“审慎原则”VS怒江开发

郑易生/文

 

作为人类环境时代的必然产物，“审慎原则”与可持续发展思想是紧密相连的——“在遇有严重或不可逆转损害时，不得以缺乏充分的确实的科学证据为理由，延迟采取那些符合成本效果分析的措施以防止环境恶化。”它代表的是这个时代越来越多的人的一种共同心愿——“为了避免共同的悲剧而毅然采取有利于环境的决定。”因此，面临山河的大规模改变及其对生态系统的长期影响，在很多重大问题没有搞清楚之前，不能急于上马大型工程，怒江开发也不例外。

 

在怒江水电工程上，有“急于上马”与“现在不能上马”两种意见。而在主张“现在不能上马”者之中，又有两种理由。一种是从“三江并流世界遗产”的严肃性或其它原因（如生态、地质、移民、文化的影响）出发，认为根本就不能开发。另一种是我们目前对该工程可能造成的影响认识太浅，不能贸然行动，以免产生不可挽回的损失，这就是“慎建”的思想。

笔者认为，“慎建”的思想值得进一步说明。因为它为人们达成共识提供了更大空间，而且它还体现了一种更为合理的对待科学的态度。在争论中我们常常会面临这样的情况：质疑者认为目前关于该工程对生态环境系统等产生的潜在影响没有足够的认识，而急于上马者则辩解说，你们没有充分的证据来证明这是“不可忽视且难以恢复的影响”。对待这种情况，我们该怎么评价与决策呢?

急于上马派的态度是我们常见的：说“对生态环境有威胁”，你能证明吗？如果你今天拿不出全面的资料来证明这些影响一定会发生，就说明我们有理由今天就对怒江动手。其内含逻辑是：第一，凡没有发生的（悲剧）就是不会发生的；第二，凡不确定的问题就是不存在的；第三，谁提出质疑，谁负责举证……

世界环境保护的历史表明，正是在与这种妨碍环境保护的思维定式的斗争中，上世纪80年代后期出现了一个重要的环境思想——“审慎原则” (precautionary principle)，针对新工程上马的问题，我们采用“慎始原则”的译法。那么这一原则与怒江开发决策有何关系呢？本文将阐述笔者的个人见解。

什么是“审慎原则”

正如历史上一切有深度影响的新观念，审慎原则也是在克服困难中成长，其考验包括多层面的争论、误解、抵抗者的歪曲、性急者的滥用……虽然它体现着新的科学时代的精神，是人类环境时代的必然产物，但我们不能将它当作一个可以方便套用到所有情况的决策指令，而应视之为一个影响我们评判与决策的原则理念。它的实现不仅涉及科学与社会多个方面，也包括利益相关者的压力，因而需要政治家施加影响。说到底，它是政治问题，但它代表的是这个时代越来越多的人的一种共同意愿——为了避免共同的悲剧而毅然采取有利环境的决定。

 

 

 

 

 

 

 

“审慎原则”是上世纪后期人类进入环境时代后出现的重要的环境思想之一，它最早产生于人们与污染环境行为的斗争。在欧洲各国为保护北海而召开的一系列会议中，人们达成一个共识（宣言）“应当在源头就采用目前最好的技术阻止污染物的排放”，并指出这个共识“也适用于这样一种情况，即：当我们有理由假设某些对海洋生命资源毁坏或有害的影响很可能是由某些物质引起的，即使我们此时还没有科学的证据来证明该物质的排放与那些不良影响之间的因果关系，阻止该污染物排放的做法也是必要的。”（而北海的实际情况是，明知是污染导致生态破坏，相应的保护行动却一拖再拖，只因科学家没能建立起因果关系的确定性证据）从此以后，“审慎原则”被纳入一系列国际条约中，开始是基于海洋污染的土地与海的问题，然后是生物物种保护、食品安全，全球气候变化等问题。迄今对这一原则最为广泛的认同体现在1992年联合国环境与发展大会通过的里约宣言。在其中，“审慎原则”是与可持续发展的思想紧密相连的。该宣言第15项原则是：“为保护环境，各国应根据其能力，广泛地应用审慎原则的做法。在遇有严重或不可逆转损害时，不得以缺乏充分的确实的科学证据为理由，延迟采取那些符合成本效果分析的措施以防止环境恶化。”近些年来联合国IPCC及许多政府与国际机构关于全球气候变化问题的报告及协议中，都明确地强调了“审慎原则”在决策中的指导作用。

