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行政许可监督与服务满意度的关系研究

已有 3026 次阅读 2017-8-29 15:04 |个人分类:研究思考|系统分类:论文交流

行政许可监督与服务满意度的关系研究*

       ——以广东省J市的行政许可绩效评价为例

[   ] 监督权的行使具有复杂性,如何才能强化监督以提高行政相对人的服务满意度是实践中亟待解决的问题,确证两者的关系对提高行政许可绩效至关重要。基于分权制衡理论选取监督检查的回应性、监督途径的健全性、内部监督检查的日常性、服务满意度等变量分别设定四个假设。应用对J41个行政许可审批单位审批绩效第三方评价相关数据,回归分析予以检验。结果表明行政相对人更关注行政主体的实质性回应。相对于内部监督途径的健全性,内部监督检查的日常性的变化对服务满意度的影响更大。据此应增加行政许可绩效评价指标体系中监督管理指标的权重,强化外部监督回应与内部监督回应之间的联动。

[ 关键词 ] 行政许可;监督;服务满意度

[中图分类号]D035    [文献标识码]A    [文章编号]

一、问题与文献

(一)问题的提出

行政许可法第二条规定“行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为”,其功能在于维护公共利益作为属于社会管理活动中的一种事前控制手段,直接影响政府与社会的关系,既涉及公共利益和社会秩序,又影响申请人的民事行为能力。优化行政许可制度是深化行政管理体制改革的核心内容之一,其目的在于建设让人民满意的政府[1]2001年国务院转批《关于行政审批制度改革工作的实施意见》,以省部级以上政府部门为主要对象全面推动该项改革,迄今已历经十七年,2001年以来共取消和下放行政审批2353项,其中大部分为行政许可。改革的历史经验证明有效监管才能避免陷入“一放就乱、一乱就收、一收就死”恶性循环,放权必须与监管协同才能有效推动政府职能转变[2]

法律一般禁止是设定行政许可的前提,许可的作用在于解除禁止[3]。行政主体对解除申请人一般禁止的后果在法定限度内做出自由心证,判断公共危险,进而做出相应行政决定,行政主体在解除禁止上拥有一定的自由裁量权。实现有效监管一方面需要管住权力,约束行政主体自由心证的行使。2004年以特别法形式将所有行政许可行为纳入统一规范,2014年进一步取消了所有非行政许可审批,2015年开始在地方各级政府及其工作部门中建立权力清单制度,2016年开始推动行政许可标准化。另一方面需要监督权力,监控审批过程中的权力行使,以服务满意度为导向评价,政府在行政许可活动中做了什么、效果如何、人民是否满意做出客观判断。

加强监督以规范权力行使有助于提高行政相对人的满意度,这一般被研究者和实践者当作常识接受,然而事实是否如此却值得质疑。首先,监督力度并不是越大越好,监督力度适宜才可有助于服务满意度提高。满意度变化是行政效率和行政成本合力作用的结果,前者提高易于产生提升效果,后者增加则容易引致下降。监督既可能提高行政效率,也容易增加行政成本从而最终加重行政相对人负担。其次,监督重点设置科学才可能提高服务满意度,并非监督重点越多越好。行政许可审批流程环节众多,涉及多种行政行为,监督形式与被监督对象的特点相适应,契合行政许可程序特点才能产生好的效果。简言之,加强监督力度并不必然提高服务满意度,还需要科学地监督才可能奏效,厘清监督与服务满意度之间的关系是实现有效组织监督的必要前提。

2013中央编办成为行政审批制度改革工作牵头单位,探索引入第三方评价行政审批改革成效被列为其工作任务[4],此后行政许可绩效评价实践才开始增多,至目前仍处于起步阶段。2014年国务院在行政审批制度改革专项督查中引入国家行政学院等四家机构评价行政许可绩效。2015浙江大学公共管理学院评价了浙江嘉兴市行政审批层级一体化改革绩效。这些绩效评价实践均对监督和服务满意度进行了测评,关注到两者之间的关联,但尚未专门进行实证研究。

