数字政府建设思路，值得数字治理实践者给予更多重视。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要加强数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。数字政府旨在运用前沿数字技术重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念，通过数据服务、信息服务、知识服务来提升政府治理能力。［1］［2］数字政府建设的关键在于对各类治理主体间信息资源配置的优化。［3］这意味着政府要运用数字基础设施对参与治理的政治、社会、经济组织和个体进行赋能、协同与重构。［4］

尽管数字化赋能普遍提升了政府处理信息的能力，自动化办公系统已经广泛取代了传统文书，但依赖于信息共享的政府业务仍然较难实现。以往电子政务“以项目为中心、以部门为主体、以单一职能活动为主线”的发展模式造成了如今项目群分散化、区域化、碎片化等问题。［5］“孤岛现象”中的数据高度重叠但互不连通，资源浪费严重，管理效率较低。［6］公共服务的“最后一公里”还存在不少堵点难点问题。仅通过对单个治理主体赋能不足以解决数字政府效率瓶颈，还需要重视政府内外的协同治理机制以及组织权力关系的重构。

协同治理理论的提出由来已久，［7］-［8］但在实践中却受到来自科层制组织的阻力。经典的科层制研究认为涉及大量成员的协调活动是困难的，因此最有效的组织方式必须最小化协调的需求，尽可能减少协同协作，将交叉重叠的任务分配给同一个人或部门去完成。［9］然而，这种组织方式发挥效能的一个重要前提是组织内各单元具有丰富的知识、专业的技能以及足够的资源（比如权力和注意力）去完成需要协调的任务。［10］这一假设在愈发复杂的治理领域已经较难满足。政府与社会之间的信息不对称在数字时代日益凸显，受信息技术赋能的公众、社会组织及市场主体往往拥有比政府部门更快的信息获取渠道，更强的信息处理能力，甚至更合理的问题解决方案。社会分工的高度发展不可避免地导致协调需求的增加，［11］而身处政府中的公务人员并不总能及时回应社会中的协同需求，造成政府内外的协同困境。

不仅如此，科层制组织内部的利益固化也会妨碍政府内外协同的实现。以去中心化、去监管化、公共部门私有化为主旨的新公共管理运动造成了公共产品和服务供给的部门化。行政部门为了维护自身的专业职能和权力，利用信息技术赋予的权力固守私有信息，甚至限制传播渠道。［12］如果决策者意识不到数据共享、网络效应的价值，那么在线政务服务便会流于形式，内容空洞且推广困难。

近年来兴起的整体政府理论作为数字治理时代的主要研究范式，对新公共管理理论提出了反思，强调以社会需求为导向对政府组织结构进行优化，对政务流程进行再造。［13］［14］该理论主张为各公共部门制定明确且相互促进的目标，从而将各自为政的治理主体整合到一起，［15］［16］实现资源分配的优化和权力关系的重构。这一解决协同问题的思路本质上与科层制理论相同，都是为了避免协调，只不过通过集中化而非分散化的方式来实现。然而，机构改革涉及复杂的利益分配与规则制定问题，博弈各方在权力分散的环境下往往难以取得均衡状态。因此如何在保持现有结构基本不变的前提下促进协同就成为突破数字政府效率瓶颈的一个关键问题。

本文认为要实现数字时代的协同治理，提升数字政府的效率，需要跳出科层制下以专业分工为基础的协同治理逻辑，确立以平台化为核心的数字化协同治理逻辑。数字平台是一种屏蔽下层技术实现细节，为上层计算活动提供可复用服务的技术。［17］数字化协同治理是利用数字平台实现多个相互依赖的个体或机构参与公共决策和管理的制度安排，依托平台的标准化、模块化功能实现多终端信息共享，促进多元治理主体间的协同。相较于传统的协同治理，数字平台通过接入移动设备、物联设备和云数据基座可以破除物理世界对参与协同的限制，［18］为多元治理主体高效传递信息提供了灵活的场所。不仅如此，数字平台还为数据交换和存储设定了统一的标准，并通过功能封装隐藏底层技术的实现细节，让治理主体免于投入大量资源用于数据整合，减少信息共享产生的负担和风险，降低了协同治理的交易成本。相较于激进的组织重构，数字化协同治理可以让治理主体在平台上保留独立自主性，发挥主观能动性，积极地获取并共享信息。因此，数字平台并非是对专业分工逻辑的完全颠覆，而是在原有科层制基础上进行的制度叠加，以便在不改变权力格局的情况下实现多元主体的协调合作，突破数字政府的效率瓶颈。