“审慎原则”在实践中也正在通过多种方式实现，例如：（A）在措施的选择方面，考虑到承认科学不确定性与知识空白点的存在阻碍了我们对一个生态系统吸收污染的承载容量的评估，“审慎原则”体现在“为防止超过阈值而保留足够大的余地”，要求从“源头上解决问题”，如向清洁生产转变……（B）从评估的方法论考虑，提出“正比性原则”，即不允许一面声称“高水平的保护目标”，一面又容忍低下的保护水准。因维护“审慎”涉及了“另外一些价值”（除了我们熟悉的成本、收益概念），就应当在成本收益分析的方法层面，对概念含义、贴现率等有新的考虑，以便体现出因“审慎原则”付出“额外”代价的正当性。这里，保险的原理正在结合到生态环境领域——人们对自己的“保险系数”扩展到“审慎”的环境标准……（C）从论证的程序层面，审慎原则通过“调整和改变举证的责任”使之有利于环境保护方。例如在证明的标准上取消或放松“严重的、不可逆的生态环境威胁”的苛求的举证标准（如超过阈值的证据）；要求那些声称对环境的保护性做法是不必要的人来举证证明他们的观点；在法律的前提假设上明确“除非存在相反的证据，要预设那些被关注的对环境的威胁是成立的”。

正如历史上一切有深度影响的新观念，审慎原则也是在克服困难中成长，其考验包括多层面的争论、误解、抵抗者的歪曲、性急者的滥用……虽然它体现着新的科学时代的精神，是人类环境时代的必然产物，但我们不能将它当作一个可以方便套用到所有情况的决策指令，而应视之为一个影响我们评判与决策的原则理念。它的实现不仅涉及科学与社会多个方面，也包括利益相关者的压力，因而需要政治家施加影响。说到底，它是政治问题，但它代表的是这个时代越来越多的人的一种共同意愿——为了避免共同的悲剧而毅然采取有利环境的决定。

大型工程对生态环境的影响与“慎始原则”

一些超大型工程对于生态环境的影响，可能需要几十年甚至更长时间的观测研究才能看清。

一方面，这与生态系统的基本特点有关：一是它的积累效应——许多环境变化一开始并不被人们所察觉或重视，通过逐步积累，最后产生不可逆转的后果。生态问题的积累效应存在量的积累到质的变化这样一个过程，而这个质变的转折点往往很难确定。二是放大效应——在人类的干扰和影响下，环境变化并不是线性增加的，而是以加速度发展，呈现放大效应。如在生物多样性极为丰富的地区过度利用资源、破坏环境，使这里的生物多样性丧失，带来的却是整个区域生物多样性的破坏。三是滞后效应——人类对生态环境的破坏引起的后果往往要经过一定的时间后才充分展示出来。人类的认识有一定的局限性，只有酿成较大规模不可逆转的后果时，才能认识其危害之严重。

另一方面，研究者对人类导致的某些自然变化的潜在威胁的了解程度又往往有三种情况：一是有风险，二是有不确定性，三是无知。“有风险”的情况是可能出现的后果及发生的概率都是知道的，故我们有足够的信息对决策作较为实际的指导（包括进行风险—收益分析）。“不确定”的情况则是我们知道其后果，但我们的知识不足以预测它。更准确地说，我们面临的是“科学的不确定性”。这种“我们应采取保护环境的行为但是完整的科学证据又没办法获得”的情况，这种“通常在已有的证据问题上科学家之间争论不休”的情况，正是前面所说的“审慎”或者说“慎始”原则所对应的情况。在许多今天的科学家看来，科学上的不确定性是不可避免，也不应回避和遮掩的。而“无知”的情况则是自然过程的后果根本就不能被科学预测，造成该情况的一个可能原因是许多自然过程从性质上说就是混沌的和非连续性的。

在上马一个影响生态环境的大型工程问题上，我们往往面临上述三种情况的混合。但对于后两种情况，即“科学的不确定性”和“无知”的情况，眼下还缺乏明确的共识的原则指导，甚至还有些有意无意的回避——似乎科学家就应当能够掌握一切知识。这正是一些人无知的“人定胜天”心态的科学观来源。笔者认为对待“科学的不确定性”和“无知”的问题，恰当地运用“慎始原则”是特别必要的。事实上，在较为尊重precautionary 原则的国家内，“决不盲动以避免风险”较之“预先行动以避免风险”，应当是更加正当、更加容易、更加不容怀疑的。

中国的专家与决策者在这一问题上，也已有不少经验和体会。

三门峡水库的重要启示之一：留有余地的必要性

只有“实事”才能“求是”，而在“实事”中，不仅要看社会经济需要，要看其可能，“还要充分估计到科学技术水平对自然规律认识的限制”。

 

