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公益类科研机构的改革与治理

已有 8873 次阅读 2010-9-1 02:33 |个人分类:研究思考|系统分类:观点评述| 治理, 官僚制, 社会公益类科研机构

刚发表在《科技管理研究》2011年第1期；新华文摘2011年第8期（总第476期）全文转载。贴出来以供批评。

摘要：社会公益型科研事关公共利益，市场失灵的存在使得政府必须用财政支持以保障科研的开展。然而，政府亦存在失灵。价值理性在以技术理性为基础而构建起的官僚制中易于缺失，这种治理模式制约了社会公益类科研机构的发展。本文在回顾社会公益类科研机构改革历程的基础上，对改革的障碍予以分析。在此基础上提出推动社会公益类科研机构治道变革，深化改革的途径在于调整评估内容，完善评估制度以及启动新一轮人事编制改革的途径，进而将社会公益类科研机构从官僚体制中剥离。

关键词：中图分类号：G311 文献标识码：A

A Study on Governance of China Public Scientific Research Institutions Based on Bureaucracy Theory

Abstract: Public scientific research concerning the public interest. The existence of market failure led the Government must be to protect the financial support to carry out scientific research. However, the Government there is also failure. Value rationality easy missing in the bureaucratic system what base on technological rationality. This governance model led public scientific research institutions development to be restricted. In reviewing the history of the institutional reform, paper analysis the obstacles. Proposal to promote the Governance Transitions, The way to deepen the reform is to adjust the assessment of the content, improve the assessment system, as well as to launch a new round of reform of the way the Establishment, then let public scientific research institutions be stripped from bureaucracy system.

Keywords: public scientific research institutions, bureaucracy theory, governance

社会公益类科研机构分类改革自2001年开始至今已近十载，取得了一些成绩，但其研发能力与运行绩效有待进一步提高。是什么原因制约了改革的深化？本文试图从组织属性的视角审视改革历程以寻找答案。

1 中国公益类科研机构的组织属性

社会公益性研究是一种直接关系公众福祉的非营利性研究与发展活动。中国的社会公益性研究系统初建于20世纪20年代，1956～1967年在实施第一个科技发展远景规划过程中形成。当时一批社会公益性研究被政府列为“重点发展，迎头赶上”的对象，以尽快改善国民卫生福利，提升社会防灾减灾能力。在计划经济体制下，利益主体相对单一，“全民”和“集体”是主要的利益主体。在这种条件下，明晰公私界域，将“公益”与“私益”区隔开的必要性不大。到了市场经济时期，利益主体多元使集体行动易于陷入逻辑困境。此时“公益”的特性尤为突现，于是才出现公益类科研机构这一特定的组织类别。

受历史沿革的影响，加之政府对保护公共利益负有责任，中国社会公益类研究机构在管理模式上多以政府创建，主管部门直接管理。尽管在发展过程中行政权力在公益类研究机构中有所抑制，组织自主管理权有所增强，但其组织收入仍主要依靠政府资助。简而言之，中国社会公益类研究机构不行使公共权力，是非政府组织，但它们并不具备中立的地位，不属于“第三部门”。因此，从机构性质上看，社会公益类科研组织是官僚体系的重要组成部分，其存在有助于行政机构利用知识权威巩固与强化其行政权力。

官僚制是依职能和职位分工，按照正式规则行使公共权力的组织科层体系(M.Weber,1920)。基于系统的专业分工，“复杂的行政管理问题可细化为可处理、可重复的任务。每一项任务归属于某一特定的公职，然后由一个权力集中的控制中心加以协调^[1]”。理论上理性官僚制借助合理分工可以实现高效行政，然而现实中官僚制的行政效率一直备受诟病。官僚制的合理性源于高度专业化分工，行政体制因此呈现条块分割格局。随着专业化程度的深化，条块不断分解，导致专业性机构膨胀，科层结构增多，行政障碍增多，组织协调成本因此攀升，导致行政效率下降(A.Downs,1994)。另一方面，高度专业化分工使官僚制以技术化为取向，其决策与行政依赖专家，“目前的社会控制形式是技术的,发达的和正在发展的工业社会的政府，只有在它成功地发动、组织和开发了工业文明可资应用的技术、科学及机械生产力时，才能维持和保全自己^[2]”。由于市场缺陷的存在以及风险社会的到来，政府干预政治与经济的必要性增大，科技成为证明行政合理性的“意识形态”(J.Habermas,1960)。简言之，行政是知识，知识是权力，行政是权力(D.James,1975)。权力与机构产出等是官僚效用函数的重要因变量^[3]，追求预算拨款、部门规模、部门权力能有助于增进官僚总效用。“国家不过是其组成成员(行政部门)实现偏好的工具^[4]”,理性官僚在公共选择中追求利己主义效用最大化，而非预算最大化(P.Dunleavy,1991)，公共利益部门化因此产生，这也导致行政效率降低。

