《造城者》新书发布会现场

2019年5月26日，同济大学出版社、同济大学建筑与城市规划学院、上海同济城市规划设计研究院城开分院城市评估与开发研究中心在上海城市规划展示馆联合举办了“谁建造了我们的城市”《造城者：纽约和伦敦的房地产开发与城市规划》（The City Builders）中文版新书发布会。上海欧美同学会哈佛校友会、HarvardClub of Shanghai作为发布会的支持机构。

《造城者》一书的作者、哈佛大学设计学院教授、高级研究学者苏珊·费恩斯坦（Susan S.Fainstein）出席。

费恩斯坦教授是一位资深的美国城市规划学家、政治经济学理论家和教育家，曾任哥伦比亚大学建筑规划与保护学院的教授和博士项目负责人，长期任教于新泽西州立大学、罗格斯大学城市与区域政策学院。她的代表作还有《正义城市》（The Just City，中文版2016年由社会科学文献出版社出版），这本书是她所倡导的正义城市理论的奠基之作。她的研究领域包括规划理论和城市政治学，她编纂的城市规划读本和城市理论读本是全世界城市规划院校广泛应用的教学参考书之一。她的其他著作还有《城市再开发的政治经济学》、主编《性别与规划》等。

上海交通大学设计学院教授、上海交通大学中国城市治理研究院研究员、城市更新保护创新国际研究中心主任、哈佛大学设计研究生院2009~2016年高级访问学者王林，上海欧美同学会哈佛校友会理事长曹钟勇,中信泰富地产设计总监汤黎明，万科2049未来城市实验室和区域产品能力中心创始人和负责人张海涛等著名学者和资深业界人士出席发布会。同济大学建筑与城市规划学院副教授、《造城者》译者侯丽主持发布会。

《造城者》的第一版于1994年写就，2001年修订。书中主要探讨伦敦、纽约的城市开发和再开发如何影响其物质面貌、经济生活和社会发展。透过这一系列分析，作者提出了重要的问题：谁才是当代城市的缔造者？谁在城市开发中更有发言权？谁应该拥有对城市的权利？

费恩斯坦写道：“我们对一座城市的印象不仅是关于这个城市的人，而且包括它的建筑，我们居民、工人，每个人居住和生活的场所，这样的建成环境塑造社会关系的结构。不同的人群、种族划分不同的空间认同，城市物质形态同样也制约和促进着经济活动。建成环境通过空间和时间来表达家庭和工作之间的分别，形成彼此之间的联系，它是财富的来源，是商业活动的成本以及家庭最重要的财产和支出。”书中指出，纽约和伦敦的市政府都倾向于以房地产开发促进经济发展，是因为相对于其它产业，政府在房地产业的影响力更大。但是，政府支持的这些超级城市开发项目在多大程度上促进了经济发展、提升了整体的社会福利？怎样利用城市开发带来更多的就业岗位，提供更好的公共设施和更多的社会福利，而不是把利润更多地留给房地产开发商？

《造城者》

[美]苏珊·费恩斯坦 著，侯丽 译，

同济大学出版社，2019年4月。

苏珊·费恩斯坦教授

费恩斯坦教授首先在新书发布会上演讲。

她首先强调，这本书中最主要的主体是房地产开发商，而不是规划师。这是因为，在长期从事规划教育工作的过程中，她意识到，真正塑造城市物质环境的不是规划师，而是房地产开发商。由此，她开始对纽约和伦敦的房地产开发商进行访谈和研究，试图弄清他们在什么时候、在哪里做出开发的决策。她研究的几乎所有项目都是以公私合作的形式展开，近年来PPP在中国也进入到了快速发展的时期。