2012年国务院批准广东省“十二五”时期在行政审批制度改革中先行先试,该省2014年制定了《广东省行政许可监督管理条例》,明确要求行政许可设立机关应当定期对其设定的行政许可进行评价,根据需要可以委托第三方机构进行评价。按照上述规定,2015年该省46个保留行政许可和非行政许可审批事项的省直部门做了行政许可绩效评价[5]2016年广东省地级市J市政府在地方率先尝试,对保留行政许可的41个市级单位所涉及的698项行政许可事项的审批绩效做第三方评价。本文以J市该次行政许可绩效评价为例,检验监督与满意度的关联,探索评价指标体系的构建。

(二)文献综述

大多数学者认同行政许可绩效评价应以满意度为导向,绩效评价目标的设定与检验应以“人民满意不满意”为依归(郑方辉和廖鹏洲,2013)[6]“不论怎么样的评价指标,都不如人民满意来得实在(周志忍,2008)[7]”,社会满意度在行政实践中已经成为衡量行政审批制度改革绩效的标准(刘琼莲,2012)[8]。在该共识下,有关监督与满意度关联的研究目前主要集中在探讨满意度在绩效评价指标体系中的指标性质、行政许可监督方式、监督对行政许可绩效的影响等三个主题。

满意度指标性质有两种观点。一种观点是认为优化绩效的目的就是为提高满意度,满意度是各评价指标影响的对象,属于因变量。如杨兰蓉和许晓芸(2014)公众满意度为导向,选取安全与隐私、信任、可用性、公共服务意识、公共服务质量等为主要变量建立行政审批绩效评估模型,实证检验发现后三个变量对公众满意度有显著影响[9]张凤凉和李嘉嘉(2017)则认为应针对效率性、公开性、合法性、服务态度和服务能力等设置因变量[10]。另一种观点则主张满意度是影响绩效的因素之一,与监督同属自变量。如胡税根(2015)创新性、效果性和推广性等作为与满意度并列的评价维度构建评价指标体系[11]PrenzlerLewis(2005)将投诉反馈应这一与监督密切相关的指标,与公众满意度一并列为影响绩效的因素[12]Jeannette(2006)比较分析澳大利亚政府和香港政府使用的政府绩效评价指标体系,认为满意度包涵有效性、合法性、可信性、公共可及性和功能性等多重意涵,应设定为一级指标自变量[13]

对行政许可监督方式的研究主要围绕内部监督和外部监督的作用关系进行。部分研究者认为应以内部监督为主,外部监督补充。如柯红波(2003)认为既规范又不影响行政效能地行使审批权力,关键在于形成有机的内部监督链,寓监督于审批全过程,通过适度分权使权力相互制约[14]孙晓莉(2005)归纳行政审批权内部监督有三种形式,即行政机关内部的监督关系主要有上级行政机关对下级行政机关自上而下的监督、下级行政机关对上级行政机关自下而上的监督、政府职能部门职权范围内对其它同级部门实行的平行监督[15]。汪承亮和高尚全(2004)则提出在链式监督机制下监督部门对职能部门的实质性监督不具有持久性,应“实化”人大监督功能以构建闭环监督制约机制[16]

部分学者则主张应以外部监督为主,内部监督补充。在行政审批制度改革尚未完成的情形下,借助外部监督推进行政审批绩效优化更为有效。如郝铁川(2015)提出权力具有自腐性,外部监督是逼迫行政机关依法行政的必由之路[17]于宁(2014)提出下放的行政审批权需要有效接受社会和媒体的舆论监督[18]文芳(2005)基于深圳“行政三分制”改革实践认为内部监督更容易受到内部行政权力的影响,有效性和权威性较低。对政府真正的制约来自于政府外部的社会公众的制约[19]

