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政策范式的社会形塑——以《美国竞争法》为例

已有 3736 次阅读 2010-7-13 10:54 |个人分类:未分类|系统分类:论文交流| 美国竞争法, 政策范式, 社会形塑

本文发表于《科学学研究》 2008(1):3-12. (封面文章)。本文始作于2007年秋在NSFC政策局担任兼职研究员时,受上级领导批示对《美国竞争法》进行研究的副产品。《美国竞争法》一出,国内各相关机构纷纷“断章取义”,以论述本部门工作的重要性,笔者由此深感我国政策学习中障碍重重,问题多多,故作此文。 
 
 
2007年8月2日,美国国会众议院以367票对57票的绝对优势,通过了《美国竞争法案》(America COMPETES Act),又称《为有意义地促进技术、教育与科学创造机会法案》(America Creating Opportunities to Meaningfully Promote Excellence in Technology, Education, and Science Act);几小时后,该议案又在参议院以无记名投票方式通过[1]。该法案涉及到美国联邦政府的6个机构,对联邦科技相关机构提出了明确要求,旨在从夯实基础研究和培育基础人才着眼,进一步提高美国科技和教育的竞争力,被誉为美国未来几年科学事业发展的路线图。法案一经推出,便引起了包括中国在内的许多国家的共同关注。国内的相关部门和研究机构也纷纷从不同的角度探究法案颁布的原因,以及对于中国创新型国家建设和科技与教育发展的意义、借鉴和启示。
 
和此前类似的法案不同,《美国竞争法》第一次从法律的层面将科技和教育的问题“整合”在一起。那么,作为一种相对稳定的社会建制的法律的出台,是否意味着美国未来的科技政策和教育政策将融合成新的政策体系?或者说,《美国竞争法》所代表的政策范式是原有科技和教育政策范式的延续,还是新政策范式的萌生呢?
 
1.    政策变迁过程的理论回顾
政策范式(policy paradigm)通常指政策行动主体(最终由政策决策者代言)对政策制定与执行过程的分析、研究和思维框架,也进一步体现在对问题状态的价值判断,理解问题的方式方法,及工具选择的原则偏好等方面。一般情况下,政策行动主体为规避政策形成过程中的不确定性,会自觉或者不自觉地将这种思维框架积淀为一种惯性模式或者说路径依赖。
 
从政策范式的视角看来,政策变迁(Policy Change)的核心便是“新”理念的萌生、扩散和稳定化的过程。如Hall(1993)认为 [2] :一个政策范式是与政策活动者紧密相关的智识构造,其本质是相关政策活动者所持有的塑造政策制定者所追求的广泛目标的一系列观念、感知问题的方式以及解决办法的种类等。他借鉴了库恩科学范式的概念 [3] ,对政策范式的几个状态进行了“稳定-反常积累-实验-权威的破灭-争议-新范式的制度化”等几个阶段的划分;并进一步指出,政策范式转换的核心是以达到更好治理为目的的社会学习(social learning)。
 
然而,将政策变迁描述成从“正常-反常-正常”的辩证过程并不仅仅局限于政策范式的视角。早在马克斯·韦伯的时代,社会规则的产生和发展就被赋予了这样的含义。在韦伯看来 [4] ,社会规则的变化来自内部和外部两方面动力。其中,外部的条件只是一种“参与的因素”,而真正的起到决定性作用的乃是内部因素的“反常”:首先是某些个体敏锐地把握到调整行为方式的可能性和必要性,然后通过其有悖于当时社会常规但渐显“有效性”的行动影响他人,最终导致了一种能被社会大多数人所接受的“集体行动”成为了新的社会常规——借鉴这种思想,也有学者依照政策变迁的自觉推动力是来自于政府内部还是社会其它行动者,将政策范式变化的社会学习划分为内生学习(Endogenous Learning)和外生学习(Exogenous Learning)两种模式[5]——一旦在此过程中,社会产生了专门的人员来以强制力保障这种新的规则,规则本身便上升为法律。
 