 

 

众所周知，三门峡水库是一个典型的失败的宏观决策。但是从人们几乎众口一词地赞同到现在大家确认它是不应上马的工程，用了近半个世纪的时间！对这一得不偿失、后患严重的超大型工程，业内人士已经从决策机制到坚持真理精神等方面进行了反思。笔者认为还有一个值得反思的问题——科学工作者如何对待科学的不确定性和知识局限问题。我国一些专家已经发现了在这个问题上的深刻教训。如谢家泽先生1985年在“三门峡在宏观决策上的基本教训”中说：“宏观决策失误的根本在于对水土保持作用的估计错误”，他回忆说当时对水土保持减少黄河输沙量有三种估计：陕西省、黄委会、苏联列宁格勒设计院提出的估计相差很大[如对10年后（1967年）的估计，分别是减少80%-85%、30%-40%、20%]。“如果（当时）能对水土保持进行一些实事求是的分析，看到当时存在的各种估计都不具备科学根据，对实际效果拿不准，向周总理提出要作两手打算，那么以后的一系列被动局面是可以减少或者避免的”。谢先生特别指出，只有“实事”才能“求是”，而在“实事”中，不仅要看社会经济需要，要看其可能，“还要充分估计到科学技术水平对自然规律认识的限制”。谢先生作为权威的水利专家，指出即使是上述科研机构也有可能做出“不具备科学根据”的估计，我想这是一种真正的科学态度。他进而提出：“……没有充分把握时，应从最坏处想，向最好处努力。本着这种精神，在宏观决策中宁可在工程技术措施上面留有充分的余地，或者给予一定时间，进一步开展科学研究，摸清规律，然后再作决策，不必急于求成，也不能一厢情愿。”“对确无把握的问题，在最终决策时一定要坚决留有余地”。笔者认为，谢先生“留有余地”的箴言，凝聚着老一代水利工作者的智慧、心血与多年来国民付出的惨痛代价，是我们珍贵的精神财富。巧的是，这个思想与国际上“审慎原则”，不仅有一致的精神，在时间上也相差不多（上世纪80年代）。

三峡工程的重要启示之一：实践中的再认识对后来者极为重要

三峡工程上马带来的生态环境影响引人关注。笔者认为眼下最有意义的，一是在发挥工程正面作用的同时，尽量减少其负面影响带来的损失；二是在密切观察、深入研究、总结经验的同时，尽可能地为我国后续的大量水电工程提供借鉴。这是因为我国计划在今后数十年内上马的大型巨型水电工程数以百计，对于它们，现在已开始运行的三峡和其它先行上马的水电工程在建设和运行中实测得到的信息和新的发现极有价值。

——生态环境问题决非儿戏，它很容易成为一个大型水电工程需要长期用大气力应对的重大问题。

今天，三峡生态环境问题受到的关注是空前的，国家及有关部门采取了力度极大的防治措施：形成不久的三峡库区及上游现已列入“十一五”全国重点治理水域；国家启动了一系列项目，如建立三峡地质安全的长效机制，针对三峡上马后新老问题的科研计划，及为解决移民过程不断出现的新问题的措施……国家已经并还将投入大量人力、物力与财力。生态问题地位大大上升的原因，有些与工程从建设转向运行阶段有关，问题是专家在论证中已有所考虑或准备的，但也有些是出乎工程上马前之预料的“新情况、新问题”。如果说生态环境影响对于许多人来说过去是多少抽象的和不那么确定的，那么今天它的影响广度与深度已经无庸置疑，必须计入工程的成本。

——在一些问题上，尤其是生态环境变化上的判断，专家面临某些科学的不确定性和知识空白是不可避免的，只有诚实、谦逊、耐心地观测研究才能得到更清楚的结论。

例如，中国科学院已经将西部开发中的工程力学问题(山体滑坡作为首要问题)列入中国科学院创新工程的内容，正在积极组织力量专门研究三峡库区及西部开发的滑坡问题。“目前的滑坡治理仍然处在经验占主导地位的阶段，而三峡库区复杂的地质条件、水位抬高及每年40米的涨落差、两年内完成135米水位影响范围内的抢救性施工等诸因素都有可能给滑坡治理带来一些意想不到的新问题，对此，以往可以借鉴的工程经验非常有限，不进行深入的科学研究很难从根本上解决问题。……尽快提高治理滑坡的水平是非常必要的，这就需要进行系统的基础性研究”。类似地，三峡工程运用后泥沙与防洪关键技术研究、对航道的影响等，都在积累新的信息。2008年3月在人大代表会上，有关部门人士指出：“水库蓄水至175米线后，三峡坝区可能会出现一些当前无法判断的灾害”，“如果库区10年内均没有出现大的地质问题，才可以说度过考验期了”。显然，人们已从“事后观察”中认识到：即使是专家，也会面临一些“始料未及”的情况。这与专家的科学认识水平高低有关，但从更大角度看，这种认识的局限性是不可避免的，不可能“一步到位”。正因如此，这些“事后的经验”更显得无比珍贵——笔者认为，有些经验对于后继的大型水电工程是如此重要，以至于有必要让某些有争议的大型水电工程放缓一下“只争朝夕”的步伐，充分吸取这些经验后再决定是否动手或怎样动手，万万不要下“盲目的狠手”。