与监督对行政许可的影响有关的研究,研究多为演绎和定性分析。研究者或从制度变迁角度分析,如庄德水和李成(2008)认为改革开放以来我国行政监督模式历经监管型、效能型、绩效型变迁,行政监督促进行政绩效提升[20]。或从监督的运行机理角度研究,如王凯伟和周波(2011)主张以实效为目标、以公众满意度为衡量标准构建行政监督实效评估指标体系,监督主要从业绩、成本、内部管理、创新发展四个维度影响公众满意度[21]

综合而论,监督与满意度之间的关联已为研究者所关注,而目前相关研究以理论分析为主,实证分析相对不足。本文以J市的评价实践为案例进行实证分析。

二、研究设计

(一)理论基础

亚里士多德最早揭示监督主要解决“如何使用权力”问题[22]。为解决这一问题,西方国家在权力相对可分,绝对统一的权力配置原则下,建立起分工、协调与制衡的三权分立权力监督体制。然而,基于政治功能差异所做出的权力分立方案,在行政运行中很可能出现权力边界“模糊不清”[23]。以权力运行过程的职能分工为依据配置权力可弥补缺陷,即将权力三分为决策权、执行权和监督权。权力源于人民,必须为民所用。决策权和执行权多依托权力体制运行,其行使者为监督客体,监督权的行使者为监督主体,有效的监督是促进监督主体和客体协调互动的手段。监督主体有途径实施监督以影响监督客体、监督客体对监督能产生回应、两者间这种协调互动常态存在是实现有效监督的必要条件。

监督的类型有两种。一是以权力制约权力,其实质是权力的自律,组织关系上属于内部监督。这种监督通过隶属国家机器的监督主体实施,监督主体与监督客体在行政体系中或存在上下级关系,或存在横向关联。该种监督类型的优势在于监督的主体与客体同属权力体制,相互间业务往来频繁,监督较直接。依据权力规律分权,势均力敌的权力主体间易于实现制衡。劣势则在于因十九世纪以来国家权力扩张现象普遍存在,“掌权者在不受制约的情况下往往会扩张和聚敛权力[24],一切不受约束的权力必然腐败,绝对的权力产生绝对的腐败[25],组织的自利性削弱权力自我约束。

二是以权利或社会制约权力,其实质是权力的他律。这种监督通过独立于国家机器的监督主体实施,组织关系上属于外部监督。该种监督类型的优势在于因监督的主体与客体分属不同系统而组织的自利性影响较小,监督持久。其劣势在于监督的主体与客体因分属权力体制内外使得监督较间接,监督的针对性容易不足。

两种监督类型优势互补,有效监督的必要条件通过两者相互结合而创造。有效监督既可增加行政透明度,推动将权力关进制度的笼子依法行政,规范而合理地行使权力,又能增强行政相对人与行政主体的互信与理解,进而提高对行政许可的满意度。据此,从内部监督与外部监督角度,根据产生有效监督的必要条件选取变量,建立假设。

(二)研究假设

以对申请人的投诉举报的及时回应性评价外部监督的回应性,及时回应投诉举报为满分,否则视情况扣分,发生有效投诉的每宗扣10%分数;以设立涵盖电话、网上、现场健全的监督、投诉、举报途径评价外部监督途径的健全性,少一种扣30%分数;按《广东省行政许可监督管理条例》要求评价内部监督内容的健全性,每缺一种扣15%分数;以监督检查发现问题及时得到处理情况评价内部监督检查的回应性,监督检查发现问题未及时得到处理为0分;以按《广东省行政许可监督管理条例》方式监督检查评价内部监督检查的日常性,每缺一种扣20%分数。服务满意度通过对行政相对人进行满意度调查进行。

行政许可相对人与行政主体在外部监督中直接互动,在内部监督中间接互动,相应外部监督对行政许可的满意度更容易产生影响。籍此提出假设1(H1)

