农药是农业生产不可或缺的重要生产资料，对保障农业及粮食生产安全发挥了巨大作用。但是农药本身具有两面性，施用于农田后，一部分作用于病虫草等靶标生物，起到防治作用，另一部分因附着在农作物上，或进入水、土壤和大气中，而进入食物链，影响农产品和食品安全以及生态环境安全。为此，国际上绝大多数国家对农药实施严格的登记许可制度。要获得登记和使用标签以及相应的农药最大残留限量标准（MRLs），通常需要进行几十或上百项试验研究，其中为满足食品安全要求制定MRLs，按照相关规定提交生物测定、毒理学、残留和环境影响等试验数据支持，这些试验一般需要几年时间研究，而且试验费昂贵。鉴于试验时间长及投资回报率低，许多农药企业不愿意在种植面积小和/或农药用量少的作物进行登记，小作物概念及相关问题应运而生。

近年来，随着农产品及食品国际贸易的日益发展，小作物的经济价值及其在贸易中出现的问题被逐渐认识。由于很难针对每一种作物开展田间残留试验，根据农作物形态学特点和农药残留分布规律的不同，将作物进行分类，选取典型代表作物进行试验，是一条解决小作物的农药登记和制定MRLs的有效途径，这也是国际食品法典委员会（CAC）和世界主要农产品贸易国当前在食品安全领域的研究热点和工作重点。

1 小作物的定义及其研究意义

小作物（minor crops）含义包含种植面积小、农药“少量使用（minor uses）”或特殊作物（specialty crops），目前国际上对小作物还没有统一的定义，国际食品法典农药残留委员会（CCPR）第41届会议对小作物的建议定义^[1]：少量使用是指种植面积较少、企业在这些作物上登记的农药通常不能获得经济回报，甚至很难从登记产品的销售中收回登记费用的作物，包括小作物上农药使用和一些农药品种在主要作物（major crop）上的限制性或低频次使用；特殊作物是指种植面积小、经济价值高且农药使用少的作物。由于各国作物产量、膳食消费量存在差异，不能对单个作物是否是小作物或主要作物进行定义和分类而应根据每个国家或地区的实际情况而定，例如美国对小作物的定义为种植面积小于30万英亩的粮食和包含蔬菜在内的园艺作物^[2]。

我国是农业大国，小作物种类多，经济价值高，需求量大，小作物在农业生产和出口贸易中占据重要作用。大葱、生姜、食用菌、热带水果、人参、枸杞等是最具特色和国际竞争力代表性小作物。2007年我国葱、姜、蒜的种植面积分别为54万公顷、24万公顷和77万公顷，占世界面积的90%、48%和65%，年出口量分别占世界出口贸易量的90%、68%和80%。2006年食用菌产量约1400万吨，产值638亿元，年出口额14亿美元，占世界总产量的50%以上。2004年热带水果收获面积达到69.6万公顷，占世界总收获面积的30.9%。但是，目前我国针对这些小作物登记的农药和制定的MRLs极为不足，严重制约小作物的发展。因此开展小作物研究，对小作物进行适当分类和分组，并选择适当的代表作物进行田间试验，可减少登记田间试验次数，节约登记费用、加速小作物用农药登记和MRL标准制定的进程，可避免无药可用和乱用药的局面，完善我国农药残留限量标准体系，维护小作物产品安全和可靠供应以及市场竞争力都有重要现实意义。