由此看来,无论是政策范式的变化还是法律的形成,都要经历两个必要的步骤:第一,是从个体觉醒到集体行动的扩散-社会学习过程,第二,则是从共识结果到制度化的强制力保障过程(相应的,如果共识并非通过制度化,而是通过社会化的方式稳定下来,新范式则会沉淀为较低形态的社会习惯或社会规则)。而法律出台本身能否构成如此“强”意义上的新政策范式的社会形成,抑或只是常规状态下的修正和扩展,则取决于“新”理念本身是否意味着关系到政策认知和行动模式的“世界观的转变” [3] 。而由于范式之间的不可通约性,甚至很难用一种政策思维方式去理解另外的政策范式,区分范式的“革命”和“常规”状态对于理解政策的延续性和政策体系之间的关系就非常重要。
 
2.    《美国竞争法》的政策范式分析
 
2.1 两种范式:战后美国教育和科技政策回顾
二战前,与市场经济下政府“守夜人”的预设相适应,美国政府在科技和教育方面除了1862年为了西部开发的特殊情况下所颁布的《赠地法案》之外,就基本没有什么积极的作为。从某种意义上讲,早期美国的财富和繁荣依靠的是其投资技巧,而并非科学教育和研究 [6] 。然而,战争改变的却不仅仅是整个世界的格局——公众亲眼目睹了科技在战争中所发挥的决定性作用,更受到凯恩斯主义特别是曼哈顿计划成功实施的鼓舞而愿意去相信:在科技发展等领域中,更多的政府介入将有利于国家的发展。而政府虽然不愿意去设想如果没有德国犹太人爱因斯坦的贡献,美国的原子弹会在何时炸响;但他们却也深深的明白,美国“实用主义”导向下对于科学特别是基础研究的忽视是美国的一大短见。
 
科学界也自然将此看作是体现其重要性的重要契机。1945年7月,曾主管战时科学研究与发展办公室的万尼瓦尔•布什向时任总统罗斯福提交了著名的报告——《科学:没有止境的前沿》,倡议政府对科学研究进行持续的支持,并建议将科学技术知识的创造和人才培养结合起来。这一举措被看作是美国政府支撑型基础研究发展的开端,也是美国大学从教育型向研究型转变的重要契机,更是科技政策和教育政策协调发展的首次大胆设想。然而,虽然1950年10月旨在资助大学基础研究的NSF得以成立,科学家共同体“自治”的理想却未能得以完全实现。甚至从某种意义上讲,美国的科技政策发展走上了一种政府主导的“国家主义”(Nationalism)的道路。而此时的教育政策也是如此,如1944年国家意志下推行的《退伍军人法》对此前有着一定自主性的教育系统造成了极大的挑战。
 
科学国家主义的倾向也同样出现在同为战胜国的苏联之中,又进而被计划经济模式夸大到极致。1949年8月,苏联原子弹的成功爆炸震动了美国。冷战以及同苏联的军备竞赛也成为美国这一时期科技发展的主要动力。教育方面也围绕着国防的需要,颁布了《国防教育法》等一系列法令。在1959年,时任总统艾森豪威尔派教育人员赴苏联考察,并得出向苏联学习的结论。然而,一方面由于基础相对薄弱的美国学生无法适应揠苗助长的“国际化”模式(甚至教师的讲授都感觉到非常吃力),另一方面由于国际人才引进从法律上得到了保证 [1],美国高端人才的“外引型”模式也逐渐显现出强劲的态势。总体说来,此时的教育政策还是处于国家任务导向的框架之下,但“生计教育”(career education, 1971;强调普通教育和职业教育结合)等的普及也客观上促进了教育体系,特别是中等及以下的教育部分向“平民”的转化[7]。
 
在两个超级大国忙于军备竞赛之时,二战战败国日本却加强了对于国家主义科技发展道路的反思,大力发展民生而非军事科技,并迅速崛起起来。20世纪70年代开始,以日本为首的东亚国家对美国国内外技术产品的市场份额造成了极大的冲击,加之此前经济危机、1973年的石油危机和越战的影响,美国不得再次对挑战做出回应,出台了积极从军事向社会关注转向的政策,而医学、环境、能源等被国家作为优先领域的学科却也能在总体投入下降的情况下得到长足的发展。教育上的跃进也同样得到了反思:新的科学教材使用的范围并不广泛,科学教学的质量不但没有像预期的那样提高反而降低,甚至出现了大批新增的功能性文盲或科盲。于是,“返回基础”也成为这一时期教育的主题。
 