H1:对服务满意度,外部监督比内部监督影响大。

行为是有目的的行动,产生行动而符合意向是行为有效的基本条件。对于监督行为,内部监督依托科层式结构的权力体制实施,因此上述必要条件通常具备。外部监督则与之不同,既缺乏权力保障,又依赖部门合作,因此上述必要条件往往需创设专门机制予以保障才有可能具备,制约外部监督效果的首要条件在于相应的运行机制是否存在。有监督途径且监督能奏效是影响行政相对人评价的必要条件监督途径是否完备决定监督行为的产生几率,对监督能否有效回应决定监督行为的意向程度。由此提出假设2(H2)

H2:对服务满意度,外部监督途径的健全性比外部监督的回应性影响大。

由于内部监督是官僚制实现目标管理与有效问责的必备手段,因此运行机制相对完备,监督途径也相应较为健全。在此情形下,决定内部监督能否发挥作用的关键在于运行机制能否有效运行。此外,健全内部监督途径可以完善内部监督运行机制,进而提高监督效度,但短期内行政相对人不易感知到改善。加强内部监督检查的日常性则可促进内部监督运行机制运转,提高监督 力度,行政相对人易于感知到进步,服务满意度随之容易提高。据此提出假设3(H3)

H3:对服务满意度,内部监督检查的日常性比内部监督途径的健全性影响大。

社会契约论认为权力源自公民部分让渡权利,内部监督以权力制约权力的具体形式之一,通过制度设计配置与运行让渡出的权利,使之相互制衡以维护社会契约,保护权利,其基础是行政主体自律。一旦权力自律缺失,内部监督随之将形同虚设。因此,需要发挥保留在公民手中的权利的作用,对权力形成他律,以权利制约权力,以社会制约权力,通过强化他律以迫使权力严于自律。就此提出假设4(H4)

H4:外部监督与内部监督正相关,且存在因果关系。

(三)数据来源

广东省监察厅2006年颁布实施的《广东省行政许可绩效测评电子监察办法(试行)》第八条规定,绩效监察的主要内容有9个,即政务公开、流程规范、期限合法、收费合理、监督检查、法律责任、廉洁行政、满意度和服务态度等,其中满意度的主体是行政许可申请人。广东省政府2008年起施行的《广东省行政审批管理监督办法》则确立了实施行政审批应当遵循的原则是合法、合理、效能、公开、公平、公正、高效、便民、权责一致等。比较以上两个规范性文件,可发现合法性、公开性、便捷性、监督权力以及满意度被共同认同。

根据上述规范性规定,设定依法实施、公开公示、监督管理、实施效果等4个一级指标。依法实施、公开公示、监督管理等三项指标评价行政许可过程,实施效果评价结果。为具可操作性,从过程和结果两个角度在一级指标下设置11个二级指标,24个三级指标,根据指标设置评分点。对“依法实施”的测量主要从许可的条件、程序和权限评价,参考行政审批制度改革,尤其是当前推动标准化的进展情况;“公开公示”设置办事公开和结果公开两个指标;“监督管理”则分别从对投诉举报的回应情况和监督途径的健全性角度,分别评价内外部监督;“实施效果”主要评价便捷高效性和满意度。

1 绩效评价指标体系

(百分制)