为了说明数字化协同治理的模式，本文将重新审视“协同”概念的内涵，基于两个本质属性——“多元参与”和“相互依赖”——建立一个类型学框架，创新提出四种协同治理模式，填补文献中的空白。当前对数字政府的研究主要集中于数字鸿沟［19］［20］、数据开放［21］-［26］、大数据治理［27］［28］、互联网+政务服务［29］［30］等议题，对协同和协同治理的关注还相对较少。［31］［32］已有文献在谈及协同这一概念时，经常混淆多个类似概念，如合作（cooperation）、协调（coordination）、协同协作（collaboration）、协同增效（synergy）、共同生产（co-production）、价值共创（co-creation）等，制约了协同治理理论的发展。本文认为，数字平台技术的应用可从“多元参与”和“相互依赖”两个维度提升协同治理的效能，形成四种数字化协同治理模式。为了进一步说明数字化协同治理的价值，本文应用多变案例研究方法，分类举例描述四种数字化协同治理模式，并讨论其在突破数字政府效率瓶颈中发挥的作用。通过呈现多样的具体案例，本文系统地阐述了数字化协同治理的工作机制，为数字政府实践者解决协同治理问题提供了经验参考。

何谓协同？首先，协同是一种特殊形式的合作。合作（cooperation）是以实现共同目标为导向的共同行动，［33］合作的基础是多个主体的参与。作为合作的子集，协同也必然存在于两个或两个以上参与者的情境中。若单个主体便可以达成目标，那么就不需要合作，更不需要协同。因此，多元参与是协同的关键属性之一。

其次，并非所有的合作都是协同，需要协调的合作才是协同。［34］协调（coordination）在英文中是由“order”（即秩序）演化而来，意味着有秩序的集体行动。在组织行为学中，协调是复杂系统内各参与方通知彼此计划任务、避免出现瓶颈或失衡的过程。［35］在公共经济学中，协调也被定义为各方有效运作的均衡状态，［36］与“整合”（integration）的意思相近，但更强调行动者相互合作与交流的过程。因此，协调的基础是行动主体的相互依赖。当主体间存在较强的相互依赖关系、共同构成一个复杂系统时，就有必要进行协调。如果主体之间相对独立，相互依赖程度低，就不太可能出现瓶颈或失衡的问题，在合作过程中也没有什么必要进行协调。［37］因此，相互依赖是协同的第二个关键属性。

依据上述两个关键属性——多元参与（participation）和相互依赖（interdependence），本文对“协同”的定义是具有相互依赖关系的多个主体进行合作的活动。协同中的“同”即共同、会同之意，指多个主体有目的地联合、聚集、同步行动。而“协”则表示协调、协助、协作，意味着多个参与者之间存在相互依赖的关系。协同（collaboration）即是协调的合作，表示一个系统内组织间的联合行动。［38］在复杂系统中，随着组成单位数量的增加，次级组织的目标和诉求更加多元，协同的难度越大。因此有学者使用协同增效（synergy）这个概念来强调联合行动的效果，即协同后的新系统以新结构和新功能促使高度融合的合作，实现整体功能大于局部功能之和的效应，完成多个主体难以分别完成的任务。［39］无论是强调有秩序的行动还是整体效率的提升，协同现象都基于多主体间的相互依赖关系。