1970年代以来，金融的全球化给城市带来了很多变化。随着信息技术的发展，资本的流动可以在瞬时进行，无论投资于什么市场，只需在电脑屏幕前做出决策。投资者关心在哪里投资才能收益最大化，并不太关心投资发生在哪个地方。但是，政治家、地方官员和规划师要关注特定地方的发展问题，他们必须要加入这场全球的竞争，吸引资本来特定的地方投资。对公司来说，总部可以设在伦敦、纽约，研究机构在另外一个城市，制造业可以将工厂设在发展中国家或“全球南方”（Global South）。

城市规划师能做的是努力使本地成为生产链的一部分，可以成为总部、研究机构、生产部门的选址所在。在全球范围内，一些公营产业开始慢慢地私有化，比如供水、交通等传统的市政部门。这样的进程使地方政府不得不依赖私营部门、开发商，让他们参与进行城市的建设和再开发。

这种追求实现最大收益的发展工具就是PPP（公私合作关系）。

1960年代以来，美国大规模的城市更新引来了大量的公众抗议，很多城市政府通过强制征收购买土地，把原来的住户迁走，但他们并没有能力投资城市的再开发，有的土地甚至空置了五十年，被迁走的居民也就没有办法得到安置。伦敦在1950~1960年代建造了大量的公租房，其中的租户有了钱希望买下房子时，整个体系是不允许的。在美国则是相反的，私人所有房屋为主，房屋出租比较廉价，得到公共补贴的住房比例很低。这两种体系都难以随着时间灵活地调整。

为了降低公共政策实施的弊端，引入私营部门，通过企业经营方式和企业家精神的注入，可以提供城市开发的效率。这也引起了规划师职能的变化，最初规划师的使命是致力于建造美丽的城市，通过设计物质空间规划的方法创造美好的物质空间，现在规划师更多要做的是经济帐，通过规划吸引开发商参与建造，达到城市发展的目的。

私营开发商关注利润，工作对象是特定的项目，而不是在规划的层面工作。我们会在城市中看到他们的产品，他们像是城市中的飞地或者是泡泡，经过规划和设计之后可能很漂亮，但是有可能和其他城市地区的联系不强，彼此之间没有太多关系。把这些彼此隔离的项目连接在一起，成为当下城市最大的挑战。

从经济发展的角度看，规划的首要目的是吸引公司入驻。公司职员们则需要住宅。

越来越多高档住宅产品在开发和再开发项目中出现，因为开发商通常会盯住低档住宅，拆掉建造高档住宅，这是显而易见最容易获利的方法，相应地，开发强度也增加了。房屋建造私有化、资本化的过程对普通房产业主产生越来越大的压力，给拥有房产而不是租住为主的城市也带来更大压力。纽约就比伦敦压力大，然而撒切尔政府时期开始允许人们买下公共住宅，随后英国也开始面临同样的问题。最终慢慢地，城市中的新建项目都是高档住宅，年轻人、新移民定居变得越来越困难。本地原住民稍微好一点，前提条件是从父母辈开始就住在这个城市，或者父母非常富有，能够使你负担得起居住在全球城市的成本。

拥有房屋产权的压力，对规划师的来说，意味着越来越多的人们买得起的房地产项目只能建在城市边缘，要很好地通过规划管控城市的发展边缘越来越难，因为大型再开发项目在市中心，新开发项目则主要分布在城市边缘。比如，伦敦环城绿带面临巨大的开发压力。另一方面，年轻人和低收入者被迫搬得离市中心越来越远，通勤距离越来越长。

一方面越来越多的低档住宅被高档住宅代替，比如原来的犹太移民聚居区伦敦东村，现在变得非常时髦，原住民们在告示牌上写下“投资商滚出去”；另一方面，中产阶级化的发生使更多的高收入阶层进入，推高了租金，原本租住在这里的居民们的居住成本上升。