一级指标

二级指标

三级指标

依法实施

15

条件合法(3

条件合法情况(3

程序合法(3

程序合法情况(3

权限合法(3

越权许可情况(3

审批改革落实(3

行政审批改革落实情况(3

许可标准化(3

办事指南和业务手册标准化情况(3

公开公示

20

办事公开

10

申请材料告知情况(2

申请材料公开情况(2

许可条件公开情况(2

监督方式公开情况(2

收费文本公开情况(1

许可实施进展公开情况(1

结果公开

10

公开的主动性(5

公开的多样性(5

监督管理

15

外部监督

7.5

外部监督的回应性(3.75

外部监督途径的健全性(3.75

内部监督

7.5

内部监督途径的健全性(2.5

内部监督检查的回应性(2.5

内部监督检查的日常性(2.5

实施效果

50

便捷高效

25

按时办结率(5

办理时效比(5

许可的简化性(5

许可的便捷性(5

许可的创新性(5

服务满意(25

行政相对人满意度(25

注:括弧内为指标权重

按照过程与结果并重原则设置指标权重,“实施效果”指标权重占50%,评价过程的三项一级指标权重共计50%。为便于比较指标影响,以平均分配指标权重为原则。在评价过程的指标中,由于公开性要求涉及从过程到结果全程,其中还包括对监督方式的公开,因此指标权重相对高一些,三个指标权重为公开公示占20%依法实施和监督管理各占15%,由此建立行政许可绩效评价指标体系(表1)。自评与问卷调查相结合,各项指标按百分制评分,综合得分=依法实施得分*15% +公开公示得分*20%+监督管理得分*15%+实施效果得分*50%,由此建立行政许可绩效评价指标体系。

2016J市保留行政许可审批的市级单位(不含市国家安全局)41,其中市财政局等6个单位全年没有申请业务,35个单位办理了698行政许可业务全年2818318件行政许可申请,受理2791906件。按时办结3068802(按时办结的统计含跨年度申请数)其中3065305件审批同意,4647件审批不同意。全年共收到举报投诉351件,行政许可行政主体对所有举报投诉事项均做了调查和反馈。共查处行政相对人违法违规案件364件。

J34个行政许可事项业务量非零的市级单位进行实地勘察,占保留行政许可的市级单位数的83%。实地勘察综合运用了部门行政许可经办人员座谈会、问卷调查和现场核查结合方式,全面了解各部门开展行政许可实施与监督检查情况和效果,校验评价指标体系并评分。绩效评价以综合各部门提交的行政许可事项自评报告与数据信息表数据进行统计分析。我们在测评服务满意度时采取了在行政服务中心现场拦截行政许可事项申请人,用李克特五级量表进行问卷调查,随机发放问卷350份,回收有效问卷316份,问卷有效率达到90%。由此获得J41个市级单位行政许可审批绩效评价指标数据,其中包括内部监督、外部监督和服务满意度等指标数据。

三、实证结果与分析

(一)评价情况

市各部门行政许可绩效的综合得分为85.8分。一级指标中“依法实施”得分最高(97.6),其次为“监督管理”(86.5)“公开公示”(86),“实施效果”得分最低(82)。“依法实施”指标项下的五个二级指标中,有条件合法、程序合法、权限合法等三个平均分均为满分,因此该项指标的区分度较小。二级指标中便捷高效”得分最低(80分),“服务满意度”和“外部监督”得分相对较低,指标的区分度相对较大

重点分析外部监督、内部监督和服务满意三项指标评价平均得分情况(2)。三级指标中“外部监督途径的健全性”最低(76),“内部监督途径的健全性”最高(95)

数据统计结果显示,市级单位中98%每年至少开展一次内部监督检查工作。现场勘查显示,抽查的事项均能依照《广东省行政许可监督管理条例》要求开展监督检查。监督检查次数中77.08%采取全面检查方式,71.88%采取现场监督方式,66.15%采取调查核实或征求意见方式。

2“监督管理”和“实施效果”评价指标平均得分

(百分制)

一级指标

平均分

二级指标

平均分

三级指标

平均分

监督管理

86.5

外部监督

83

外部监督的回应性

90

外部监督途径的健全性

76

内部监督

90

内部监督途径的健全性

95

内部监督检查的回应性

90

内部监督检查的日常性

85

实施效果

82

便捷高效

80

按时办结率

95

办理时效比

75

许可的简化性

80

许可的便捷性

85

许可的创新性

65

服务满意

84

行政相对人满意度

84

3 描述统计

变量

最小值(M)