20世纪80年代是美国科技和教育政策的一个重要转折时期。其中一个重要的标志,是作为R&D投入主体的联邦政府和产业在主次上关系的变化,即产业越来越在创新的前端发挥重要的作用。然而为了更好的应对新兴工业化国家的挑战,联邦政府在相对缩减R&D投入的同时,却通过立法的方式将企业推向了台前。如《史蒂文森-威德勒技术创新法》(1980)-《联邦技术转移法》(1986)对于“公私研发联盟”给予了纲领性的指导(然而真正将这种模式发挥的淋漓尽致的是韩国的追赶过程);《贝-多法案》则解决了政府持有专利的公共品倾向对个体研发活动以及现有专利商业化动机不足的问题,也客观上促进了美国创业型大学的发展[8];《小企业发展创新法》则通过竞争性资助的方式对中小企业的技术创新提供了支持,更为大企业和企业联盟的发展进行了有效的“低成本尝试”。至此,美国的科技政策也才真正的覆盖国家创新系统的各个行动主体。而教育政策方面,虽然也是从“国家需求”的角度入手(可能与当时教育部以及教育界的相对弱势地位相关[2] ),但其行动重心却落在“民主主义”所强调的“机会均等”方面。在通过拓展基础提高美国应对世界变化能力的呼声下,旨在改善美国青少年基础素质的“2061计划”(1985)终于出台——和此前的“拔高”不同,该计划的重点集中于有效地教好现有的科学基础知识,即“普及科学”(Science for all)上——其实,这从深层次意义上标志着更多针对初等和中等教育的教育政策正式在理念或者说范式上和科技政策的分道扬镳。
 
在强大对手相继消失的20世纪90年代,科技政策和教育政策的推行更多是此前理念的延续。克林顿政府发表了举世闻名的《科学与国家利益》(1994)和《技术与国家利益》(1996)报告,其中的一些经典语句,如:“科学——既是无尽的前沿也是无尽的资源——是国家利益中的一种关键性投资”[9],“技术上的领先地位对于美国的国家利益,比历史上任何时候都显得更为至关重要”[10]等也被世界各国所传颂。虽然提高全体美国人的科学素养被写入政府科技工作的五大目标之一,然而,“增进基础研究与国家目标之间的联系”仍是此时美国科技政策真正的焦点。经济上的“黄金时代”,也将这种科技“国家主义”推向了顶峰。相比之下,虽然推动了国际基础科学教育改革浪潮到来的《科学素养的基准》(1993)和《国家科学教育标准》(1996)分别由美国科学促进会和国家研究理事会等国家机构推出,但却却是有着浓重民主主义倾向的“2061计划”的进一步延续。
 
2.2 美国竞争法:第几种范式?
从二战后到20世纪末美国科技和教育政策的发展历程来看,大部分政策都具有着“利用危机,应对挑战”的共性:以科技政策的发展为例,诸如第二次世界大战结束、和苏联以及社会主义阵营的冷战、日本等新型工业化国家的兴起、以苏联解体为代表的所有强大对手的消失等标志性事件使政策具有了“天然”的阶段性。然而,科技政策方面“国家主义”的坚持,以及教育政策方面向“民主主义”的转向也体现了两者之间的不同。这种转变更多是传统性的,即美国人对于教育是公民平等权力的长久认同。而随着战争本身和退伍军人学生的逐渐远去,教育政策在民主主义和平时期所倡导的“民权”上的回归也似乎成为一个必然。这里,则可以根据“国家主义-民主主义”倾向,以及“战争-和平”思维两个维度对美国的科技、教育政策范式进行一个理想型的划分。 
 
其中,“危机动员型”是国家主义在战争思维下的产物,其政策表述往往体现为政策语言的表述上是从国家的角度预设了“外部”环境的变动对现有政策体系造成了危机,美国历来的科技政策正是如此;而“民权推动型”则是民主主义在和平时期的表现,即认为政策制定应保障全体国民尤其是“弱者”的平等权力,美国战后大部分时期的教育政策更偏向于这一类型。而到目前为止尚未涉及到的两种理想型“改革动员型”和“民生推动型”,其政策范式理念的核心也分别集中于政府对自身发展的自觉性,以及公民个体的生存和发展所受到的外部威胁等。
 