以上对“协同”概念的讨论有助于展开“协同治理”的类型学分析。协同治理作为一种治理制度安排，被国内外公共行政学界普遍定义为“一个或多个公共机构与非政府的利益相关者为了制定或执行政策、管理公共项目或资产而参与的以共识为导向的、正式协商性集体决议过程”。［40］另一个被广泛采用的定义为“使人们跨越公共机构、政府层级和（或）公私领域界限，建设性地参与公共决策和管理，从而实现公共目标的过程和结构”。［41］诸多国内学者也对协同治理的概念做出了本土化建构，强调执政党的领导和统筹协调。［42］无论是跨越机构和领域边界的横向协作，还是跨越层级的纵向协作，协同治理并不等同于整体政府文献中的“连接性治理”，［43］因为后者仅强调协同的参与维度。传统的协同治理限于少数公共部门、企业集团和社会组织的参与，而在数字时代，随着信息技术实现大范围的连接，治理主体的范围已从个别组织扩大至每个利益相关方，甚至个人都被赋予了参与公共决策和管理的能力。

但仅从多元参与这个角度来理解协同治理是不够的，还需要理解多元治理主体之间的相互依赖关系。从理论上说，相互依赖关系分为三类，分别对应三种不同的协调方式。［44］第一，集成依赖（pooled interdependence）指整体中的每个部分都不可或缺，只有各部分共同作用才能达成目标，通过整体形成间接性依赖。存在集成依赖关系的单元通过建立例行的程序和规则使其行动一致，从而实现标准化协调（coordination by standardization）。单元各自按标准行事即可，相互之间的交流沟通并非完全必要。第二，序贯依赖（sequential interdependence）指动态环境中的单元直接地依赖于其他单元的输出，各单元之间有序地前后呼应。存在序贯依赖关系的单元可通过制定时间表或流程图来实现计划协调（coordination by plan），需要相邻节点上的参与者进行必要的单向沟通。第三，互惠依赖（reciprocal interdependence）指在多变环境中的各单元相互依赖于彼此的输出。存在互惠依赖关系的单元通过双向交流与反馈来实现调试协调（coordination by mutual adjustment）。上述三种依赖关系从间接到直接，从单向到双向，依赖复杂度逐次递进，协调难度也逐渐升高。集成依赖的治理主体参与的是低依赖协同治理，因共同目标组成一个整体，承担各自的职能，按统一标准协调，不需要与其他主体进行直接的沟通。而序贯依赖和互惠依赖的治理主体参与的是高依赖协同治理，不仅要求设置专业分工和协调标准，还要求构建机制和制度让多方通过正式或非正式的直接沟通来实现合作。

结合参与者复杂程度和相互依赖度两个维度，协同治理可分为四种模式（见表1）。参与主体越复杂，相互之间的依赖度越高，协同治理的难度就越大。具体而言，I型协同治理（低参与-低依赖）是指少数政府部门等组织各司其职、共同参与治理。II型协同治理（高参与-低依赖）是指广大治理主体（包括政府部门、社会组织、公民个人等）按照既定规则完成各自分工，达成共同的治理目标。III型协同治理（低参与-高依赖）是指少数政府部门之间的业务联系紧密，通过信息传导和协商沟通实现跨部门协同。IV型协同治理（高参与-高依赖）指广大治理主体依赖于彼此的互动交流发现并解决治理问题，如政府征求公民意见进行决策、政府与企业公私合营（Public-Private Partnership）等。这类协同近似于奥斯特罗姆提出的“共同生产”（co-production），即“将不同组织中个体的投入转化为商品和服务的过程”。［45］［46］这一概念如今被广泛应用于公众与政府的合作场景中，如公民要求公共机构提供帮助、公众在公共服务中彼此提供协助以及公众与公共机构之间调整彼此的服务期望和行动。［47］通常由公众发起的项目还被称之为“合作创造”（co-creation），而“共同生产”则被狭义地理解为仅将公民纳入到公共服务过程中的项目。［48］各类协同治理模式中的治理主体间关系如图1所示。