最大值(X)

平均值(E)

标准差

外部监督

80

90

86.61

3.208

内部监督

60

100

87.57

7.311

服务满意

70

96

84.15

6.483

外部监督的回应性

80

95

91.46

3.009

外部监督途径的健全性

70

90

81.83

4.577

内部监督途径的健全性

60

100

85.41

7.453

内部监督检查的回应性

60

100

91.37

5.894

内部监督检查的日常性

50

100

83.34

11.217

应用SPSS2241个市级单位在外部监督等3个二级指标及其下辖的5个三级指标的得分进行描述性统计(3)。其中行政相对人满意度”是测度“服务满意”的唯一三级指标,因而得分描述统计中不再讨论“服务满意。观察得分最小值与最大值,二级指标中“内部监督”得分差距最大(40分),三级指标中内部监督检查的日常性”得分差距最大(50分)。从得分平均值来看,二级指标中内部监督”最高(87.57分)30部门得分超过平均分。三级指标中“外部监督的回应性”最高(91.46分),14个部门得分超过平均分,外部监督途径的健全性”最低(81.83分),18个部门得分超过平均分。标准差反映样本内个体间离散程度,较大的标准差代表大部分数值和其平均值之间差异较大。二级指标中“内部监督”得分标准差最大(7.311),三级指标中“内部监督检查的日常性”得分标准差最大(11.217),其次为“内部监督途径的健全性”(7.453)。反映出在上述3项指标上,部门间得分差异均相对较大,其中又以在内部监督检查的日常性”这一指标上的得分差异最为明显。同理,在“外部监督”与“外部监督的回应性”得分上,部门间差异较小。

(二)假设检验

应用SPSS22分别检验外部监督、内部监督与服务满意度之间的相关性(表4)。结果显示外部监督与服务满意度成负相关,且具有显著性;内部监督与服务满意度成正相关,且具有显著性。

4  变量间Pearson系数

变量

Pearson系数

P

  服务满意度与外部监督

-0.024

0.083

  服务满意度与内部监督

0.049

0.076

注:检验的显著性水平为0.1*P<0.1**P<0.05***P<0.01

分别以外部监督与内部监督为自变量,服务满意度为因变量,进一步做回归分析(5)。比较回归系数绝对值,外部监督的回归系数绝对值(0.069)大于内部监督的回归系数绝对值(0.049)。这表明对服务满意度影响,外部监督要大于内部监督,H1成立。

5  外部监督、内部监督与服务满意度回归分析


系数

t

P

VIF

外部监督

-0.069

-0.208

0.081

1.039

内部监督

0.049

0.336

0.073

1.039

注:检验的显著性水平为0.1*P<0.1**P<0.05***P<0.01

设定因变量为服务满意度,自变量为外部监督检查的回应性、外部监督途径的健全性、内部监督途径的健全性、内部监督检查的回应性及日常性等5个三级指标,做OLS回归以检验H2(6)。结果显示5个自变量均通过了显著性检验。

比较回归系数绝对值,外部监督途径的健全性(0.321)小于外部监督检查的回应性(0.703)。这表明对服务满意度的影响,外部监督途径健全性小于外部监督回应性,H2被证伪。内部监督检查的日常性(0.098)大于内部监督途径的健全性(0.091),这证实了对服务满意度的影响,内部监督检查日常性比内部监督途径健全性大,H3成立。

6 OLS回归结果


系数

t

P

VIF

常量

131.136

3.626

0.001


外部监督的回应性

-0.703

-1.836

0.075

1.259

外部监督途径的健全性

0.321

1.234

0.062

1.344

内部监督途径的健全性

-0.091

-0.428

0.067

2.369

内部监督检查的回应性

-0.102

-0.471

0.064

1.556

内部监督检查的日常性

0.098

0.774

0.054

1.992

注:检验的显著性水平为0.1*P<0.1**P<0.05***P<0.01

检验外部监督与内部监督之间相关性(7),可知外部监督与内部监督成正相关,且具有显著性。进一步回归分析(8),结果显示回归系数显著,证明外部监督与内部监督之间存在因果关系且正相关,H4成立。