下面则可以按照这样的理论框架,对《美国竞争法》进行分析:
 
刚刚进入新世纪,美国20世纪90年代末的稳定和繁荣就被突如其来的“9•11事件”所打破。依照“危机-挑战”的理念,美国政府的科技政策目标也发生了相应的变化:反恐与国家安全是其第一要务;其次是持续的经济增长;第三才是保持并改进人民的生活质量。为此,食品安全、卫生安全和信息安全等领域也被提升到了前所未有的高度——而这种重视不单表现在经费投入上的倾斜,更有在诸多方面所设置的限制,如白宫已要求全球最大的细菌研究团体“美国微生物学会”采取措施,过滤掉投往该会出版的11份期刊上的可能会造成危险的稿件,这些期刊包括《感染与免疫》、《细菌学报》及《病毒学报》等。2004年,白宫科技政策办公室在其发布的一份题为《为了21世纪的科学》的报告中指出 [11] :“在保障国家未来的安全、繁荣,提高人民的健康水平和生活质量上,科学是一项关键要素,而且一直是美国国家工作的重点。时任总统布什也认为,“科学技术对国防和经济从未像今天这样不可缺少。”因此从某种意义上讲,即便在没有明确对手的21世纪,美国在科技政策方面“国家至上”的理念也丝毫没有消退;反而由于多极化格局的逐渐形成而赋予其更多的意义。
 
“9•11事件”所带来的危机却不仅仅是“恐怖主义”这么简单。一方早在《共同教育与文化交流法》和《国际教育法》颁布之前,美国的高端人才的“外引型”结构已经存在,只不过尚未表现出相应的弊端。而恐怖主义的威胁和国土安全重新作为政府工作的中心,使得美国收紧了此前赖以招徕世界各地优秀人才,也对美国20世纪90年代生产力发展起到重要作用的移民政策[3] 。其中的一个重要表现就是通过增收非法移民学生学费、加强对留学生的监督以及控制留学签证发放的方式,加强了对留学生的控制和排斥[12]。另一方面,很多优秀的海外人才处于自身安全的考虑也更倾向于在本土的美国公司就业,从源头上降低了美国科技人力资源的供给力度。对此,美联储董事本•伯南克曾表示,“如果我们不允许或者不安排这些优秀人才,包括研究生和专业人士进入美国,这将给我们的社会造成损失,给我们潜在的生产力水平造成损失。” 的确,生硬的紧缩移民政策导致的美国大学外国研究生人数下降的事实,也使得越来越多的美国人担心美国在许多高科技领域将出现“失血”现象 [13] 。而面对绝大多数美国人不愿意从事诸如电脑工程和生物工程等工程技术专业的事实,还在强调“基础”和“普及”的教育政策显然爱莫能助。然而毫无疑问的是,正是在人才供给这个问题上的矛盾,才使得科技政策和教育政策走到了一起。对于科技政策而言,解除移民方面的有关限制,甚至伺机鼓动对国家安全相关的领域增加投入都显得顺理成章。但对于教育政策而言,“危机”就摆在眼前,无论在“国家主义-民主主义”之间是否要做出妥协,在“战争-和平”思维方面却不得不做出抉择。
 
其实,《为了21世纪的科学》报告中就已经涉及了教育政策方面的内容,不过仍是采用了温和的“和平思维”表述——报告的第五部分“实现科学和技术教育及劳动力发展的卓越”中指出:在今天,《财富》500强公司的CEO中,有55%具有科学和技术方面的教育背景……教育正变得日益重要。同期,美国竞争力委员会所发布的著名报告《创新美国》中,尝试提供诸如美国科学家和工程师队伍老龄化,以及美国学生对工程学缺乏兴趣等更加具有冲击性的证据 [14] 。事实证明,这种“反面启发法”虽然篇幅短小,但其作用明显。2005年12月15日,美国参议院两党议员以《创新美国》为基础共同提出了《2005年美国创新法》。2006年6月8日,旨在通过改进教育计划来增强国家的竞争力的《国家创新教育法》又被提出。
 