2 国外小作物用农药登记管理情况

2.1 国外小作物用农药登记管理情况

2.1.1 CAC

1978年，CAC制定了食品和动物饲料法典分类^[3]，于1993年进行了修订，2000年至今连续进行修订。该分类分为“植物源初级产品”、“动物源初级产品”、“初级饲料产品”、“植物加工产品”和“动物加工产品”五个大类（class）。近年来，CAC和CCPR重点对植物源初级产品（作物）进行了修订，预计2012年完成。2007年第39届CCPR会议期间，委员会同意发布“球茎类蔬菜”及“除葫芦外的果菜”的提案，以获得相关意见以备在下一次会议上进一步讨论^[4]；2008年第40届CCPR会议提出了“浆果和小型水果”、“可食用真菌”两类作物的分类提案，并成立了小作物电子工作组^[5]。2009年第41届CCPR会议对“球茎类蔬菜”、“除葫芦外的果菜”、“浆果和小型水果”、“可食真菌”、“柑橘类水果”、“梨果”、“核果”和“油籽”等八组（group）作物分类进行了修订，同时对法典编码体系进行新规定^[1]。同时工作组提出了小作物MRL制定的导则，外推法（extrapolation）制定产品组的MRL，代表作物选择的原则与导则等文件（草稿），为今后小作物分类和小作物MRL制定奠定了基础。

1997年FAO制定了农药残留资料提交与评估手册^[6]，2002年进行了修订，该手册是评估食品和饲料中农药最大残留量时残留资料提交和专家评估以及根据评估结果推荐农药MRL的指导性文件。手册规定主要作物的MRL可以外推至小作物，其条件一是主要作物与小作物上农药使用方式一致，二是主要作物与小作物生长习性和栽培方式一致。外推的资料要求：作为小作物农药使用情况等背景信息；建议作为外推的主要作物的栽培方式和批准登记农药应用情况介绍；小作物的栽培方式和批准登记农药应用情况介绍；小作物与主要作物中农药残留量相似的原因；主要作物监督残留试验（残留试验点数为6-10个，小作物可适当减少）及由此得出的MRL；小作物上批准登记农药规范残留试验资料；批准登记农药标签；使用过农药且有贸易的小作物生产的调查监测数据。

由于CAC/CCPR是基于批准登记的农药标签和良好农业规范（GAP）信息而制定MRL，它不制定农药登记的相关标准和技术规范，但是对作物进行分类并应用外推法制定组内其它作物的MRL，是促进小作物用农药登记、加速制定MRL标准的有效途径。

2.1.2 美国

美国于1971年首次发布了作物分类，经过几十年的发展，制定了包括小作物在内的详细的作物分类，该分类不仅适用于美国，也适用于北美自由贸易区（NAFTA）。1995年至今美国对已有的作物分类体系进行了持续修订，将作物分为根茎类蔬菜、浆果和小粒水果类、谷物、油籽类和可食用菌类等21组（group）。与CAC的分类体系类似，该体系每组作物中包括亚组（subgroup）并列举代表作物和具体的商品（commodity）^[7]。

美国IR-4项目(全称“区域小作物研究项目”）是全球小作物研究领域的先锋和典范，于1963年由美国农业部(USDA)与州农业实验站(SAES)共同建立，其主要职责是评估农药在小作物上的残留情况，研究提出美国EPA制订MRL所需的试验数据和评价报告，加速小作物上新农药和安全低风险农药的登记。到目前为止，IR-4项目已为EPA超过10,000个MRL提供了农药在粮食作物和园艺作物上残留试验报告。近10年来，在大致稳定的经费支持下，每年完成500到1000个各种小作物上的农药MRL试验报告，约占EPA每年正常登记农药与新增作物对象的50%^[2,8-9]。

根据密切根州立大学的2007和2008年统计分析，该项目在食物性小作物研究方面产生的就业、科研消耗及活动产出直接经济产出（GDP）约860万美元，而带动小作物生产、农药企业生产及就业等的间接社会经济影响的增加产值约130亿美元，并可提供11万就业岗位。在园艺类小作物方面，2005-2007年仅3年时间，170万美元投入园艺作物，产生的GDP达到11.7亿美元。1996年美国实施《食品质量保护法》(FQPA)后，强化了对农产品的安全要求，目前，IR-4项目的80%试验项目均属于较低风险的新农药。IR-4项目及时保障了美国EPA 2001年禁止高残留风险农药替代工作的完成。2007年12月IR-4项目、EPA和USDA与FAO在罗马组织召开了“小作物全球峰会”，共有60个国家的203位代表参加会议，会议向世界宣传了IR-4项目的成功经验。