基于协同治理的定义，本文将数字化协同治理定义为应用数字平台实现多个相互依赖的个体或机构参与公共决策和管理的制度安排。将数字平台应用于协同治理意味着从“参与-依赖”这两个维度对协同治理模式进行数字化升级。“参与”维度的数字化是指利用信息技术手段降低协同治理的参与门槛。数字平台通过接入移动设备、物联设备和云数据基座可以消除物理世界对参与协同的限制，为多元治理主体提供灵活高效的传递信息场所，利用多种媒介随时随地进行互联互通。

“依赖”维度的数字化是指利用信息技术手段降低协同治理的协调难度。数字平台标准化的数据交换和存储方式，让治理主体不用再投入额外的资源用于数据整合。数字平台的封装功能隐藏低层级（如物理层）的属性和实现细节，让集成依赖的主体在软件层的共用功能模块上进行业务协同，不必担心数据不同步、重复上报等问题。序贯依赖或互惠依赖的治理主体可通过专属接口或群组，各自控制数据访问级别，只共享用于协调的业务数据信息，而不用分享私有数据。

这种平台化的组织方式继承了科层制专业分工的特点，但同时又能将传统治理模式中不能或不愿参与协调的多元治理主体都纳入到同一框架中来，并保持其独立性。传统的协同治理模式受时空约束，难以吸纳海量的治理主体参与协同，以至于社会中的信息和资源得不到高效利用。而在组织重构的情况下，治理主体担心数据开放的成本与风险，配合协同的动力不足，造成“信息孤岛”的问题难以解决。数字平台则分别从“参与”和“依赖”两个维度赋予了协同治理主体更强的能力与意愿，使其更便捷地利用数据，不用再每次为了协同而重复消耗资源。

具体而言，I型数字化协同治理允许各部门公务员在政务协同平台上同步使用办公功能模块，不仅能够减少行政资源的重复投入；还能够节省公务员的时间，完成以往必须在特定时空下合作的任务。

II型数字化协同治理借助网络舆情应用或智能物联设备，将广大民众、企业和社会组织分享的数据汇总在政务协同平台上，充分利用社会中大数据资源的潜在价值，提升治理主体参与公共事务的能力。政府机关不必再像以往一样通过人工采集数量庞大的社会数据。网络和大数据技术可以帮助决策者掌握社会信息和民生诉求，了解哪个地方、哪个领域的问题多，从而督促督促相关单位快速回应民意。

III型数字化协同治理通过政务协同平台的标准流程和专属接口整合零散业务、简化审批业务，突破业务办理的时空限制，促进不同部门、不同层级和不同区域政府间的信息共享或传递，实现“一网通办”，“让群众少跑腿，让数据多跑路”。［49］在统一平台的协调下，掌握私有数据的各政府部门只需使用专属接口，按标准流程回复相关信息、提供查询结果即可，不必和其他部门共享原始数据。

IV型数字化协同治理通过政务协同平台的专属群组（或应用程序接口）为多元治理主体提供沟通渠道，降低治理过程中的信息不对称，促使各方发挥比较优势解决公共问题。［50］平台一方面能够实现政府与社会的双向信息交流，让政府更准确地了解民意，更有效地回应民众需求；另一方面也能够实现广大社会主体之间的信息流动，鼓励有需求的各方充分讨论，共同参与治理活动。

因此，以政务协同平台为核心的数字化协同治理模式不仅可以促进政府内部协同，打破时空限制（I型），简化业务流程（III型）；还可以促进政府外部协同，扩展治理范围（II型），实现多元互动（IV型），有利于达成复杂的协同治理目标。从行政效率的角度来看影响机制，［51］I型数字化协同治理提升的是政府内部行政资源的利用效率，可用单位时间内处理行政事务的工作量来衡量。II型提升的是政府外部社会资源的利用效率，可用单位时间内处理社会信息的工作量来衡量。III型提升的是政府整体效率，即通过要素组合产生的行政资源利用效率，同样可由单位时间内处理行政事务的工作量来度量。IV型则是对政府内部效率、外部效率和整体效率的全面提升。

