严重依靠土地财政的杭州政府直接变身房地产商。
杭州去年以来推出24条疯狂救市政策，仍然未能扭转土地市场，土地频频流拍。
依靠今年国家调控，大规模放松贷款之机。
政府直接成立房地产公司，自己给自己贷款买自己的地，再次出现新高的地王。
直接把国家贷款变成自己的土地财政款。

 经济观察报
　　陈周锡 陈文雅
　　7亿元，再无悬念。
　　经过46轮报价，杭州上城区投资控股集团有限公司（下称“上投公司”）如愿以
偿，拿到了杭州市上城区南山路勾山里B地块，杭州新“地王”就此诞生。
　　过去几个月中，这家成立仅8个月的上城区属国有独资企业在土地招拍市场屡有
斩获。这正是杭州土地市场的缩影。今年一季度，杭州市出让的15个地块中的大部分
为各区县国企获得。
　　“地方政府是幕后推手。”一位资深业内人士称，地方国企通过土地这一载体，
将银行的信贷资金转化为地方财政资金，大大缓解了地方财政压力。
　　在过去三年中，杭州市从土地出让中获得了超过1000亿元的预算外财政收入。不
过今年以来，包括上城区在内，杭州各市区财政收入持续负增长。政府坐庄式的地产
“自我孵化”由此走上前台。
　　新“地王”
　　4月29日，在杭州公共资源交易中心，产权只有40年的杭政储出[2009]4号地块
（南山路勾山里B地块）出让。之前，上城区的杭州市南山路东侧整合指挥部，已完
成该地块的拆迁平整工作。
　　参与拍卖的有4家开发商，一家是99号的上投公司；一家是9号的浙江弘益房地产
开发有限公司 （简称浙江弘益）。
　　作为浙江弘益的常务副总，汪国松参加了这次挂牌竞价。
　　汪国松说，之前他邀请的两家知名咨询公司，给出的最高报价是5.2亿元。而他
们综合公司运作能力之后，将最高报价定为6.82亿元，其中的200万元用于最后一轮
冲击。一开始，竞争就充满火药味，上投公司出价总是高出第二名上千万元。
　　从第15轮开始，单轮最低加价不低于50万；17轮开始，单轮最低加价不低于100
万；35轮开始，单轮最低加价不低于200万。但事实上，那天上投公司的报价几乎不
用限定最低，每一轮加价都比另外三家高很多，第32轮高出第二名3700万元，第38轮
高出3800万元。
　　46轮，汪国松出价6.72亿元，这已接近公司拟定的出价底线。然而，上投公司直
接出价7亿元，不仅高出他2800万元，而且是在加价底线的10倍以上。
　　于是，一个4.6万/平方米楼面地价，比起拍价上涨2.3倍的杭州新“地王”产生
。对此，杭州一些开发商很是疑惑，认为这一价格明显过高，存在开发亏损风险。可
参考的是，2005年该地块附近某住宅楼面地价22297元/平方米。
　　上投公司由杭州市上城区首期注资5000万元，2008年8月底完成注册登记，是上
城区的国资整合和运营平台。1月13日，这家公司曾出手竞得龙翔里地块，并成立了
注册资本2000万元的项目公司。
　　该公司网站新闻称，此次参加竞拍，目的之一在于“最大程度的放大国有资产的
引导和放大效应”。
　　国企角色
　　上投公司成立前后，杭州市各区县政府也都在成立各自的国有独资的城市投资开
发企业 （以下简称 “城投公司”）。这些公司与上投公司一样，成了土地交易市场
的主角。今年一季度，杭州市共出让的15个地块中，14个为公共设施用地，且这些地
块绝大部分被各区县的国企，以底价或较高价格拿走。
　　在多位知情者的描述下，城投公司的面目逐渐清晰。
　　在组织架构上，这些城投公司的管理层，一般来自各区县财政、国资条线的领导
干部。如杭州某区，分管国资、财务副区长的办公室秘书，担任城投公司的董事长兼
总经理。
　　在股本来源上，城投公司一般由两部分组成。一部分是，通过国资部门的资源整
合，从燃气、供水供电等公共资源中，剥离出一部分固定资产，再注入到城投公司；
一部分是，直接财政拨款，注资到城投公司，作为公司运营的流动性资金。
　　以上投公司为例，这家公司目前拥有全资、控股、参股企业30余家。经营领域涉
及房地产、创业投资、物业租赁、担保、保险、餐饮、商贸等多种行业。而根据上城
区的摸底，截至2007年底，全区经营性国有资产总量达28.438亿元，净值6.728亿元
。
　　知情者称，一些城投公司自营业务收益还不足以支付银行利息，“承受着很大经
营压力”。
　　这些城投公司承担一级开发商角色。他们根据地方政府要求，负责地块的拆迁、
补偿、整理等前期工作。地块出让后，城投公司分成45％的土地出让金，35％纳入财
政收入，一般地方占60％。另外20％纳入城市建设各种费用。
　　某银行资深信贷员说，在这一轮银行信贷中，大部分资金流向这些国字号企业，
“他们符合政策导向，又和国资、地方财政捆绑在一块儿，银行放贷风险较小。”
　　一位不愿具名的开发商说，为争取利益最大化，城投公司往往压低拆迁补偿款，
努力扩大土地的出让价格。
　　“似乎在走回头路。”该开发商说，之前，杭州各区县的国有开发公司纷纷进行
了改制，如今有的已成为上市公司。
　　土地财政
　　而这一切均与地方财政有关。今年1月，杭州地方财政收入首次出现负增长。杭
州市统计局最新数据显示，今年前4月，杭州地方财政收入175.05亿元，同比下降4.