需要指出的是,虽然美国竞争力委员会号称是一个民间的智囊团,旨在集思广益,共同研究如何增强美国经济竞争力,并向政府和其它各有关部门献计献策。但从其组成来看,大部分为IBM、通用汽车及美利坚航空等大公司总裁以及斯坦福、哥伦比亚及麻省理工学院等大学校长,还有部分工会领导人;“公共部门的创新是创新活动的重要组成部分”的判断作为整个报告实质上的核心,也使得人们自然产生出其社会“精英阶层”地位和国家主义传统之间关系的联想。而危机动员模式的采用,也在某种程度上限制了政策工具的可选择性——报告中行动纲领所涉及的人才、投资和基础设施等部分更多是关于资金、奖励和制度等“敏感”的词汇——因此也进一步降低了从新理念的提出到稳定的社会建制的可能性。事实上,两个法案都只是停留在立法过程的第一步。牵涉了过多的利益内容,也预示着其在国会一般辩论中惨淡的未来 [15] 。
 
相比之下,美国科学院2005年10月发表的报告《迎击风暴:为了更辉煌的经济未来而激活并调动美国》(Rising Above the Gathering Storm: Energizing and Employing America for a Brighter Economic Future,以下简称《迎击风暴》)却是另外的结果。同样用“战争”的口吻但却辅以更翔实的证据(涵盖了美国相对于其它国家较低的科学和工程专业毕业生比例、初等和中等教育学生素质低下,以及基础教育教师危机等一系列情况),《迎击风暴》点明了美国潜藏了近四十年的慢性“人才危机” [16] 。
 
对此,布什总统于2006年1月31日在给国会的国情咨文中宣布了旨在使美国保持竞争优势的《美国竞争力计划》[17]。然而,《迎击风暴》中关于教育的详细预算不仅在条目上,而且在总额上都受到了大幅削减:在《美国竞争力计划》高达1370亿美元的庞大预算中,用于加强国家教育体系建设的经费只有3.8亿美元。而培养高素质教师、编写高水平教材和扩大劳动培训等措施,在解决本土化人才供给不足的问题上并无实际的进展——从某种程度来讲,这种精英倾向正和以民主主义教育为核心的《迎击风暴》背道而驰。相比之下,科技投入方面的方针却更加抢眼:如将国家自然科学基金(NSF)、能源部办公室(DOE)、商务部国家标准与技术局(NIST)等“主要”联邦科学和工程机构的资助力度在10年内增加一倍,以及研发税收减免制度永久化等等。同样是因为牵涉了太多的利益矛盾,如布什承诺对物质科学加大投入在一定程度上损害了生物医药科学的利益等,而于2007年1月因国会会议的“持续决议”在2007财年的预算上就遭到了搁浅。
 
相对而言,《美国竞争法》就要聪明的多:一方面将重心重新返回教育,从而迎合了国民的心理;另一方面也通过“授权”而不是直接“拨款”的形式弱化了利益的纷争,以保证在国会众参两院顺利通过。从表面看来,教育的确被提高到前所未有的高度。不但教育在整个五个大部分中占据其一,其它诸如DOE和NSF的部分也包含了大量教育相关的内容。如NSF设立了与教育部同名的“数学和科学教育伙伴计划”(Mathematics and Science Partnership Programs),而法案也特别强调其与大学和地方校区的合作是对教育部项目的补充而不是重复; 法案大大拓展了DOE在小学和中学教育中的作用,授权它创建与所属国家实验室联合的新科学和数学学院;甚至也将政府在《迎击风暴》当中所提出的旨在资助有志成为教师的数学、科学和工程专业的大学生和研究生的教育奖学金项目的额度也从原来的100万美元/年增至原来的20倍[4]。在教育“高调”的旗帜下,科技投入方面的冲突却也被掩盖下去:甚至在《美国竞争法》中将NSF和NIST等部门的经费翻番的时间从《美国竞争力计划》的10年减少到7年。
 