回顾历史，1978～1998年是中国科研机构规模迅猛膨胀时期。这一方面是知识分子在经历十年浩劫迎来科学的春天后工作热情迅速释放的结果，另一方面也是经济改革产生了许多新情况与新问题，这导致行政管理盲点增多，公共权力在一些领域发生调整的产物。能增强行政合理性的行政部门往往更容易使本部门权力在调整中得到强化乃至扩张，而知识权威是证明行政合理性的有效工具。行政机关对知识权威的依赖推动科研机构重复设置，数量剧增。社会公益类科研机构作为科研机构的一个类别，其膨胀也是在这样的作用下发生的。2001年部属社会公益类科研机构改革之初，全国公益类科研机构多达2400多个，队伍庞大，机构分属于不同的部门和地方，交叉重复现象严重，人浮于事现象突出^[5]。

2 公益类科研机构改革过程历程

中国公益类科研机构改革是经济基础由计划向市场转化条件下，“科技面向经济建设主战场”战略推动的结果。中国自1985年开始的科技体制改革实质上是以市场为导向，逐步以竞争机制替代政府管制成为科技资源主要配置方式的过程。于2001年开始的社会公益类科研机构分类改革是科技体制改革的重要组成部分，因此它既受科技体制改革目标导向影响，又受所处体制条件约束。这使得中国公益类科研机构改革路径具有两个显著特征。

一是分类进行。与具有盈利性能力的技术开发研究相比，社会公益性研究的显著差异在于以供给公共产品为活动目标，经济杠杆对其难以发挥有效作用。政策藉此对社会公益性研究采取了不同于技术开发研究的治理方式。一方面，通过重点扶持，保留精干的研究队伍，力图通过提高投入效率以保障科技公共产品供给。另一方面，借助科技投入结构调整降低科技公共产品投入在科研总支出中的比例，为将绝大部分科技资源与研究力量推向市场创造条件。换言之，“稳住一头”是手段，“放开一片”是目的；以“稳”为辅，以“放”为主。社会公益性科研机构改革作为科技体制改革的核心内容之一，其实施亦在这一导向下分类进行。这也是社会公益性科研成为中国科技政策中的一个特定调控对象的原因。在社会公益类科研机构改革历程中，社会公益类科研机构的外延逐步缩小。社会公益类科研类别在改革之初不仅包含公益性研究，而且包括产业共性技术研发与农业科学研究。随着改革的深化，“公益性”在科研类别分类中被日益强化。

原国家科学技术委员会在1986年制定的《关于科研单位分类的暂行规定》中首次明确将社会公益性科研与技术开发、基础研究并列。此后，这一政策分类又有所调整。2000年国务院《关于深化科研机构管理体制改革实施意见》取消了基础研究类科研机构这一类别，将其与社会公益性科研归并为一类。自此，技术开发类与社会公益类成为科研机构的基本分类，“社会公益类科研”包括“社会公益性技术服务”、“社会公益性科研”与“基础研究”。而“社会公益性科研”与“社会公益性技术服务”在投入需求上存在差异，与“基础研究”在国家战略中的定位有所不同，因此改革后期政策对这些差异与区别亦有所重视，如将提供社会公益性技术服务机构从研究机构序列中被剥离。2009年中央机构编制委员会办公室颁布《关于事业单位分类试点的意见》明确以对市场机制的依赖程度为标准来衡量与公益的关联程度。基于这一标准，社会公益类科研机构被重新分为不能或不宜由市场配置资源的事业单位(公益一类)、可部分实现由市场配置资源的事业单位 (公益二类)、具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位(公益三类)。

