明治维新以前，日本和中国一样，教育基本由政府举办的“官学”和私人的举办的“私学”平分天下，教育人员也都是固定的，整个职业生涯都会在一个地方度过。明治维新以后，日本积极引进西方的文物制度，教育体系也完全仿照西方的模式进行构建，教育系统开始具有流动性。从现存的史料来看，日本各地较为普遍地实行教育轮岗制度是从第二次世界大战后开始的。1949年，日本国会通过并颁布《教育公务员特例法》，该法除明确规定了教师的公务员身份，还提出要建设中小学教师的定期轮岗制度。发展至今，近70年过去了，这项制度为日本教育，特别是基础教育的公平性和促进优质教师资源的合理配置，消除教职人员职业倦怠感，稳定日本教育的质量做出了巨大贡献。

 

 

日本教育体系中的轮岗制度有时被称为“教师轮岗制度”，其实这一称呼并不准确，教师的确是轮岗制度的主体，但并不是唯一的主体。日本教育体系中的轮岗制度不仅是针对教师实施，也包括各级学校的管理人员，特别是高级管理人员，如校长、教务主任等。一般而言，日本各级教育中的公立学校主要体现“公平”涵义，而私立学校则凸显“效率”意义，因此，轮岗制度主要是在公立学校中实行，不仅包括小学，也包括初中、高中和各类职业技术学校。轮岗的形式主要有两种：一种是在同一个行政区域的不同学校之间流动，另一种则是跨行政区域流动，这两种形式都能确保教职人员，特别是教师中的优秀人才资源实现共享。教师自己可以选择在同级同类学校之间进行流动，如从小学A流向小学B，或从高中C流向高中D;教师也可以选择在公立教育的各层次学校之间流动，如从初中E流向职业技术学校F。

 

截至上世纪末，日本每年的小学和初中教师流动率已接近20%，在同一行政区域内流动的教师占到总数的55.3%，偏远地区与发达地区教师间的双向流动率保持在18.2%左右。以日本首都东京为例，东京都(行政区划为“都”，相当于我国直辖市的省级行政单位)教育委员会会在每年11月份上旬根据管辖区域内的实际情况，将下一年度的教职员工轮岗制度实施相关细则、运行办法、重点要求对社会公开发布，符合要求并自愿轮岗的教师可以向学校提交申请和意向表，校长在收集整理后，通过办公会议讨论通过，最后上交给上级主管部门审核，经批准后，轮岗的教师即可在来年4月份新学期开始前就位，在新的岗位上进行教学工作。对于轮岗主体的资格，东京都教育委员会也有详尽的规定：凡是连续在一所学校从事一线教育10年(含)以上或新入职教师教龄6年(含)以上者，可以申请轮岗，而处于妊娠期、哺乳期、长期旷工或新婚者，任教时间3年(含)以下及57岁(含)以上者，则不提倡流动轮岗。

 

 

在日本，教师轮岗需要遵从本人意愿，不能强制性摊派，因此，如何调动教职员工的积极性，保障他们的合法权益，促进轮岗制度的活力和可持续发展成为政府的一大难题。经过近70年的实践探索，日本形成了一整套的教育轮岗复合保障机制，主要包括法律保障机制和经济财政保障机制。

 

法律保障机制是从法律角度，以制度保障的方式来确保教师轮岗制度，其指导思想是保障教师崇高的社会地位、优厚的经济待遇和良好的工作环境。至2015年，日本已经构建了完整的教师轮岗法律体系，整个体系中既有《教育公务员特例法》《教师公务员法》等指导性法律，也有《义务教育费国库负担制度》《教师相关津贴规则》《公立义务教育诸学校教师薪酬的特别措施法》等财务制度法规。特别值得一提的是，日本还制定了《关于国家公务员寒冷地津贴的法律》和《关于学校教师地域津贴的规则》等鼓励教师从发达地区向贫困地区流动的法律法规。日本教师轮岗法律体系建立以来，教师的社会地位日益提高，成为受人尊敬的国家公务员和羡慕的职业，其收入在整个社会中属于上等，日本甚至有“一人成师，全家受益”的说法。可见，完备的法律保障为轮岗制度提供了良好的制度环境，是其之所以能成功实施至今的重要原因。

 

经济财政保障机制是以奖励的方式来鼓励教师积极流动，特别是向贫困地区、山区和寒冷地区流动，为此，日本政府制定了复杂但高效的教师工资和津贴发放办法：首先，在日本，教师的基础工资属于上等收入。据2015年日本文部科学省的统计数据，一般行政职员的月平均收入为399128日元(按 2015年12月份平均汇率计算，约等于人民币19956.4元，下同)，而同等级的教师为410451日元(人民币20522.55元)，平均高出 11323日元(人民币566.15元)。其次，日本教师的津贴种类繁多，保障性高，概括而言，主要有三类，即基本津贴、普通津贴和特殊津贴。基本津贴是按照教师工作年限和工作状况发放，如抚养津贴、地域津贴、通勤津贴、住房津贴、单身赴任津贴、值班津贴、管理职位津贴等;普通津贴则是完成学校交待的特定任务后才能领取，相较于基本津贴有一定的范围和级别限制，如特殊业务津贴、期末勤勉津贴、义务教育教师特别津贴、夜间教育津贴等;特殊津贴只对在特定地区(一般是苦寒地区)工作的教师发放，是一种奖励性津贴，如寒冷地区津贴、偏僻地津贴、特别地区勤务津贴、长距离人事调动津贴等。

 

 

一个国家的教育制度一定要与自身的国情和发展水平相适应。日本的教育轮岗制度发展和成熟于第二次世界大战后，这一制度设计的初衷是要解决城市中的各级学校，特别是义务教育阶段学校等级化和城乡二元教育分化的问题，这些问题产生于急速城市化和农村衰败化并存的时代，所以，严格来讲，它是时代的产物。但时间和实践都证明，这一制度是符合日本国情和发展水平的，它促进了不同地区、不同学校、不同层次教育体系的多渠道双向甚至是多向流动，这种流动让日本的教育充满了活力。

 

日本的教育轮岗制度有很多有益的地方可供我们学习，但在学习的过程中，一定要结合我国的国情和特点。日本国土面积狭小，教师轮岗一般会在同一行政区域内实行，即使跨区，除高寒区域外，一般风俗习惯、气候、饮食等差别并不十分明显。而中国地域辽阔，如果照搬日本教育的轮岗制度，在全国范围内实施无差别的轮岗，教师会因为生活习性、气候、家庭远距离分居等原因而极度不适应新环境，进而产生工作厌倦感，轮岗的实际效果会大打折扣。如果仅在以地级市为单位的行政区域内轮岗，则工作成效和流动性又会减弱。此外，每隔一段时间就实行轮岗，也会造成教师还没有完全适应新的工作环境就又要投入到另外一个更新的环境之中，长此以往，教师的工作持续性和归属感难以维持，也不利于学校的长期发展，这些问题在日本也已经引起了教育界人士和管理当局的注意。

 

所以，我们既要从日本教育轮岗制度中汲取有益的经验，也要避免和他们犯同样的错误，同时，要根据我国自身的特点，结合域外其他国家的经验，设计出符合不同地域和学生特点的教育轮岗制度，促进我国教育特别是基础教育的公平发展。