7  研究变量间Pearson系数

变量

系数

P

外部监督与内部监督

0.193

0.022

注:检验的显著性水平为0.05*P<0.1**P<0.05***P<0.01

8  外部监督与内部监督回归分析

因变量

自变量

系数

t

P

VIF

内部监督

外部监督

0.439

1.226

0.022

1.000

注:检验的显著性水平为0.05*P<0.1**P<0.05***P<0.01

(三)讨论

在行政许可绩效评价指标体系设计过程中,明确自变量对因变量的影响程度,成为对具体指标赋权的基础之一,同时也可作为评判绩效评价指标体系科学性的依据。具体而言,用以衡量“监督管理”的二级或三级指标对服务满意度的影响程度得以量化后,应根据具体指标影响程度大小对指标权重予以差异化设计,以优化整体指标体系的科学性与说服力。

相对于内部监督,外部监督促成行政相对人与行政主体之间相对直接的沟通,两者间互相反馈协商的时效性较强、效率较高。而H1成立证实了对服务满意度的影响,外部监督大于内部监督。这表明官僚体制的固有缺陷,如科层制下政策执行受阻等原因确实会导致内部监督出现低效能和时效性差。在其他条件不变的前提下,相对于内部监督而言,外部监督的变化对于服务满意度具有更加显著的作用。另一方面,以“行政相对人满意度”表示“服务满意”,表明服务满意的衡量主体为行政相对人,与外部监督的主体高度重合。外部监督的强化增加了行政相对人与行政主体的信息沟通,两者间冲突概率趋于上升。

H2被证伪表明行政相对人更关注行政主体的实质性回应内容,健全监督途径只能增加行政相对人行使监督权的可能性。一旦行政主体的回应结果与行政相对人利益诉求不适配,回应不仅不会提升服务满意度,反而会引起更大的不满以致降低服务满意度。因此,强化外部监督需同时改善外部监督检查的回应性才可能提高服务满意度。监督检查回应性的改善主要依靠优化行政流程,规范行政行为,增强行政主体与行政相对人之间的互信。

H3成立反映相对于内部监督途径的健全性,内部监督检查的日常性的变化对服务满意度的影响更大。内部监督途径的健全性与服务满意度成负相关,这表明内部监督途径设置并非多多益善,内部监督过度可能加重行政许可机关承担的行政责任风险,使官僚主义盛行,降低服务满意度。当然,增强内部监督检查的日常性可促进内部监督机制常态化和规范化运行,有助于提高行政主体责任意识,行政主体的行政责任并不因此加重。因此,强化内部监督以提高服务满意度的重点在于遵循权责相适原则规范监督运行,而不在于一味授权监督。

H4被证实说明外部监督是改善内部监督效度的关键因素之一,但实践中相对于内部监督,实施外部监督的障碍更多。结合H1可知外部监督对服务满意度的影响也比内部监督大。因此,优化行政许可绩效首要在于强化外部监督,绩效评价指标体系相应可适度增加“外部监督”二级指标权重。结合H2证明结果可知,外部监督的回应性权重可适度高于外部监督途径的健全性。

四、结论与建议

通过验证假设,对此次第三方评价J市行政许可绩效时所采用的评价指标体系的合理性进行了评估。检验假设结果表明所选取的评价指标效度较高,以满意度评价行政许可效果,监督管理测度过程控制效度有效。实证分析发现三级指标对满意度的影响程度存在差异,因此均等配置指标权重并不恰当。优化行政许可评价指标体系以及提高行政许可绩效,可采取三个改进措施。