政府基于组织分类采取不同的资助。在改革初期，社会公益类服务组织仍与社会公益类研究组织混同，因此仅在对基础研究的资助之中实行科研经费统一归口管理，引入竞争机制，基于项目分配科研资源。而对社会公益类科研机构仍延续科研事业费财政拨款供给制，较之以往只是强化了财政包干^[6]。随着分类改革的推进，社会公益类服务组织从社会公益类研究组织中剥离，对社会公益类科研机构的财政拨款供给制资助方式必然需要调整，但对其采取与基础研究相同的资助方式。这使得社会公益类科研的定向性有所削弱，鉴于这一问题，中央政府在2006年对社会公益类科研机构设立基本科研业务费专项资金，作为对课题承包责任制的补充。

二是分头推进，并行开展。公益类科研机构对行政系统依附性存在是导致其重复设置、规模小、水平低的重要原因。改革必然涉及部门利益调整，分头推进的改革路径最容易为多方接受。在中央，国务院基本完成部属开发类科研机构向企业转制后便全面启动部属社会公益类科研机构改革。社会公益类科研机构组织再造的主要途径有两个。其一转制为企业，改变社会公益类科研机构的性质，以市场机制作为资源配置的主要方式。对于涉足业务的类别相对单一的科研机构采取建制类别转换，而对于研究主体和产业实体并存的组织则推行一所(院)两制的机制。其二机构重组与合并，减少机构职能重复。重组有的仅限于在研发子系统内部进行，少数院所实现跨子系统整合。中央与地方公益类科研机构改革几乎同时进行，但它们均主要在行政部门内部开展，选择向企业转制的社会公益类科研机构多，合并重组与撤销的情况相对较少，且重组多采取并入高校的方式进行，这种方式在研究方向的整合作用相对较小(表1)。

表1 部分地方社会公益类科研机构改革方式


改革方式地方	企业化转制（%）	从研究机构序列剥离（%）	一所（院）两制等（%）	合并重组（%）	撤销（%）
浙江省	22.73	0	54.55	18.18	0
宁夏自治区	48.57	22.86	11.43	11.97	5.17
沈阳市	45	20	20	15	0

注：俞志华,马锦跃,郑寅等. 浙江省社会公益类科研院所改革情况调研[R].2003

经过重组和转制，到2004年构成国家社会公益类科研主力的科研机构精简为89所，仅占原有部属公益类科研机构总数的36%。地方的政策引导也进行了相应的改革，广东省社会公益类科研机构改革甚至早于中央部委，在1999年就已进行。以广东省为例，28个省属公益类科研机构仅保留9个体现广东优势和特色的公益类科研机构，仍予以经常性事业费拨款，占省属科研机构总数的13%。到2002年，地方社会公益类科研机构改革基本完成。

3 社会公益类科研机构官僚制管理障碍

社会公益类科研机构改革的目的是通过组织再造以推动治道变革，进而化解社会公益研发公共品供给低效这一治理危机。由于中国市场经济发展尚处于初期，社会资本缺乏必要的积累，且市场机制的完善还需要较长时间，这便导致中国NGO发展在物质与制度上难以获得充分支持。社会公益类科研机构因此除了转制为企业之外别无其它出路，只能继续依附于行政系统存在。尽管许多公益类科研机构在研究方向与知识结构上急需调整以适应科研形势的变化，但社会公益类科研机构改革许多时候只能以继承现存行政架构为前提。而调整行政体制结构，变更社会公益类科研机构与行政部门的隶属关系往往引起官僚效用函数因变量变化，这使得改革所面临的体制障碍增多，而工具理性与价值理性背离是产生行政体制障碍的根本原因，它亦深刻影响社会公益性研究机构改革。所谓“工具理性”是指在追求功利最大化过程中目的的合理性服从于手段的效率，以至手段异化为目的。而“目的理性”则相反强调目的的合理性。