怒江应用“慎始原则”的理由

——专家提出的质疑（工程产生的影响）不可忽视。

怒江与三门峡、三峡都面临怎样认识大规模改变山河及其生态系统的长期影响问题。对此，反对仓促上马的一方提出了一些不可忽视的担忧：

第一，怒江水电工程地处我国西南地震活动带，水土流失严重，库区消落带不稳定，在这里建设系列巨型高坝（百米以上）会造成什么长期影响？第二，怒江大峡谷作为世界遗产“三江并流”最重要的、关键独特的组成部分，作为全国仅存的两条自由流淌（干流无大坝栏截）的大河之一所具有的独特景观，将被梯级大坝完全改变。“急流险滩”变为多段人工水库，从全国和全世界看，这一不可逆转的改变的损失将是难以计量的。第三，与此依存的生态功能，特别是生物多样性（这里属于全国唯一的世界25个生物多样性热点地区之一），如果毁坏，其价值是不可替代的。第四，规划中的五万多水库移民，有几个前提特别令人不放心：这些“水库移民”不同于“生态移民”；这是在人地矛盾本已非常紧张的云南省开辟新居民区；这是空前大规模的少数民族大移民，充满不确定性。怒江干流的梯级开发对生态与社会系统的潜在影响与威胁，也已引起国际关注……

——迄今开发方的论证远远不能令人信服。

第一，一些重要情况还没有摸清。

例如，中国科学院植物研究所的生态学家李渤生，从一开始就指出“怒江是我们科学考察非常薄弱的地带，中国科学院考察青藏高原的时候我考察过横断山区，由于那里交通非常不便，从贡山以上基本是空白，一直到西藏境内这条江的很多地方我们都没有去过。即使在这样的情况下，我们也发现了很多重要问题，隐藏的问题就更不清楚了。我觉得应该科学地对待这个问题，现在谈修坝还为时过早。”但是，时间过去了四年，开发方并没有告诉人们：他们对补上这些重要的知识空白做了什么事。许多今天的报告数据仍相当陈旧。

第二，对一些重要问题没有清晰的说明。

在怒江大峡谷的大规模梯级开发不同于地质稳定地带的单一的拦江大坝工程。李迎喜、童波在“水利水电开发规划中的环评技术”一文中强调：“单个水利水电工程建设对生态环境的影响评价技术已较为成熟，但梯级水利水电工程开发的叠加累积效应分析是环评中的重点和难点问题，在单个水利水电工程环评中均难以解决这一问题”。开发方是否给我们详尽地分析了这里潜在的威胁呢？我们认为，如果只是对所选择的坝址做了详尽的分析，但是对整个工程贯穿的大峡谷地质结构面临的成群高坝改变水文水流带来的长期影响不做正面的“无问题”的回答，是不能让人放心的。此外，泥石流与滑坡不断出现，如果工程大动土方，会有什么后果呢？

关于移民将面临的问题，绝不是那种“只有五万五千人，相对于发电装机容量并不大”的说法那么简单。我们知道在怒江干流水电大开发规划之前，怒江州已经在进行“易地搬迁移民”计划，是将原来生活在山腰和山上的贫困农民有计划搬迁下来或搬迁出来的计划，人数至少有四万以上（还不包括更多的涉及“退耕还林”中需要移民的人数）。这是真正的“生态移民”。“水库移民”则是在这个计划之外又新增加的移民，而这些“移民生力军”即水库移民恰是生活在怒江最富裕的地带——将被水库淹没的河谷地带的群体，他们同时是民族文化多样性的主要载体。让他们整个迁到外地决不能掉以轻心，因为先期上马的一些水电移民，尽管是汉族人群，也会出现难以适应而私自跑回原籍的问题，更何况少数民族的生计问题，哪里是给几个钱就能“万事大吉”的？考虑到澜沧江、金沙江的大型梯级开发及小水库也正在不断产生数以几十万计的水库移民，这对“人地矛盾紧张”的云南省会有什么影响？对各民族安定团结，建立和谐社会将有什么影响？在这些至关重要的问题上，我们没有看到深入研究的结果，更没看到公开的讨论。