下文采用多变案例研究方法（diverse case study）说明数字化协同治理的四种模式及其效能。作为描述性案例研究方法之一，多变案例研究不以因果推断为目的，而是通过考察每个类别中的典型案例展示一个概念的多样性。［52］比如，阿尔蒙德和维巴对五个国家政治态度的经典研究就应用了多变案例研究方法，描述了三种不同的政治文化理想类型。［53］本文在实地调研的基础上从企业内部资料和媒体公开报道中收集了96个政务协同平台案例，层级上至全国人大、国务院，下至街道、乡镇，涉及21个省、市、自治区，横跨三农、城建、政法、产业、社保、市场监管等多个业务领域。这些案例既有“城市大脑”这样的信息化体系，也有客户端这样的应用程序，还有数据共享交换平台这样的数字底座。案例在功能、数据来源、数据共享方式等属性方面也存在差异，但不一定能代表所有的政务协同平台。不过这并不影响多变案例研究的开展，因为此研究设计的主要目标是对数字化协同治理的各个模式进行描述性分析，而不是正式建立其与治理绩效的相关性或因果关系。由于不需要对案例进行对照比较，我们先尽可能多样化地收集政务协同平台案例，然后根据参与复杂度和相互依赖度的高低对这些案例进行了划分，穷尽所有四种数字化协同治理模式。对于同属一个类型的多个案例，我们从中挑选出用户数量多或社会影响力大的典型案例，更详细地分析数字化协同治理机制。

（一）I型数字化协同治理案例（低参与-低依赖）

政务协同平台为政府工作人员提供了允许多方同步使用的办公工具，通过数字化应用的互操作性促进标准化协调，提升政府内部办公效率。“粤政易”是广东省第一个全省统建的移动办公平台，集成了数字云盘、问卷调查、在线文档、视频会议等集约化应用，面向全省公职人员提供跨部门、跨地区的日常公务功能。利用“粤政易”平台，各地公务员可随时完成公文流转、审核文件、跟进督办等工作，只需完成各自任务，无需交流互动，就可与其他部门共享合作结果。比如，当需要征求意见、收集信息或进行考试测评时，专业在线问卷调查系统可在不同终端实现同一份问卷的图文编辑、数据统计。在线文档允许多人实时编辑，在多地多端进行文件共享、编辑与管理。数字云盘还可满足政府部门文件云端存储、多端同步、远端在线预览等功能，支持多级目录及授权，提升政府公文传递的效率。这些办公应用都能够减少多元治理主体投入在传输与更新文件上的时间。自2019年试运行以来，“粤政易”已全面覆盖广东省21个地市，为逾150万名用户、11万个组织开通账户，接入政务应用600多项，累计交换公文达350万份，公文处理时长比之前缩短超过40%。［54］

此外，“粤政易”上的“一网统管”、“综合治理”等行业应用突破了桌面办公的空间限制，方便基层公务人员实现移动化办公，切实减轻了工作负担。以“智慧公安”应用为例，移动警务平台将人口、车辆等各类信息库与身份认证等功能集成到一起，可完成移动执法办案、现场业务办理、远程治安防控等便民利民工作。对于有大量外勤工作的警务人员而言，收发公文以往需要出勤后回到办公室利用公安网电脑才能完成。在使用了“互联网+移动办公”平台后，民警不再需要重复上报多个系统，晚上8点后处理的公文也增加了两倍多。在类似这种“低参与-低依赖”的情景中，公务人员使用数字平台上封装好的通用工具实现同步协作，提升了政府内部的资源利用效率。