目的与手段之间相互关联，相辅相成。手段是实现目的的方式，而目的是手段的逻辑结果，目的决定手段，工具理性应以价值理性为导向和基础。社会公益性研究机构改革的目的是为保障知识与技术的有效供给以直接促进社会公共利益增进，实现这一目标依赖于程序和手段。官僚制是通过专业分工使程序和手段技术化的途径，工具理性往往重视程序的局部执行绩效而忽视公共利益目标。缺乏工具理性将使改革难以有效推动，但工具理性与价值理性背离将损害改革的合理性，使其成为一场缘木求鱼的活动。工具理性与价值理性背离有两种具体形式。在条块分割的行政体系中，社会公益性研究又与其隶属的权力效用以及研究者的利益关联密切。权力效用与权力的配置直接相关，而行政绩效对权力的配置具有深刻影响。可以说，社会公益性研究机构改革需要平衡三种目标，即社会目标、科学目标、经济目标。科学目标与经济目标是手段，社会目标是目的，工具理性对价值理性的僭越往往以经济目标替代科学目标与社会目标。

(1)公益性研究立项存在缺陷。随着对社会公益性研究机构“改养人为做事”，对科研事业费予以逐年核减，并引入竞争机制，采取科研项目立项招标形式来资助公益性研究。但部门往往以行政绩效，而非研究需要作为科研项目立项的首要标准。在这样的立项标准下，一些社会公益性研究机构擅长，且社会公益需要的研究方向未能获得立项，因此难以得到财政充分支持，许多社会公益性研究机构也因此陷入困境。此外，有时“政府部门即使有明确目标和考核业绩，也只能根据政治的标准来评判^[⁷^]。”中央为解决这一公益性研究立项缺陷设立了科研院所社会公益研究专项资金，这虽使公益性研究投入加大，但相对于社会公共利益的扩张与变化仍显不足。而不少地方则尚未建立相关专项资金。

(2)社会公益性研究机构运行管理机制低效。由于依附于行政体系，社会公益性研究机构的运行管理机制在相当长一段时期内被官僚化，并不作为非营利性机构运行。此后社会公益性研究机构按照非营利性机构形式进行了内部组织再造，建立了理事会与监事会，强化了学术委员会在组织发展咨询中的作用。但这些改革组织结构的变更多，对管理体制的调整较少，建立起的监事会、理事会等组织因此难以在机构治理中发挥作用。科学研究受逻辑思维规律与自然客观规律的制约，社会公益性研究的效率取决于科学性，即研究活动对客观规律的遵从程度，而研究组织的民主治理是研究科学性的有力保障。官僚制是结果可预见的程序系统，“权责统一”与“下级服从上级”能保障系统运行的高效。而科学研究活动具有高度的不确定性、复杂性与认识的有限性，其结果很难预见。因此，官僚制治理机制不适于用于社会公益性研究机构科学研究活动，以官僚制治理社会公益性研究机构是导致其运行管理绩效不佳的重要原因。

4 中国社会公益性科研机构治道变革的必要性

治理是具有高度认同，不以权力强制作为实施必要条件的公共事务管理体系(J.N.Rosenau,1992)，是工具理性与价值理性统一，国家权力向社会的回归的途径之一。而善治则是以治理方式实现公共利益最大化的过程(俞可平，2000)，也是最理想的公共管理。以往中国社会公益性科研机构改革实际上是一场“官僚体制内”的改良，权力强制下的行政式管理仍是追求公共利益最大化的主要途径，政府失灵是制约这一途径效率的最大因素。权力基于专业化分工被分割，以图借助技术官僚地行使获得工具理性最优，技术官僚的行政目标因专业化差异与行政绩效评估的时效性而易于产生差异。众多不同的技术官僚行政目标并不一定能聚焦于公共行政的价值目标之上，公共管理目标偏差导致政府失灵。社会公益类科研机构改革主要以三种方式解决政府失灵。一种是打破行政管理条块分割的局面，用规划——计划——预算(PPB)对政府目标予以管理，将公益性科研公共支出由多部门管理转为科技主管部门统一管理，对科技预算实行二次分配，科技主管部门也因此成为“准财政部门”。这虽然在一定程度上能强化宏观统筹性，减少重复立项，但它并不能根本弥补体制缺陷。行政部门职能分工的深度专业化使得权力监督的困难加大，而预算管理权力的高度集中更是削弱了权力而缺少制衡机制。此外，科技主管部门统一管理与科技预算二次分配实践中不仅未减少，反而增加了行政管理层级，行政权责边界因此有所模糊，使科技部门与财政部门及其他相关部门存在一定程度的关系紧张，对行政效率的提升造成负面影响。科技主管部门科技预算二次分配易于成为行政权力博弈与妥协的过程，公共行政价值目标很难借此回归，仅以改革科技财政预算方式难以弥补体制缺陷。