在英美，大型项目通常都是用PPP来做。有很多政策工具，其中最常用的是设定特殊政策区域，可以免予常规的规划监管，比如免税区或特定税收减免区。这类区域通常由作为准公共部门的城市开发公司运作，监管委员会由私营开发商、城市政府官员参与，进行共同决策。这类PPP在签署协议时会区分公共部门和私人部门对这个地区开发的贡献。一般来说，公共部门会负责开发公共停车场、地铁、学校等，私营开发商着重于开发商业项目。当开发项目引发地方社区抗议时，项目开发公司会尝试跟社区代表直接谈判，明确为社区提供哪些好处。比如，经济适用房、幼托机构、本地就业机会、文化设施等。

费恩斯坦教授介绍了应用PPP模式的几个大型城市开发项目案例，纽约的案例包括中央商务区、炮台公园城、时代华纳中心，以及近期饱受关注的新项目哈得逊庭院。哈得逊庭院建立在宾夕法尼亚火车站站场之上。开发商的口号是：居住在这里，可以满足你所有的需求。伦敦的案例包括金丝雀码头、斯特拉斯福德城，后者是对奥运场馆做的再开发，由澳大利亚开发商承建。

哈德逊庭院是高度功能混合的项目，其开发商Related即将成为美国最大的房地产开发商。项目设计由SOM完成。这里原位廉价公寓，1960年代罗伯特·摩西主持纽约再开发，在这里建了一个会议中心，所以地块本身是市政府持有的公共用地，现在变成了高度功能混合的大型商务中心。这个项目是美国历史上投资最大的开发项目、规模最大的混合功能项目，包括地铁线的延伸。开发商Related公司也投入了大量资本，包括向土地所有方地铁公司付大量租金。项目邀请了很多明星建筑师分别设计几座主要建筑。项目的核心是文化娱乐中心，屋顶、墙壁都可以打开，空间具有高度弹性。

这个项目的特点是跟整个城市非常割裂，建筑群看上去像是背对着城市。它鼓励人们在城中之城生活，其形象看上去不像是鼓励更多人进入这个城市。

费恩斯坦教授还说明了纽约洋基队主场项目的情况。该项目原来是一块公共公园绿地，市政府付出了巨大的成本新建体育场馆，在另外的地方建了新的公园作为补偿。这个项目也是比较自给自足的，除了体育比赛，也可以提供餐饮娱乐服务。纽约洋基是世界上最富有的球队之一，它拥有球场的产权。

关于伦敦金丝雀码头，费恩斯坦教授也强调，它是由准公共的城市开发公司管理。码头区建立了企业特区，对入驻企业免税。

费恩斯坦教授在演讲的最后谈到了PPP模式的优缺点。在资本全球化趋势下，房地产开发商的投资很多都来自于主权基金，尤其是石油国家的主权基金，这些阿拉伯国家在全球投资大量房地产。这种现象意味着投资与地理位置、原本的文化和倾向都不再特别相关。城市开发不再主要依赖本地税收和国家或上一级政府的拨款，而是要寻求全球化的资本。在PPP模式下，私人开发商雇佣规划师、建筑师，获取专家意见。显而易见，规划师和建筑师为私营开发商工作会得到更高收入。所以，这种模式的推广也带来了整个规划咨询业的全球化。资本方倾向于雇佣曾经为政府工作过的规划师为他们做项目。

PPP涉及到大量的组织和部门之间的协作，然而在项目本身和城市空间、物质环境之间的协作比较少。最大的问题是如何保障公共福利，毕竟追逐利润是开发商的天性。最终，作为全球资本时代的规划师，要考虑基于不同的原则，比如竞争性和效率并不是最重要的目标，平等是城市的重要发展目标。要始终致力于为城市和居民提供更好的生活环境，而不是被卷入到全球竞争中，一味地考虑提高竞争力。