由此可见,《美国竞争法》的形成是科技政策和教育政策在“战争思维”方面的“统一”。然而,在“国家主义-民主主义”的倾向上,我们依然可以看到两种政策不同的逻辑。以对创新人才方面的认识为例,美国教育政策的范式认为:美国K-12学生的基础素质偏低,导致了在意愿上和行动上选择科学和工程专业的情况下降,而科学和工程本科、研究生以及博士生的供给不足,也造成了相关工作的高收入。一方面国外科学和工程背景学生的比例相对较高,通过在美国获得更高学位之后(也包括在海外获得研究生或博士生学位再移民到美国的外国人),较容易拿到收入较高的科学和工程工作,部分美国人则被排挤到相对较低收入的工作当中;另一方面由于教师职位薪水的吸引力远不及科学和工程企业,因此担当K-12学校教师的大都为非专业背景,从而造成了K-12学生基础素质低下的恶性循环。因此在教育政策的范式看来,海外的优秀人才正在抢夺美国人的饭碗,因此要通过提高本土教育水平的方式,大力培养本土人才。而科技政策的范式则认为:正是海外优秀的留学生和移民为美国创造了巨大的经济财富和持久的竞争力。为此需要进行留学生资助和移民政策的改革,以进一步吸引世界各国的优秀人才。本土资本外流、本土企业研发投入不足等情况现实存在,因此美国政府必须在NSF,DOE,NIST等部门加大投入力度。
 
 综上,《美国竞争法》所体现出来的政策范式,是教育政策从“民权推动型”到“民生推动型”的转变和科技政策在“危机动员型”上的始终如一。从这个角度来讲,整个法案所体现的政策范式并没有走出不同于上述分类的综合性道路,反而这种范式理念的“和而不同”预示着人才 “本土化”和“全球化”的分歧在一定时间内会继续存在,而为了避免利益纷争而留下的修辞缺口也使得法案在执行过程中的困难重重不可避免。
 
3.    传统还是理性:变与不变过程的再解读
 
由前面的分析可知,政策变迁的实质是“反常”行动者通过社会学习塑造社会建制的过程。而这种“反常”的理念无论是根源于政府的自觉,还是外部的推动,都无外乎其为自身利益考虑而理性选择的结果——甚至在有限理性的观点看来,也可能蕴含着更深层次的传统或情感意义。总之,社会结构通过传统或与境的方式限制了行动者行动和交往的可能性,而由个别“反常”行动者到新社群的形成又建构着新的社会结构和社会功能。自然,“传统”和“理性”也是科技和教育政策变与不变的最好解释。
 
美国有着实用主义的传统,甚至有人认为实用主义就是美国式资本主义的最显著特征。在实用主义看来,一切的知识和思想都无外乎是改造环境的工具,也同其它一切工具一样,其价值不在于他们本身,而在于它们所能造就的结果中显现出来的功效 [18] 。从这个角度来讲,实用性原则成为美国人能否接受一个政策范式的重要判据。在“战争-和平”思维维度的选择上,没有任何东西能比危机更让他们“感同身受”。因此,美国包括科技和教育在内的所有社会政策范式在战争思维上的统一,是一个不可逆转的“大趋势”。而此前科技和教育政策范式在此维度上的分野,也更多是由于科技方面更容易“感受”外部的危机。
 
同理,两种政策范式在“国家主义-民主主义”倾向上的差别,也更多是由于其所得益于的不同传统:美国科技力量的兴起本身就联系着战争需要这种国家主义的极端形式,政府对NSF建立过程中的干涉也奠定了科技界作为社会精英分子的生存基调。因此,走在世界“后学院科学”时代前端的美国科学界,也逐渐学会用这种危机动员的思维通过政策议程获得更多的利益和资源;一方面强调“为科学而科学”的自由探索,另一方面又要去计算基础研究给经济乃至社会带来的广大收益。这样看来,也就不难理解美国科学院中诸多成员,有着产业界乃至政府部门的多重背景的事实。
 
相对而言,美国的教育传统是引进于近代科学起源的欧洲,结合了美国发展的现实需要而形成的融合性产物。早在18世纪末,美国强调民主价值、注重实用知识和科学知识教学的改革派就提出了对传统学院教育及其课程内容进行改革的设想。然而,教育的实用主义改造在高等教育层面发生了分歧:“一种是民主派敦促尽可能使最多人受高等教育之益,并使学校成为促进社会地位变动的手段;另一种是保守派希望在主要为统治阶级服务的学校里保持学术及文化的纯真标准。” [19] 理念的分歧也进一步导致了美国大学在教育以及研究和创业职能上的分离。一方面,崇尚“精英路线”的研究、创业部分积极向国家主义靠拢,实际上走到了科技政策范式的阵营当中;而另一方面,在“纯”教育的当中,还是随着美国的政治民主化特别是民权运动的展开而越发倾向于民主主义的路线。甚至《国防教育法》以及艾森豪威尔政府教育改革等带有着明显国家主义气息的政策,都被他们看成是职业技能教育普及的支撑,以及对苏联式教育失败的“反证”。教育政策范式的和平思维和这种民主倾向也是分不开的,杜威实用主义哲学的一个核心理念就是自由和平等以及反对通过革命的方式改变社会,这些理念在教育中的良好贯彻,就形成了教育政策范式的“民权推动”模式。
 