第一,优化指标权重分配以提高评价指标体系的科学性和合理性,反映评价结果的客观性,增强评价结果特征的显著性,凸显行政许可主体间的绩效差异。J市绩效评价实践情况反映,自2003SARS事件触发异体行政问责制确立,依法行政已有较大发展,违法行政因具有显著性,被问责的风险增大。2008年《政府信息公开条例》实施后明确将“行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况”列为需重点公开的政府信息。行政主体在“依法实施”与“公开公示”两项一级指标上显现出的差异较小。“依法实施”一级指标下的二级指标中,仅“许可标准化”指标因行政许可标准化2016年刚开始推动差异相对显著。相对加大“公开公示”一级指标的权重的做法不大适宜,其项下二级指标间的差异更是微小。应将部分权重转移至“监督管理”指标,提高该项指标的权重。

第二,完善行政问责机制以保障外部监督能够对行政主体产生影响,提高外部监督回应的效度。一方面,目前制度安排侧重强调行政主体是否回应以及回应是否及时。然而绩效评价调查显示,目前在对行政申请人投诉的反馈效率有待提升,对市民反馈投诉处理结果,经办人员总数中仅40.1%表示能够在一周内完成,59.9%表示需要一周以上时间完成,甚至有5.7%认为需要两周以上时间。

另一方面,应防范行政主体采取避重就轻、答非所问、敷衍塞责、自说自话等消极方式回应。国务院审改办和国家标准发布的《行政许可标准化指引(2016)》要求“无论是否属于自己职责范围内的事项,首问责任人都要给行政相对人完整答复或者有效答复的途径”,对回应的效度提出了明确要求。然而,判断回应是否符合要求尚需有可操作性的规范具体化,并将回应效度纳入行政问责目标。需在行政许可审批运行机制上加强外部监督回应与内部监督回应之间的联动,使监督与绩效评价产生优化行政许可审批流程的作用,推进行政许可审批以满意度为导向,行政主体不仅对上负责,力图让上级放心,更落实对公众负责,让人民满意。

第三,以“互联网+”为手段推动行政许可审批流程再造。行政相对人对审批流程的合理性和合法性认知深度,会影响对行政主体的服务满意度评判。在条块分割的行政管理体制下因职责分割、信息不畅、部门利益冲突等因素,优化审批流程只能碎片式解决,着力压缩各个环节的办理时限,如政务中心集中式审批。然而,整体功能不等于部分功能之和,提升行政审批环节的行政效能并不必然提升行政许可绩效。“互联网+”为深化政府信息化提供了有力的技术手段支持,使行政许可审批流程再造有了新的可能。然而,政府部门间信息共享水平还较低,实现公民与法人基础信息数据在部门间互联互通尚未实现,有待进一步提高和完善。


*基金项目广州市软科学研究专项项目“广州市推进科研机构深化改革与建设发展政策研究”(编号201609020009

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AStudy on The relationship between administrative licensing and servicesatisfaction: Take the performance evaluation of the administrative license inJ city, Guangdongprovince

[Abstract] Theexercise of supervision is complex, how to strengthen supervision in order toimprove the administrative relative person's service satisfaction is inpractice, the problems to be settled urgently confirm both relations to improvethe performance of administrative license is very important. Selection based onthe theory of separation of powers to supervise and inspect the response of thesanity, internal supervision and inspection, supervision way of daily, servicesatisfaction variables such as the four assumptions, respectively. Theapplication will examine and approve the approval performance of 41administrative licensing units in J city. The results show that theadministrative relative is more concerned with the substantive response of theadministrative subject. The changes in the internal monitoring and inspectionare more important to the satisfaction of service than the integrity of theinternal supervision approach. Therefore, it is necessary to increase theweight of supervisory management indicators in the index system ofadministrative licensing performance evaluation, and strengthen the linkagebetween external supervisory response and internal monitoring response.

[Keywords] The administrative licensing,Supervision,Service satisfaction

行政许可监督与服务满意度关系研究:基于广东省J市行政许.pdf



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