7％；而支出133.05亿元，同比增长15.3％。
　　从2006年到2008年的三年中，杭州来自土地出让的收入超过了1000亿元。这还不
算房地产和相关行业的税收收入。一位开发商预测，土地收益占杭州财政收入的比例
约在25％至30％之间。由于前5个月地块出让不多，预计该比例会有所下降。
　　而各区县对土地财政的依赖更甚。以余杭区为例，2007年财政预算收入36.7亿元
，其中房地产税收和房地产相关行业税收约占40%，此外，余杭得自土地出让金的收
益达到48.5亿元，比当年预算内收入还要高。
　　从2008年下半年至今，房地产市场低迷，土地流拍事件频发，也直接影响了地方
财政收入。今年一季度，上城区完成财政总收入16.27亿元，比去年同期下降14.45%
。房地产市场较为低迷，被认为是导致财政收入下降的三大因素之一。
　　去年10月中旬，杭州市推出了24条房地产救市政策，不过土地市场仍然未被激活
。
　　杭州3年内将安排重点项目投资3000亿元，其中政府投资1600亿元，以推进“城
市有机更新”。而杭州市去年的财政收入刚超过900亿元。所以，杭州打算以20个新
城和100个城市综合体为主要载体，把地块招商作为今后“引进大企业、谈成大项目
、谋求大发展”的重要手段。
　　在此情形下，国企进场就成了自然的选择。
　　“地方政府是幕后推手。”一位资深业内人士认为，地方国企通过土地这一载体
，将银行的信贷资金转化为地方财政资金，大大缓解了地方财政压力。同时，众多国
企纷纷拿地，不但避免土地价格下滑，而且造成土地市场火爆的错觉。更重要的是，
其投资拉动GDP增长，舒缓了地方政府“保增长”压力。
　　谁来接单
　　2009年第一期杭州市政府编制的“读地手册”显示，上城区、下城区和拱墅区，
楼面地价10000元/平方米以上的地块比比皆是。丁桥居住区、下沙开发区的地块也都
在4000元/平方米左右。一位业内人士认为，这个价格仍然是维持在2007年的高位水
平。
　　在10日举行的绿城中国(8.2,0.78,10.51%)恳谈会上，公司董事局主席宋卫平坦
言，对于土地与地方财政的利益关系，他是在9年前才开始想通的。“土地资产是否
贬值，是绿城面临的唯一风险，而非公司 140％的高负债率。高负债率在公司把控之
中，只要有钱，就去买地，再转化成好的产品。只要有好的项目，并能够快速变现，
就不会出现资金链断裂。”
　　不过万科杭州公司副总吴蓓雯认为，按年初制定的计划，万科今年在杭州有拿地
意愿，“但具体拿多少，要看具体项目而定。”中海杭州公司经理毛文斌认为，公司
将根据项目销售进展情况，再结合市场各项指标，来决定公司是否继续拿地。
　　国家发改委宏观经济研究院黄征学认为，目前经济前景尚未走向乐观，开发商没
有充足的拿地动力，大家都在观望中，市场复苏时机还没有到来。
　　“地方政府托市不会起到很大的作用，目前土地资源还是以市场配置为主要手段
。”黄征学表示，目前针对开发商的资金问题，有些地方放宽地价款支付期限，或对
投资金额给予一定优惠，地方政府可能希望开发商保持一定的流动性，才能带来稳定
税收。
　　国土资源部某官员表示，近一两年，土地收入下降影响地方政府财政收入是事实
。“但操纵市场、故意抬升土地价格的行为，我们不提倡。”
　　一位开发商提出疑问，国企通过土地这一载体，将城市公共设施和银行捆绑，一
旦出现经营风险，谁来承担这个责任？通过土地运作，缓解地方财政压力，维系高地
价城市经营，以此来“保增长”是否会难以为继？

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