行政体制内治理政府失灵的另一措施是在社会公益类科研机构推行一所(院)两制的管理模式。这种不变更社会公益类科研机构主管部门，不引起权力配置重大调整的改革方案易于施行。但这一方案存在着科技经营开发与社会公益研究之间人员、职能、资产不清，管理和分配体制不明等问题，科技人员在从事社会公益研究的同时从事科技经营开发，不利于专业分工，也给下一步社会公益类科研院所人员分流造成一定的困难。可以说，“一所两制”也无法解决体制性痼疾，它是一种过渡性改革方案。

治理政府失效的第三个方式是在管理中引入竞争机制，以提高社会公益研究绩效，竞争机制以经济人假说有效和资源流转自由为作用前提。行政权力之所以对社会公益性研究予以支持，是因为这类研究所提供的是公共品，其调控存在市场失灵。因此，竞争机制在社会公益类科研管理中所能发挥的作用非常有限。竞争机制是市场制度的核心，逻辑上它无法根治市场的固有失灵。由于公共部门的行为主要遵循政治原则，将其假定为经济人并不适宜。而竞争机制只能改变权力的行使方式，它并不对官僚的行政目标予以矫正。因此，借助竞争机制不能增强行政机关对社会公益需求以及科研发展的政治回应，有时甚至对强化部门利益产生推波助澜的作用。在科技部2000年进行的相关问卷调查中，“科研项目招标中的公平竞争”在公益性科研机构关注问题中关注度位居第三(表2)，这折射出竞争机制在行政体系下的运行效度的局限性。

(表2 略)

综上所述，以社会公益类科研机构保留在官僚组织系统中为前提的改革很难实现公共利益最大化。确保研究服务于公共利益是公益性研究实现善治的关键，社会公益类科研机构依附于行政组织系统是国家权力向“公共领域”扩张，以至社会“国家化”的结果。简言之，它是“大政府，小社会”结构的微观体现。在这种管理机制中，公共意见向行政权力反映，由行政权力代表公共利益向专家系统(科研机构)提出研究需求。其治理缺陷在于行政权力向专家系统提出研究需求前往往工具性分解公共利益，而分解的过程易于被利益集团主导。治理机制则与此不同，专家系统参与公共意见同行政权力的商谈之中，专家系统根据所形成的公共共识开展研究，政府与社会通过绩效评估对专家系统的运行予以监督。

根治中国社会公益性科研机构改革顽疾的最佳途径是推动治道由管理向治理变革，赋予社会公益性科研机构以独立身份参与商谈，使专家的选题与公众的利益在研究中得以融合；扩大社会公益性科研机构自主权，专家系统得以直接根据社会公益的需求开展研究。中国公益类科研机构改革在引入并巩固竞争机制后出现长期徘徊不前。政策缺乏配套性、追求短期效益最优、价值理性缺失等官僚制痼疾制约改革的深化。虽已历经七年，改革之初所存在的障碍依然普遍存在。这可以通过将2008年华南理工大学对广东省属公益类科研机构对改革的关注倾向问卷统计(表3)，与2001年科技部对公益类科研机构问卷调查结果对比予以证明。由于广东省是较早着手公益类科研机构改革的区域，因此华南理工大学的统计结论具有典型性，可以借助它管中窥豹。与改革之初相比，公益类科研机构对改革的关注热点变化较小，由此可见改革并未触及许多制约公益类科研机构发展的深层次瓶颈问题，在行政组织系统内很难进一步推动公益类科研机构改革。

(表3 略)