第三，怒江开发方对风险的研究落后于水电发展新阶段的要求。

中国的水电进入一个大发展时期，同时，对其发展的制约因素也进入了“环境制约”为主的新阶段。人们关于大坝对生态变化的影响有了更多的知识，所有这些都理应使怒江开发的论证比以往的工程更加深入和客观。但是几年来，开发方在论证方面，不但没有进步，反而在许多方面不如三峡等工程。例如开发方请一些自然科学家来论证怒江工程，但他们有些人赞成的主要原因是“扶贫”或“解决农民用电”。为什么不资助他们充实科研、填补在怒江峡谷的考察空白（工程将淹没这些地带），真正发挥专长呢？又如某些人还在宣传怒江激流被大坝截为人工湖后景色更加壮观，这不仅和三年前北京大学到怒江考察景观影响的专家结论相反，与当年世界遗产委员会批准我国“三江并流世界遗产”的评语内容冲突，也有悖于到过那里的许多人的常识感。更为不正常的是，对于我国仅存的自然流淌的两条大河之一的怒江，一些人努力设法强调她“早已被破坏了”、“生态早已不可恢复”、“不是原生态了”、“反正上游或下游已经或将要有别人破坏”……真是“欲要弃之，必先贬之”——这些盛行的论调里，哪里还有一丝珍惜自然和故土的情怀？这已不属于“科学的不确定性”等问题，而是一种被外力扭曲的心态。

建议：搁置怒江干流梯级开发计划

由于将怒江干流截断为数段（甚至最终十几段）水域的水电开发对生态环境系统存在严重的不可逆转的威胁，第一个少数民族大移民中有种种潜在的难以完全解决的问题，所以在没有对此做出令各利益相关方信服的有证据的担保和规划的情况下，在存在严重争议的情况下，建议尊重“慎始”原则，为防止很可能发生的难以挽回的大破坏大损失，搁置怒江干流梯级开发计划。

与此同时，投入资金和时间，组织深入的科学研究（包括环境影响评价工作），除了务必填补科学考察的空白地带，特别要从干流大规模梯级开发对于地质结构、消落带的稳定性、水生态系统、景观（世界遗产）的长期影响入手进行深入的有针对性的大规模研究，且不能停留在就单个工程说一个工程的水平上。对空前规模的少数民族异地搬迁移民的计划，进行逐乡逐村的可行性研究，包括搬迁接纳地的可行性研究，要有真实的群众参与和客观的评审。

采取措施，让更多的人在健康的环境中参与调研与评估工作。现在，提到“温善章”，人们都怀以敬佩的心情。因为他在五十年前的三门峡工程论证中不畏压力，坚持反对该工程上马的意见在今天得到了彻底的承认。他对科学决策机制的建议，对于怒江的决策者是很有借鉴意义的，他说：“决策者要想使决策尽量科学民主，自己就不能发挥能量去创造一个多数派；就算有多数派，少数派还需要获得国民待遇，这种国民待遇不能仅仅只是一个发言的机会，而应当能够获得与多数派同等规模与力度的支持，以充分展开各自的论证和试验，最终为决策提供尽量客观的科学依据。”

总而言之，本文强调：在重大问题没有搞清楚之前急于上马大型工程是要让后代付出惨痛代价的。在人们回顾三门峡工程教训时，注意到一个规律：“三门峡的迅速上马，是在泥沙淤库问题有了‘解决’方案以及下游决口改造威胁‘日益紧张’的压力下实现的。前者显然缺乏科学的根据，后者则被许多水利工程师在他们反思总结三门峡工程的文章中证明至少有些‘过分强调’……在缺乏经验和认知的前提下，以这一系列仓促动作上马，却又是为了什么？一个字，急！”……我们认为，上马怒江与三门峡一样都有良好的愿望（如西电东送，改变贫困地区面貌），但急切的情感不能代替科学的严谨态度，豪言壮语不能取缔冷静的怀疑，如果被“大干快上”的大跃进情绪支配，过分地宣染造势，只能过分地疏于研究别人提出的问题，以至于很可能重蹈三门峡的覆辙。(2008年4月8日于北京)

 

 

作者为中国社会科学院数量经济与技术经济研究所研究员，中国社会科学院环境与发展研究中心副主任。

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