IR-4项目采用美国USDA和州政府赠予土地的公立大学系统的研究机构-州农业实验站（SAES）的合作模式，由各大学提供设施和人员支撑。具体负责部门包括农业部国家合作研究教育和推广服务机构（CSREES ）与农业研究服务机构（ARS），运行模式介乎于USDA、SAES和高校研究中心之间，与农业部保持紧密的协作关系，但不是农业部附属机构。IR-4项目组总部设在Rutgers大学，有4个区域办公室，1个协调办公室，在25个州设有研究实验室和田间试验中心，有相对固定的试验点。试验运作模式为：头年底农药企业提出申请，USDA、EPA和IR-4确定次年试验计划及任务分工，接到任务的单位编制试验计划，进行试验，提交报告和EPA审查并做出是否登记的决定。在残留试验方面，美国制定了13个残留试验区，对主要作物和小作物残留试验进行了详细规定，试验点数为1-20个，对于少于200英亩的作物只要求1个试验点，例如金橘1个，洋葱8个，西红柿16个，小麦20个^[2，10]。

2.1.3 欧盟和日本

食品和动物饲料法典分类为欧盟、日本等的食品和饲料分类及MRLs管理奠定了基础，2006年2月欧盟修订了条例（Regulation）396/2005，建立了用于MRLs制定的“食品和饲料清单”，分类以表格形式表示，包括新鲜或冷冻水果、谷物、香料、糖料作物等12组（group），并对每组逐级进行细分，再列举代表作物和包括小作物在内的所有作物。与现有的食品和动物饲料法典分类相比，欧盟的食品分类更加细化和全面，并考虑了欧盟进出口贸易的具体品种。欧盟2002年成立了小作物专家组具体负责小组物分类及小作物用农药试验和登记等具体技术工作^[11-12]。

日本的分类体系将食品和农产品分为植物源、动物源及矿泉水3大类（class）,然后又细分为类（type）、组（group）、种（food）。每类又分为不同的组，如水果就包括柑橘、葡萄、热带亚热带小水果等多组。为了进行残留试验，确立了15大类的代表性作物，发布了代表性作物选择的指导文件，根据代表作物进行残留试验^[13]。

2.2国外小作物的农药登记管理

2.2.1 分类登记

对包括小作物在内的作物进行分类和分组，选择代表性作物进行试验是促进小作物用农药登记及其MRLs制定的国际惯例。目前，CAC、美国、欧盟、日本等组织和国家已制定了包括小作物在内的作物分类体系，并应用于农药登记和MRLs的制定。

2.2.2 政府补贴

美国IR-4是政府持续补贴的项目，也是美国USDA和EPA支持的一个成功“品牌”，IR-4工作经费全部由农业部拨付，项目经费主要来源于USDA通过CSREES和ARS资助、SAES的跨州合作资金资助、农药企业和特殊用作物产品团体利益相关人共4条渠道。2006年资助共计1700多万美元，其中USDA出资1453万美元（CSREES为1067万美元，ARS为386万美元），跨州研究基金AES为48万美元，农药企业207万美元。

3我国小作物用农药登记现状及存在的问题

目前，我国新颁布的《农药登记资料规定》规定了不同农药在不同作物上登记要求不同的田间试验数量，在药效方面主要作物规定2年4-5个试验点，亚麻、甜菜、人参等局部种植的作物为2年3地以上的试验点。在残留方面，规定了用于残留登记试验的作物分类，将作物分为粮食类、蔬菜类、水果类、经济作物、饲料作物、调味品类、香草类等七大类，每一类具体分为亚类，如粮食类又分为稻类、麦类、旱粮类、小杂粮类、块根、块茎类等五类，这与CAC、美国、日本等国家和组织的分类体系类似；也规定了不同作物不同农药残留试验点数，一般为2年1-3个试验点。但与CAC、美国、日本等国家和组织的分类体系及小作物用农药登记管理相比，我国相差甚远，登记制度不能满足我国众多小作物实际生产需求，也不能满足《农产品质量安全法》和《食品安全法》对农产品和食品质量安全的要求，目前在小作物用农药登记管理上存在的主要问题表现在：

