批示多，文件就不会少

武夷山

    在我国的管理实践中，领导批示起着很大的作用。下级对落实上级领导批示的重视程度一般远远高于其他事项。

    西南政法大学行政法学院教授王学辉在《行政法学研究》2018年第3期发表的“行政批示的行为法意蕴”一文(http://www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=65567)指出：

    其实，批示传统在中国由来已久。我国最早的公文形式出现在夏代，《史记秦始皇本纪》也记载：“天下之事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息。”据考证秦始皇每天要批阅重达1石的呈文(1石大约有60斤)，可见公文在当时政治秩序中的重要地位。汉代的公文制度不仅完备，而且发挥了巨大作用，东汉王充在《论衡别通》篇中载有“汉所以能制九州者，文书之力也。(汉)以文书御天下”，直至后来演化为明清时期的“百官奏事”制度、“诏令”制度、“朱批”制度。而“以文书御天下”就成了中国悠久的政治传统。批示制度在官僚制度的土壤下得以建立并发展，深刻影响着管理秩序的运转。新中国成立以后，一直沿用的“请示报告制度”以及“批示制度”得到了坚持，批示制度运行于自上而下的职务权威体系以及行政首长负责制的责任体制之下，具备了在行政机关生存、运行的客观基础，各级官员的批示在处理各种问题上的“决定性作用”已然是中国政治的一部分。而在国外，并没有能与行政批示相匹配的概念与制度。在我国台湾地区，“函复”与行政批示有相同之处，但亦存在区别。因此，可以说行政批示是本土的“特产”。

     应注意的是，现在,除了中央领导外，各级、各类领导都在批示，批示总量就非常惊人，下级单位为落实领导批示所需要投入的工作量就更加惊人。批示是不可能做规划的，也就是说，政府部门及有关事业单位想按照事先做好的工作规划或计划去有条不紊地开展工作，几乎是不可能的，必然受到批示的“扰动”。

    批示总量有多大呢？可以毛估一下。据网上查到的资料（https://zhidao.baidu.com/question/756686787921250844.html），截至2018年07月24日，全国共有省级行政区34个，地级行政区334个，县级行政区2851个，总共是3219个行政区。全年52周，刨去两周长假，还剩50周。假定50周当中，省市县委书记和省市县长每星期各批示一次，副职领导都不批示，则全年将近32.2万次批示。

    另外，我国有部级单位64个。假定50周当中，这些部级单位只是正职领导干部每星期批示一次，副职领导都不批示，则全年有6400次批示。

    二者合计,将近33万次批示！

    据网上资料（https://zhidao.baidu.com/question/269149402667977405.html ），中国财政供养人员包括行政机关、党政机关和社会团体及财政拨款的事业单位工作人员共4000多万人。假定完成每个领导批示平均需要三个工作人日，若4000万人全部投入领导批示的办理，按每年250个工作日计算，则所有这4000万人得将全年近千分之一的时间和精力投入领导批示办理，也就是每个工作日将2.5%的时间和精力投入此事。

    当然，大家都知道，领导的批示频次肯定大于每周一次，而且副职领导干部也在批示。那么，全国的批示总量有多大？自己想象吧。更何况，有些批示涉及复杂问题的处理，其办理少说需要三个月而不是三天；领导批示办理的任务其实不是由1400万人分摊，而主要是由一些特定的部门和机构（如调研室、政研室、政策司和各种智库机构）完成的。那么，这些部门和机构的压力有多大？自己想象吧。

    我们再看看与此并行的另一个情况。中共中央办公厅2019年3月印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，其第二条是“严格控制层层发文、层层开会，着力解决文山会海反弹回潮的问题”。2019年国务院政府工作报告强调，要减少开会和发文数量，今年国务院及其部门要带头大幅精简会议、坚决把文件压减二分之一以上。

    可是，落实领导批示，往往就需要开会呀，经过认真调研讨论，也许最后产生一个推进某项工作的指导意见，作为文件下发。更不用说，很多地方政府或政府部门都出台了“关于进一步加强领导批办件办理工作的通知”“关于进一步做好领导批示件办理工作的通知”之类的文件，有的文件规定，特提件、特急件要立即处理；急件的处理不超过2小时；一般件的处理不超过12小时。有的规定，领导批示件一般要在收到之日起15天内办理完毕。这类文件都特别强调督办催办。

    于是，我有一个简单的推论：批示不减少，精简会议、压减文件是极难的。或者，也许形式上完成了精简会议、压减文件的数量指标，但基层相关工作人员的实际工作量并未减少，仍旧累得贼死且工作成效有限。

     怎么办呢？要么，领导干部主动适度减少批示数量，只批非常优先、重要的事项；要么，再下发一个文件来硬性限制批示数量？呵呵。

    下面，我再多引用王学辉教授文章的一些内容，因为人家毕竟是专家：

        正确的行政批示有着积极作用，但失范的行政批示会带来严重的后果。这种失范体现在以下几个方面：

    行政批示缺乏法律规范。“批示”既然不为《工作条例》所规范，各级政府及其职能部门在使用上也不统一。这种不统一主要表现在：其一，形式不统一。最常见的是各种审批表中的“领导意见”栏，有的是专门的公文报告，有的则是直接写在递交文件的空白处。其二，内容不统一。在这些批示里，既有简短的，如打勾、画圈，也有长达几百字的；既有内容明确的，直接指出该怎么办的；也有内容含混的，如“请酌情处理”、“请依法处理”。有直接针对相对人的权利义务做出的，也有对象宽泛的决策事项。其三，程序不统一。行政批示的做出，有的是在行政决定做出的最后把关阶段，有的是临时起意直接介入，更有甚者是先有批示后有调查决定。其四，责任不明确。行政批示向来不被法学界重视，对行政批示的合法性审查和责任承担也几乎是一片空白，目前尚没有见到因行政批示遭到问责的具体事例。其实，负责人的责任意识对决策权力的正当行使有着至关重要的作用，正如美国著名行政学家罗森布鲁姆(Rosenbloom)所言：当不愿意承担责任成为根深蒂固的组织文化时，没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果。因此，必须划定负责人批示行为在管理秩序运转中的边界，而这种边界只能通过法律、法规、规章来规范。

     ......

     行政批示的无序运行，必将损害法律的权威。在实践中，行政批示的范围、形式和程序、责任的承担都缺乏应有的规范；况且许多地方政府都出台了“红头文件”来加强对行政批示的重视和落实。这种对批示本身和落实的极端重视，实际上强化了负责人个人权威的重要性，反映出了浓烈的“人治”色彩。尤其是官员乃至社会对个人权威的过度迷信，必将有损法律的权威，会出现依“批示”办事而非依“法”办事的荒诞场景。

    王学辉教授的论文最后说：

    尽管对行政批示行为的写作意图至此已大致廓清，却仍有未尽事宜。行政批示作用重大且无法被取代，却未纳入行政法秩序中来规范，“个案批示”的诉讼救济应当可以作为一个规范的起点。在现有的制度框架内，也可以通过加强制度建设来约束和规范行政批示的作出，对违法、违规的批示行为进行追责。

    他说的“约束和规范行政批示的作出”，要约束的是批示的“质”的方面；我个人认为，为了追求管理实效，对批示的“量”进行约束也是可以考虑的。更何况，《中华人民共和国劳动法》规定，“国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时，平均每周工作时间不超过40小时的工时制度。” 如果领导批示的数量不受任何约束，则某些部门、某些单位的工作人员的劳动时间就实在太长了，他们的脑力劳动强度就实在太大了。