（二）II型数字化协同治理案例（高参与-低依赖）

政务协同平台不仅可以提升公务效率，也有利于基层治理。大到跨国企业集团，小到平常百姓家，都可以利用数字化手段为社会治理作出各自的贡献。例如上海市江苏路街道作为国家智慧健康养老应用示范街道，为辖区内的1200余名独居老人在家中配备了智能门磁、智能水表等装备。人工智能系统一旦监测到老人连续多日不用水、不出门，就会推送消息给居委会干部，便立即有工作人员致电或上门探访，为独居老人提供全方位的安全保障。据媒体报道，江苏路街道已经实现了社区99%的事项都在基层得到高效处置。［55］［56］

大量用户需要共享获取或处理信息的工具，但相互之间又不需要传递或交换信息，诸如此类的II型（高参与-低依赖）协同情景还有很多。比如，我国第七次人口普查就首次采用了电子化方式开展登记。全国多级普查机构、约700万普查员通过企业微信接受组织管理、培训交流、传达任务、采集信息。普查对象可以自行使用微信小程序在扫码确认后自主填报，完成数据上报。依托腾讯云大数据、云计算、人工智能、安全等核心技术和能力，基于企业微信和微信之间的融合互通，电子化普查大大提升了信息采集、录入以及计算的效率，节约了人力、物力。与2010年全国第六次人口普查的纸表入户登记方式相比，电子化普查不仅将登记时间缩小至20分钟以内，还降低了后期数据处理的难度。［57］

随着人工智能和物联网技术在农业、工业、交通、医疗等诸多领域的普及，平台化可以让存在集成依赖的多元主体通过智能物联实现一致行动和标准化协调，提升政府利用社会资源的效率。使用智能物联设备和自动分析模块之后，政府不再需要投入大量的人力资源去实地掌握民生情况，也避免了基层业务员为多个部门重复采集数据。

（三）III型数字化协同治理案例（低参与-高依赖）

III型协同治理主要存在于序贯依赖或互惠依赖的政府条块之间。以往各部门之间存在协同困难，主要原因在于不愿共享私有数据。数字化协同平台为相互依赖的部门制定了标准化的业务流程，允许各部门利用专属接口提供经过内部处理的信息，而不需要交出原始数据后再进行汇总和运算。这种数据处理模式可以减轻治理主体因数据共享而产生的疑虑，促进了政府内部的计划协调和调试协调，提升政府整体效率。

III数字化协同治理最典型的案例当属跨部门审批。通过优化行政审批流程来整合多部门业务，政务大厅的“一站式服务”让民众享受到“只进一扇门、办完所有事”的满足感。利用上海市“一网通办”移动端政务服务软件——“随申办”，用户甚至不必再去政务大厅，只需掏出手机就能随时随地办理各类政务服务事项，享受政府的“上门服务”。再比如广东省的“粤省事”应用，依托微信集成高频民生服务，覆盖公安、人社、教育、税务等近1190项高频民生服务，其中“零跑动”事项983项，业务量突破10亿。为优化营商环境，广东省还打造了专门面向全省1200万商业主体的移动政务服务平台“粤商通”。该平台以企业全生命周期、项目投资、政策服务三个政企交互的关键环节作为切入点，从申办、审批、监管三个方面打破信息壁垒，整合服务事项，优化办事流程，形成了“横向到边、纵向到底”的工程建设项目审批管理系统，提供企业开办、经营许可、清缴税款、出口退税、商业补贴等275项高频事项服务，实现了统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办的一站式电子化办理。［58］［59］民众过去奔波于各政府部门之间办理手续，如今使用政务协同平台即可随身办理相互关联的跨部门手续，切实改善了整个社会的民生和营商环境。

类似的例子还存在于政法系统中。由于涉及多个政府组成部门，且各部门间的业务耦合度高，政法系统内部需要数据互联以及整体规划。智慧政法系统以云计算、大数据、智能化为支撑，利用分层解耦的方法提取总体业务逻辑，对公检法、综合治理以及信访等机构的功能分别进行封装，并按照统一的标准通过数字底座进行数据传输。I型协同案例中提到的“智慧公安”仅是智慧政法信息化体系架构中的一个模块，在协同基座上与法院、检察院、基层治理单元互通有无，为建设“平安中国”提供数字化保障。