5 治道变革的途径

新一轮社会公益类科研机构改革要深化发展就必须推动治道变革，通过变更社会公益类科研机构的组织属性，使其从官僚体制中剥离从而变更改革的基本前提。在此基础上一方面以有限政府为原则重构政府在社会公益类机构治理中的责任，使政府在社会公益类研究管理中的角色由“执行者”转变为“保障者”，使社会公益类研究机构的研究活动不再是行政部门行为的延伸。换言之，社会公益类研究是公共生活的一种形式，行政部门对此承担的责任是保护公共领域免受公共权力与市场力量侵蚀。另一方面以民主程序保障多元主体参与利益的衡平与协商，通过强化公民参与可以抑制公共权力异化(H.Arendt,1967)。具体而论，可以先从两个方面着力推动变革。

(1)启动新一轮人事编制改革。在官僚制体系下，公益类型科研资源因部门所有而被条块分割，其流动性较弱。人事编制是财政预算拨款的基本依据，其变动直接影响行政部门组织规模与职权内涵，涉及行政部门核心利益。打破条块分割的管理体制束缚，优化科研资源配置一直是中国科技体制改革的目标之一。在业已实施的改革中，科研资助主要方式由拨款制转变成课题制，竞争机制藉此被引入，这使得财政投入效率得到很大提高，但财政投入以科研资源既存分布与归属为基础，不产生压缩部门财政预算的效果。2000年以来的社会公益类科研院所改革主要以行政子系统内部推动方式，维系基本“条块”架构不变方式进行。换言之，科研资源配置拒斥跨行政部门重组，尽量避免触及部门既存利益，竞争机制效用的发挥因此受到较大制约。这一弊端在公益类型科研机构发展中的极端表现之一是缺乏淘汰机制。以广东省公益类科研院所为例，《体现广东优势和特色的公益类型科研机构的考核和管理试行办法》对评估为“不合格”的公益类科研机构仅采取减拨经常性事业费，并不影响其建制存续。而存在于官僚体制外的国家重点实验室则采取了与之不同的处理措施，即将评估结果“较差”的实验室从序列中剔除。

(2)调整评估内容，完善评估制度。评估是调整政策导向的有效工具，评估内容对政策目标的反映程度决定政策执行效果。在官僚制体系中，对公益类型科研机构评估不仅仅涉及公益类型科研机构运行绩效的考核，它在相当程度上反映隶属行政部门的行政绩效，这一方面使评估行为的独立性与客观性容易被弱化。对国家重点实验室评估采取外部评估方式进行，评估的执行者多为国家自然科学基金委员会。而现行体制架构下对公益类型科研机构评估则只能采取内部评估，一般由科技主管部门亲自实施。另一方面社会公益类科研机构的组织行为容易被所隶属的行政部门所主导，行政部门的职责往往借助评估指标设置转嫁给社会公益类科研机构。对此，比较“国家重点实验室”与“体现广东优势和特色的公益类型科研机构”评估指标权重结构便显得尤为明显（表4）。

(表4略)

破解社会公益类机构发展困局需要通过深化改革重组存量科研资源，而深化改革的关键在于打破“条块分割”的管理体制，将社会公益类科研院所从官僚制体系中剥离。政府的主要责任在于资助社会公益类研究、保障竞争机制有效。对于科研机构的运行，行政部门直接介入管理越少越好。将社会公益类科研机构编制管理权从各相关业务主管行政部门划归科技行政管理部门，使人事权与财政预算权统一以排除科研资源流转与优化配置障碍。

社会公益类科研机构与国家重点实验室同属研究序列，创造知识、开发技术是科研机构的主要组织职责，对其评估应以考核研发绩效应为主。国家重点实验室评估中“研究水平与贡献”指标占总权重的50%，但在现广东优势和特色的公益类型科研机构评估指标中权重仅为36% 。促进技术应用负有主要责任主体是公益类科技服务机构与行政主管部门，社会公益类科研机构只是这类活动的一方参与者，并不承担主要责任，但对经济效益与成果转化率在评估中却是第二大权重指标。因此，重构评估指标体系，将社会公益类科研机构作为研究机构，而非协助行政部门施政的组织予以评估有助推动治道变革。

参考文献

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