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完善我国科技政策之三策
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完善我国科技政策之三策
中国科技信息研究所 武夷山
（发表于《民主与科学》2006，第1期）
改革开放近30年来，我国科技政策走过了一条不平凡的道路，取得了有目共睹的效果。2004年，我国科技人员发表的、被SCI收录的论文总数已经跃升至世界第5位，首次超过了法国。1995－2004年10年间我国论文被引总频次的世界排序处于第14位，比上一年公布的10年统计结果上升了4位。据世界知识产权组织的统计，我国科技人员1995年时利用《专利合作条约》提交的国际专利申请量只有区区103件，2004年跃升至1705件，处于世界第14位。［1］全面建设小康社会的目标给科技界提出了更高的要求和严峻的挑战。为了充分发挥科学技术促进社会经济发展的潜力，科技政策界亟需总结以往的成功经验，正视教训，进一步完善科技政策，给科技人员搭建一个一展身手的大舞台。这里，不求全面，谨就如何完善我国的科技政策提出三点建议。
首先，提高科技政策制定过程的公众参与性。
科学技术既是第一生产力，又是第一精神力和第一文化力，是关系到人民福祉和精神文明建设的大事。因此，在科技政策制定过程中，吸收更多的科技事业利益相关者的参与，听取他们的需求和和呼声，将会大大有利于选准科技发展重点，大大有利于科技成果转化，大大有利于使支持科技发展的舆论处于主导地位。尤其是，既然企业应该成为技术创新的主体，企业又是吸纳科技成果的主体，那么，在设计科技政策时听取企业界的意见就至关重要。在这方面，发达国家的一些认识和做法值得我们关注。
一些发达国家在制定国家创新战略和科技政策时，总是积极吸纳产业界人士参与其中，并注重倾听和采纳他们的意见和建议。具体做法主要有以下三种：
1、直接将产业界人士吸纳进最高科技决策机构，参与大政方针的制定。日本重视吸收一些资深企业家进入政府最高科技决策机构——综合科学技术会议。综合科学技术会议由首相任主席，内阁大臣、著名学者和资深企业家为成员。该机构依据《科学技术基本法》和《科学技术基本计划》，制定日本科学技术发展的基本政策，分配政府科技预算等相关资源，并对大型国家研发项目进行评价。
2、吸收产业界人士进入政府最高科技政策咨询机构，在决策时充分听取产业界的意见和建议。始建于1990年的美国总统科技顾问委员会就是这样的一个机构。该委员会负责就科技政策的有关问题向总统提供咨询意见。其成员全部由总统任命，除了委员会主席由白宫科技政策办公室主任兼任外，其余成员全部来自产业界、教育界和非政府组织。现任总统小布什的科技顾问委员会由24人组成，其中企业界11人，几乎占了委员会的“半边天”。总统科技顾问委员会除向总统提供科技战略和科技政策方面的咨询意见外，也是私营企业与美国政府中科技事务最高决策机构――国家科技委员会――沟通的渠道。这就保证了在联邦政府制定科技战略和科技政策的过程中能充分听取私营企业的意见和建议，避免了“政府官员、管理人员和科学家在一个共同体”中做决策而抛开企业界的弊病。
借鉴美国的经验，1996年加拿大也成立了总理科学技术顾问委员会。该委员会由工业部长兼任主席，科技国务部长兼任副主席，来自大学、研究机构和企业的著名科学家、企业家为成员（共10人）。该委员会负责向总理提供有关加拿大科技目标、政策及科技促进经济发展的专家建议。在该委员会的5项具体任务中，有3项与发展国家创新能力有关：一是对发展知识经济提供建议并帮助确定必要的调整；二是对加拿大如何增加知识经济所需的大量高素质专业人员提供建议；三是对政府部门与工业企业如何密切合作将高新技术转变为市场产品、产业或服务提供建议。
3、在重大创新战略出台以前充分咨询产业界的意见和建议。2001年初，澳大利亚政府发布了至今仍在实施的《澳太利亚创新行动计划》。在该计划出台前，为了统一认识、明确方向、确定战略，澳大利亚政府于2000年2月召开了全国技术创新大会，与会代表除了来自各级政府、科研机构和大学，还有大中小企业的负责人和青年企业家。大会的目的是以研讨的形式使技术创新的三大主体——政府、科研单位、企业界有机会坐在一起，共同为未来的技术创新工作确定相关战略和政策，引导全国走上技术创新之路。此次大会在澳大利亚产生了深远的影响，成为澳大利亚政府、学术界和企业界共同开展技术创新活动的重要里程碑。
英国在制定创新战略的过程中也一直注重咨询产业界的意见。例如，在制定《英国10年（2004-2014）科学与创新投入框架》时，从2004年１至６月，英国贸工部、财政部、教育与技能部等三个部门的部长和有关官员与著名企业、科研机构举行多次咨询会议，听取他们的意见和建议。另外，在该战略出台之前，英国政府还专门留出３个月时间在网站上发布文件的征求意见稿，并提出了诸多问题，请各界给予回答。在３个月中，科学界、教育界、产业界、慈善机构和地区发展机构等共200多个相关单位对征求意见稿提出了有价值的意见和建议。