3.1 在法律法规方面。我国2007年新颁布的《农药登记资料规定》中没有规定小作物及其农药登记制度，我国相关部门也没有出台相关政策鼓励企业在小作物上登记农药，没有明确针对小作物提出管理办法，造成了一些小作物无药可用或未登记但存在实际施药的现象。

3.2 在作物分类方面。我国尚未建立完善的作物分类体系，现行的分类体系存在分类不科学、不全面等问题，如我国将食用菌类归为蔬菜这一类中，但食用菌与普通的蔬菜有着不同的植物学特征，CAC和美国已将食用菌作为单独的一组与蔬菜分离了出来；在分类中用经济作物概括棉花、花生、茶叶、咖啡等也不符合国际上作物分类惯例。调味品类、香草类也没有明确的定义、分类和实例等。

3.3 在MRLs制定方面。作为农药风险管理的一个重要参数，MRLs及其制定在农药登记管理中具有重要的作用和地位，欧盟、美国、日本等发达国家（组织）将制定了详细完善的农药风险评估、MRLs制定等技术规范，并制定了包括小作物在内的几万至十几万个MRLs值，我国只有807个MRLs国家和行业标准，目前尚无MRLs制定的原则和方法，没有制定小作物上的MRLs，不能满足市场检验和国内外贸易中对标准和技术规范的需求。

4 建议

为了满足小作物农药登记需求和食品安全要求，应坚持“企业联合、政府补贴、分类登记”的原则，加快小作物用农药登记研究，逐渐规范小作物用农药登记管理工作。

4.1制定我国小作物用农药登记原则，完善农药登记制度。一是要借鉴农药临时登记超过有效期限的产品清理“企业联合”模式，制定小作物用农药登记原则，修订完善《农药管理条例》和《农药登记资料规定》。二是制定小作物用农药登记政府补贴政策，坚持政府主导与社会力量参与相结合的原则，鼓励企业进行联合申请、联合试验、联合登记。

4.2 加强小作物用农药试验研究，完善农药安全性评价。一是明确小作物定义，制定适合我国的作物分类、基于相似农业气候条件的作物分区，对小作物进行分类登记。二是制定小作物GAP，规范小作物用农药药效研究、残留研究的残留定义等数据构成、试验点数和体系，建立小作物用农药药效试验方法、残留试验方法。三是制定小作物用农药膳食风险评估及其安全性评价，小作物用农药MRLs制定程序和方法。

4.3创建沟通交流平台，共享小作物信息。一是建立小作物沟通交流通讯网络平台，促进有关农药企业、机构和个人等有机会就小作物的有害物管理、产品需求等问题进行交流，建立小作物名单，共享小作物信息。二是完善农药MRLs网络数据库，增加小作物/农药组合的MRLs。三是建立一个药效、残留研究资料数据库。

4.4 加强国际合作与交流，促进小作物用农药登记。发挥CCPR主席国作用，加强与CAC、OECD的合作与交流，重视作物分类的重要性，参与CAC食品和动物饲料法典分类，FAO和OECD制定小作物导则工作，学习分类原则和方法。加强与美国EPA以及IR-4项目的合作与交流，重点研究小作物分类、政府补贴、登记申请、药效试验、残留试验、资料评审、安全性评价、MRLs制定和登记批准等做法，掌握小作物用农药登记及MRLs制定的经验和方法，学习MRLs外推法的原理和具体方法，加快制定小作物用农药的MRLs。

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