政务协同平台不仅通过流程优化促进计划协调，还提供通用信息沟通工具加强调试协调。比如，组织通讯录是根据政府组织架构建立的电子化通讯录，可以缩短搜寻联系人的时间，提升沟通效率。当遇到特殊情况时，公务员可以利用组织通信录找到其他部门的相关负责人，确认政策的准确内容和适用范围，及时为公众答疑解惑。此外，政务微信中的“工作圈”可用于分享工作经验、展示工作成果，还可以随时掌握领导工作动态，学习最新的上级精神，并与同事交流心得体会。总之，在“低参与-高依赖”的情形下，平台化让政府部门通过标准业务流程、专属数据接口和通用信息沟通渠道实现了计划协调和调试协调，增强了政府的整体运行效率。

（四）IV型数字化协同治理案例（高参与-高依赖）

IV型数字化协同治理发生于政府、企业与公众多方存在序贯依赖或互惠依赖的场景中。不仅政府依靠企业、公众提供的政策执行结果、社会环境变化等准确信息进行公共决策，企业、公众也依赖于政府和其他企业或个人提供的信息组织自己的生产与生活。但大量参与者的存在可能会导致集体行动的困境或者资源分配的不均，这就要求多方深入沟通、相互协调、互利互惠，才能形成良好的协同治理效果。

政务协同平台恰恰可以起到统筹协调的作用，协助社会治理。比如在应急管理场景中，政府决策需要在短期内汇总基层信息，协调多方行动，指挥紧急救援。广州建设的“穗智管”城市运行管理中枢政务平台依托腾讯城市体征监测平台，综合利用各类网络信息资源，汇聚各部门的业务数据，实现多级多部门联动。在汛期到来时，“穗智管”的应急指挥调度应用整合了安全生产、气象、水务、地质、舆情等监测数据，对珠江潮位进行实时监控。一旦接到预警信号，政府即可调取现场视频确认险情，即刻启动应急预案，快速调度装备，发布紧急通知。在“720”郑州特大暴雨的危机中，一份由数千名志愿者在腾讯文档上合力编辑的“救命文档”为身处危情中的人们发出了求救信号、避险地点和漏电警告。这一公众自发创建的应急平台不仅给官方救援队提供了准确的信息，也给广大市民组织互助自救提供了宝贵的机会。

IV型数字化协同治理的另一个重要应用场景是基层社区网格化治理。在新冠肺炎疫情期间，基层社区网格员依托企业微信为居民推送防疫相关政策和知识；与此同时，居民通过个人微信及时向网格员汇报健康信息。这种双向的交流互动有助于各地政府快速掌握基层情况，有针对性地布置防疫工作，在控制病毒扩散的情况下把防疫措施对社会正常运行的影响降到最小，提升社会资源利用率。

在疫情防控常态化后，这种基于微信群组的网格化治理体系也被固定下来，广泛应用于一般的基层治理场景中。政务微信、企业微信和个人微信三端融合，打通了政府、企业和居民个人的沟通渠道，完整地反映了数字化协同治理提升政府效率的多种机制。群众只要有疑问、诉求或建议，就可以通过微信里的社区服务群联系到社区专属的网格员或辅警，有时通过群友之间互助就可以解决问题，提升政府内外的资源利用率。基层工作者在企业微信中有官方认证的实名身份，通过添加居民个人微信或加入居民微信群与群众沟通，宣传解读最新政策、快速掌握社情民意、就地化解矛盾纠纷［60］、打击违法犯罪。［61］他们还可以组织开展群内网上评议或投票，鼓励居民参与社区事务决策，提高居民的主人翁意识，［62］［63］提升社区的整体治理效率。

