【解读】李满春: 智慧空间规划新时代正在开启

来源： 李满春、黄秋昊等 凤凰品城市 2019-06-21

国土空间规划严格按照空间适宜性描绘开发与保护蓝图，充分考虑国土空间对城镇建设、农业生产等不同开发利用方式的适宜程度。坚持生态优先、绿色发展理念，开展国土空间开发适宜性评价，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，实事求是、因地制宜地开展国土空间规划编制，将推动生态保护、农业生产、城镇建设等空间功能谋划。国土空间开发适宜性评价，采集自然条件、社会经济、生态环境等要素指标，开展空间单元多因素、多因子综合判别，确立全域各种开发功能评价单元适宜等级，协调多用途适宜空间，科学确定不同层级区域主体功能。评价结果将应用于指导国土空间科学布局、合理利用和有序管理，实现区域可持续发展。

推进主体功能区规划的落实，有利于促进人口、资源、经济在空间上均衡发展。

国土空间规划在区域资源环境承载力范围内谋划。资源环境承载力是山水林田湖生命共同体“健康水平”的关键表征指标，是一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。国土空间规划编制必须开展资源环境承载力评价，并在承载力范围内谋划国土空间开发与保护。资源环境承载能力评价是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价，可确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等不同功能指向下的承载能力等级。秉持客观真实、限制性、可操作性、可应用性及“红线”原则，通过资源环境承载力评价，将深刻揭示影响区域资源环境承载的短板与影响要素，科学反映区域资源环境综合承载水平，明确区域国土资源合理开发利用承载潜力和方向，为土地利用总体规划目标确定、指标调整、空间布局和结构优化等提供科学依据和基础支撑。

国土空间规划面向全域、全要素、全过程统筹管理。国土空间规划是各类空间规划的基础，对一定区域国土空间开发与保护在空间和时间上做出系统安排，不论是侧重战略性的全国规划、侧重协调性的省级规划，还是侧重实施性的市县乡规划，都需覆盖区域的全部空间，涵盖城镇空间、农业空间与生态空间，形成全域统一的管控框架。国土空间规划坚持人与自然和谐共生、山水林田湖草是一个生命共同体的核心理念，统筹山、水、林、田、湖、草等自然资源，同时融合人、车、路、地、房等社会要素，实现面向全域、全要素、全过程统筹管理；围绕规划全生命周期，形成统一国土空间规划、统一用途管制和开发利用、统一监测评估的全过程管控体系。

树立底线安全思维，划定三条控制红线。文明社会大发展，生态安全、粮食安全、经济安全是十分重要的。国土空间规划将划定区域的三条红线，即生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。利用动态平衡与协同增效兼备的红线划定技术划定生态红线，可助力营造山青水美的生态环境。利用耕地数量—质量—生态三位一体的永久红线划定模型划定基本农田保护红线，将切实有效地保障国家粮食安全。结合底线约束与弹性调控相结合的红线划定方法划定城镇开发边界，有利于促进区域经济安全运行。城镇开发边界内是城镇发展建设的主要空间，应按照“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”五量调控的原则，引导紧凑集约发展，提升边界内土地利用效率，限制开发边界外的建设用地增长。

国土空间规划划定区域的生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，营造山青水美的生态环境，有效保障国家粮食安全，促进区域经济安全运行。

坚持耕地保护与土地节约集约利用两手抓。耕地是关系到国家经济稳定和社会可持续健康发展的战略性资源，“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我们必须长期坚持的基本国策。土地节约集约利用可助力提升土地资源对经济社会发展的承载能力。在实践中，必须一手抓耕地保护，一手抓土地节约集约利用，而且两手都要硬。一方面，开展城乡建设用地增减挂钩，通过引导耕地向适度规模经营集中、农民居住向中心镇村集中、产业向园区集中，同时基础实施配套，可为城镇发展提供空间，也保证了耕地占用量与补充增加量总体平衡，并为发展现代农业、推进农业规模经营、改善农民生活奠定了良好的基础，推动农村居民点布局优化和乡村振兴。另一方面，探索并开展城镇建设用地增存挂钩，盘活低效和闲置土地，推动城市更新、城市生态系统建设和绿色发展。

落实主体功能区规划，完善基础和公用实施。主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。推进主体功能区规划的落实，有利于经济结构战略性调整，加快经济发展方式转变，促进人口、资源、经济在空间上均衡发展。加强基础设施和公用设施规划建设，有利于加快和谐社会的建设步伐，有利于提高人民的生活水平，有利于增强区域经济发展的动力，为人民生活的提高和区域经济的发展保驾护航。

国土空间规划动态监测管理。国土空间规划将吸收空间规划评估经验，分析国土空间规划各层级的主要目标和重点内容，从国土空间基础评价、规划实施跟踪监测、规划实施健康度评估等方面，构建面向宏观微观传导的国土空间规划实施监测评估指标体系。国土空间规划遵循“国土空间云”建设总体框架，建设动态监测信息平台，其以云管理与服务平台为支撑，按照“共建、共用、互联、共享”的原则，建设国土空间基础信息资源体系和管理服务体系，为国土空间规划编制、行政审批、空间开发利用监测监管、空间决策分析等工作提供空间数据和信息技术保障。基于国土空间规划实施监测评估指标体系，建立存储格式、空间坐标统一的规划本底数据库，运用空间认知、数据挖掘、模式识别、关联聚类等智能技术提取国土空间变化信息，实现国土空间规划动态监测管理。

国土空间规划实时分析预警。国土空间规划构建以目标和问题为导向，针对建设安全、绿色、宜居国土空间的关键问题，集成大数据、人工智能、云计算、物联网、泛地理信息技术等高新技术，定期定量分析专题信息，对规划执行情况以及规划科学性进行评价，提出国土空间规划健康诊断方案，实现规划实时分析。国土空间规划建立预警指标体系，依据警情指标等级和阈值，对国土空间规划实施进程、红线及约束性指标突破情况及时发出预警信息，辅助生成国土空间规划预警报告，服务规划执法、调整完善或滚动修编，实现规划实时预警。

国土空间规划滚动修编。国土空间规划经批准后实施时，坚持总体稳定、局部微调、保护优先、节约集约、统筹兼顾、突出重点、上下协调、有序推进的基本原则有序推进。如果经过评估，发现规划已经不适应区域发展，宜按程序滚动修编，使得规划不断完善，保持科学性、适宜性、连续性。国土空间规划滚动修编，有利于进一步提升国土空间利用质量，有利于国家生态文明体制改革，有利于推动国家和区域经济社会高质量发展。

国土空间规划，开启了智慧空间规划的新时代，将在提升国家空间治理能力、服务国家战略需求中发挥重大作用。国土空间规划，智慧发展蓝图，让我们的生活更美好！

（作者黄秋昊为南京大学自然资源研究院国土空间优化与管制研究中心副教授。杜皓阳、潘昱奇、张子威为研究中心研究生）

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