左至右：张海涛、侯丽、苏珊·费恩斯坦、王林、曹钟勇、唐黎明

在讨论环节，与会嘉宾纷纷从本职角度谈了体会。

王林教授谈到当年在哈佛学习时上过费恩斯坦教授的课。关于PPP的课程有一个结论令她印象深刻：同学们离开以后，有人为政府工作，有人为私人开发商工作，有人做了社区规划师，有一天大家在办公室争得面红耳赤，但是要记得离开时一定要一起到楼下的咖啡厅喝一杯交个朋友。社会的发展是由追求不同利益的组织共同推动的，政府追求公共利益的最大化，开发商追求经济社会发展的利益最大化，社区组织追求所在社区居民自身的利益最大化。每个人都是正确的，都有自身的利益诉求。她谈到，规划就是搭建平台，让不同的利益主体在平台上追求各自的利益，最后社会呈现的结果是妥协与共同合作的结果。

关于费恩斯坦教授的演讲，王林教授谈了四方面体会。首先，来自全球城市的诸多案例，因为环境和经济社会发展阶段不同，无法复制，但都有可以学习借鉴之处。其次，城市发展的很多问题没有最终的结论，对其的评价是在变化中的，真正重要的是了解背后的规律。第三，城市更新是永恒的主题，要不断地应对城市发展过程中所面临的问题，随着经济社会的发展不断地调整。第四，现在城市边界受到控制，在城市中建造城市、在既有的城市环境中改造城市的时代，很多项目必须是政府和开发商合作。城市更新需要长期投入和经营，对私人开发商来说难度更大，国营公司才能坚持下来。在未来的城市更新过程中，由于利益非常复杂，政府或国有企业可能会有更多的担当。但是私营企业的活力和对市场的敏感度也是非常重要的。做城市开发是需要有情怀的，企业都要追逐利润，如何能够建设更美好城市同时有更多的收益，需要平衡好。

曹钟勇认为费恩斯坦教授的演讲突出体现了哈佛的学术风格：始终对公平和效率兼顾考虑。他1998年从哈佛学成归来后翻译了《交通运输走向民营化的经验》，原以为十年以后才在中国有用，实际上中国的交通民营化不到十年已经完成一个周期的变化。民营化就体现了私有企业的效率弥补了追求公平所带来的效率缺损。

汤黎明谈到，企业追求利益是理所当然的，在开发企业中做规划，还是有规划师的情怀，希望把事情做得对城市有贡献。中信泰富做船厂1862项目，希望这个地方成为上海最有标志性的地标。这个项目是2004年拿到地，在上海发展最快的15年里面做。结合在广州市规划局工作过的经验，汤黎明谈到中国和美国城市开发的差异，中国会把公共利益和社会利益放在比盈利更重要的位置上。他还谈到，国外的城市中心区域开发可以打造特别有吸引力的明星地段，像东京的新宿、纽约的时代广场等。在中国，这种做法是被严格限制的。他认为，这跟中国人的民族性有关。

张海涛结合《造城者》书中的一些内容谈了体会。关于炮台公园城开发历程，书中写到公共部分是开放式的，甚至一栋楼里住的人也是各个阶层都有，建成后的效果是开放的。书中写到建成后的效果感觉品质很好、档次很高，但是还有一部分人不愿意呆在里面，感觉好像不太舒服。他和同事们聊到这一点，大家正在头疼如何在市中心做开放式的高端住宅，这个项目的经验正好可以给出启发。用什么方法把住宅围起来，看起来档次很高，外人不愿意进入。这种目的看起来很讽刺，但是站在开发商的角度，是比较容易理解的。也就是说，社会一直校正封闭和开放之间的关系，在实际操作中，尽管制度和国情不同，经济发生的规律和产生的结果却有很大的相似性。他还谈到，随着关心情怀的时代逐渐过去，资本追逐利润的强烈诉求当前已经集中体现在开发商的决策中。如果第二年就要看到投资效果，当然是把公共部分做得越小，房子卖得越快。由此，他的体会是，PPP的模式还有第四个P，每个决策参与者的利益也在里面。

（图片及文字资料来源：同济大学出版社）