在我国，科技创新战略、科技发展规划和科技政策的制定过程，迄今仍然主要只涉及主管科技的政府部门和科技界，尽管有时也征求企业界的意见，但征求对象多是大型国有企业，其它类型的企业涉及较少。而且，即使对大型国有企业的意见也往往缺乏足够的重视。以往在科技政策和战略实施中之所以时有不到位的情况，除了政策目标不够明确、内容不够具体等原因，也和制定过程缺乏公开性和相关各方的广泛参与有一定的关系，这也是我国政府科技政策今后应改善的一个重点。目前，我国正在建设社会主义市场经济，多种所有制并存，特别是民营企业、外资企业在高新技术产业中占有重要地位。今后，不但要使大型国有企业在科技政策制定过程中发挥积极作用，也要使蓬勃发展的高技术民营企业在科技政策、尤其是自主创新战略制定过程中发挥重要作用。在确保国家安全的前提下，有时甚至不妨与外资高技术企业互动一下。另外，我国的产业界还缺乏直接向国家最高科技决策机构提出意见和建议的渠道，更难以直接参与决策，这也是一个遗憾。也许，学习美、加的做法，组建能协助领导人进行科技重大决策的高层次科技咨询机构是一个不错的选择。当今科技发展的速度和复杂性决定了我们必须集中全民的智慧和经验，才能与时俱进地做出正确而及时的科技决策。可喜的是，现在情况已经发生了一些变化，这次制定中长期科学发展规划，就专门设计了了公众参与的环节，并在网上公开征求各界对中长期规划的意见和建议。[2]
其次，加强对科技政策实施效果的评估。
多年来，我们习惯于对各项科技工作进行总结，而不习惯于规范化的评估。已有的科技评估机构重在评估研发项目，而比较缺乏评估政策实施效果的能力和经验。这样，就不易做到与时俱进，对以往制定的科技政策不失时机地进行调整。同样，发达国家在这方面也有一些经验可供我们借鉴。
美国联邦政府在将促进研究开发投资的税收优惠措施永久化之前，进行了很多调研。例如，国会审计总署（GAO）于20世纪90年代就这项政策的实施效果组织了调查访问。GAO的思路是这样的：实施税收优惠政策，政府国库就少收了很多税。只有税收优惠政策在所有企业中所激励出来的追加研发投资总额大于国库因税收优惠措施导致的税收损失，才能说该项政策有效。否则，还不如将政府经费直接资助企业搞科研。为此，他们向被调查的企业问这样一些问题：“如果没有税收优惠措施，贵企业的研发投资总额有多大？税收优惠待遇是否促使你们追加了研发预算？”
又如，政府研发计划到底对经济发展产生了怎样的影响？迄今为止，科技进步贡献率的估计方法是难以令人信服的。该方法的主要缺陷是：将不宜分解、不易分解的要素给硬性地分解开了。难道劳动力素质中没有科学技术的作用吗？为了更可靠地回答政府研发计划的经济影响问题，美国国家标准与技术研究院的资深经济学家Gregory Tassey率领一个群体对这个问题进行了长期深入的研究，并于2004年推出了《政府研发的经济影响评估》报告。［3］该报告所采用的方法和得出的结论要比“科技进步贡献率”可信得多。
拿我国的情况为例。我国众多的科技开发区对于促进高新技术的开发、推动园区所在地的经济发展做出了令人瞩目的贡献。不过应注意，入驻园区的企业是享有很多优惠的，意味着国库向这些企业少收了很多税。假定园区内企业从未享受任何优惠，他们的经济效益会是什么样呢？我们很缺乏这样的评估研究。只有多做一些此类研究，我们才能对各类科技政策措施的实施效果获致一个更丰富、更立体、更全面的认识和判断。
再次，拓展科技政策的视野。
科技政策需要随着情况的变化而不断调整，但是也不能朝令夕改，使得将受到政策影响的人群无所适从。为此，在制定科技政策时，就应尽量拓展政策视野，这至少有两方面的含义：一是向前展望的年头长一些，二是将政策连带影响充分考虑进来。仍然先以国外的情况为例。人口老龄化将是许多国家共同面临的一个大趋势。据联合国2002年预测，到2020年时，中国60岁以上人口比重将达到19.5%, 2050年时将达到29.9%。日本到2050年时，60岁以上人口比重预计将达到42.3%!［4］因此，许多发达国家的未来学家都一致预言说，面向老龄人口的产品与服务将形成未来的朝阳产业（为“夕阳红”群体服务，却形成朝阳产业，这也算是辩证法吧）。那么，这一朝阳产业所需要、所青睐的技术与现在可能就大不一样。例如，网络游戏恐怕不会是老年人的最爱。因此，国家在安排当前研发重点时就要考虑未来即将出现的新需求。
考虑政策的连带影响也是极其重要的。例如，为了吸引优秀科技人才回国服务，制定了非常优惠的安置回国人才的政策。可是，若搞不好，吸引来“海龟”（海归），又赶走了“土鳖”。不合理的做法会逼着我们自己培养出来的科研骨干去留洋镀金，否则他们感到就不能获得公正的待遇。这就是事与愿违的结果。但是，只要我们在政策酝酿之时坚持用事物相互联系的观点看问题，而不是孤立地看问题，充分考虑政策措施的直接效应和潜在的间接效应，就应当可能避免这类尴尬局面。
很多有识之士都认为，在现阶段的中国，制度创新的需求比技术创新还要迫切。科技政策界可以而且应该成为制度创新的排头兵。这是我们的殷切期望，也是我们的艰巨任务。
参考文献
［1］WIPO Statistics, RCT Statistical Indicators Report, Annual Statistics, 1978-2004, http://www.wipo.int/ipstats/en/statistics/patents/index.html
[2]姜桂兴 武夷山, 发达国家的国家创新战略对我国的启示，世界科技研究与发展，2005，6
［2］Gregory Tassey，政府研发的经济影响评估，武夷山主译，科学技术文献出版社，2005
［3］ UN, World Population Aging 1952-2050, 2002
https://blog.sciencenet.cn/blog-1557-1973.html
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