基于微信的协同平台已经成为多地政府构建共建、共治、共享社会治理格局的必要工具。如图2所示，社区专属网格员统筹负责特定社区群组的信息上传下达，街道职能专员负责多个网格的特定问题，从而实现多方响应的基层治理机制。利用此类协同平台，基层政府实现了与社区和社会组织的高效联动，既促进了社区服务团队（包括网格员、志愿者、物业公司、业委会、社区民警、社区医生等）的内部协同，也促进了更大范围的“共同生产”，达到“协同增效”的理想均衡。综上所述，平台化在“高参与-高依赖”的情境中通过融合多元信息来源实现了数字化调试协调，全面提升治理效率。

数字技术不仅能给政府和社会赋予强大的治理能力，更重要的是能通过平台化让政府与社会实现高度协同。本文首先明确了协同所涵盖的“多元参与”和“相互依赖”两个关键属性，并在此定义的基础上提出了协同治理的类型学分析框架。接着，本文将平台化思维引入该理论框架，分析了数字平台技术提升协同治理效能的机制。最后，本文运用多变案例分析方法具体说明了各类数字化协同治理在突破数字政府效率瓶颈中的价值。广泛的实践经验表明，数字化协同治理改变了过去政府主导的社会管理模式，通过标准化和模块化促进多元主体参与协同治理。

数字化协同治理的本质是平台化治理。数字平台是协同治理的一种实现机制，为多元治理主体互动提供了灵活的场所和便捷的工具。不仅如此，数字平台更是一种能够促进协同治理的制度性安排，为多元治理主体发挥主观能动性指出了新方向。组织重构和数据整合并不是协同治理的唯一路径，基于各治理主体的相互依赖性设立互动规则也可以实现协同治理。数字平台就像一座桥梁连接起“信息孤岛”，而不是试图重构整个信息系统的地貌。

因此，本文的现实意义在于提出了一套不同于整体政府理论的平台化思路来推动今后的数字政府建设。当数字政府实践者在遇到信息收集和处理的瓶颈时，可以考虑从技术层面提升政府内外的资源使用效率，促进I型和II型数字化协同治理。这两类基于集成依赖的数字化协同治理模式要求明确政府各有关部门和社会治理主体的需求，运用同步技术解决在线协作的冲突问题，利用物联网、人工智能等前沿技术解决线上线下的融合问题，激活尚未得以充分利用的数据资源。当政府部门间的信息传导和业务交流出现瓶颈时，III型数字化协同治理的价值在于推动计划协调和调试协调，通过在数字平台上集成功能模块，对存在序贯依赖或互惠依赖的业务进行统一的管理和维护，让治理主体在不放弃数据所有权、不改变组织结构的情况下实现信息共享、业务协同。当政府与社会之间或社会群体之间的信息传导和沟通交流出现瓶颈时，政府可利用数字平台为来自不同制度背景、遵循不同组织规则的众多治理主体提供标准化的沟通渠道，让广大民众也能够与政府一起协同创造公共价值［64］，促进全社会信息资源的共享，实现IV型数字化协同治理。

本文对数字化协同治理进行了初步的概念探索和类型学分析，但不足之处在于现有分析仍以描述性为主，还没有正式建立数字化协同与治理效率的因果关系。数字平台在多大程度上可以提升行政效率？哪些数字平台更有利于提升哪方面的行政效率？这些问题都需要在今后继续研究。

此外，进一步提升数字政府的效率需要实现更大范围和更深层次的协同治理，这也离不开组织制度的变革。协同与重构这两种数字政府建设思路并不是相互冲突的，而可能是相辅相成的。数字化协同治理一方面要求政府秉持对新兴技术开放的态度，积极地参与信息共享；另一方面也要求社会主体踊跃地投入到共治网络之中，为集体利益作出各自的贡献。如何激励政府与社会主体更积极地参与数字化协同治理是值得研究的制度性问题。当政府、社会与市场之间形成良性互动，个体以集体利益为重，集体保障个体权利，数字化协同治理的价值就能够得到最大程度的发挥，推动我国治理能力和治理体系的现代化。

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