由此可见,一种政策范式传统的形成是需要很长时间积淀的,要想改变它也是非常困难的。既然排除了传统自然演化的可能,《美国竞争法》所体现出的教育政策范式的转向,则只可能来源于对现实分析的“理性”转变。
 
从科技和教育政策发展的历史或者仅从教育部的发展过程就不难看出,美国的教育界相对于科技界处于“弱势地位”。但由于教育问题直接关系到社会民众的自由和平等(即美国所宣扬的国民精神),两党在“给孩子一个美好的未来”方面都不会有太多微词。从《迎击风暴》到《美国竞争力计划》再到《美国竞争法》中,教育资源分派上的戏剧性变化恰恰说明了这一点。因此,教育政策和科技政策的联合,哪怕只是在形式上都无疑会给双方带来巨大的益处:对于教育界而言,可以借助科技界强大的力量获得更多的资源以实现其教育民主化的理想;而对于科技界来说,则可以让教育界的光环掩盖住自己真实的利益诉求。
 
从《美国竞争法》的形成过程来看,2005年5月美国参议院能源与自然资源委员会委员亚历山大和宾加曼参议员所提出的“为了美国能够在21世纪的全球经济中成功地进行竞争,保持繁荣和确保安全,联邦决策者能够采取的改善科学和技术事业的10大行动是什么?能够采用什么样的伴有具体步骤的策略来实施这些行动?”[15]就是这个良好的契机。
 
这个艰巨的任务落在了在美国有着良好传统和声望的美国国家科学院身上,也使它顺理成章的成为了这场变革中的关键行动者。
 
美国国家科学院的产生从一开始就和国家的命运绑定在一起。1863年3月3日,正处于南北战争时期的美国政府通过了“国家科学院成立法案”,国家科学院在法律上宣告成立。法案第三条规定,国家科学院最重要的功能就是在政府部门需要的时候为政府提供服务(当时的任务是审核战争中武器发明的科学性和可行性;法律条文仅三条,关于院士人数限制的前两条也由于内外部的压力而最终改变)。后来,虽然美国国家科学院逐渐发展成为科学家的荣誉团体,甚至对多数美国的科学家而言当选其院士是除诺贝尔奖之外的最高荣誉,其服务政府政策咨询的社会职能却一直没有改变 [20] 。
 
此次要求提出后,国家科学院随即成立了包括诺贝尔奖获得者、公司总裁、大学校长、专家教授等20人组成的“繁荣21世纪全球经济委员会”(Committee on Prospering in the Global Economy of the 21st Century,以下简称“繁荣经济委员会”),来领导这项对美国竞争力以及如何维持和提高这种竞争力的评估研究。然而,本来科学院的组成和定位似乎已经昭示了其政策范式的国家主义倾向。至于说《迎击风暴》所显示的不同风格,至少两个人可能发挥了至关重要的作用:
 
第一个是时任美国科学院院长阿尔伯特•布鲁斯。身为生物学专家的布鲁斯对教育方面一直情有独钟,甚至认为科学教育是他在任11年的主要贡献。1995年,布鲁斯曾帮瑞典科学院在孩子的科学教育问题上做了一个项目并取得显著效果,该项目所取得的经验又反过来帮助他在国际上推行自己的主张。布鲁斯指出,基础教育的重心应该放在激发孩子对科学的兴趣方面,而以科学研究为基础是科学教育的一个很好的方法。因此,不仅是政府,科学家也应该一起来执行教育的实践,并将科学的本质和科学的精神连同知识一起交给孩子。虽然布鲁斯不是繁荣经济委员会的成员,科学院成员之间正式沟通的机会也只有每年一次的会议,但从报告的内容来看,仍受到其教育理念的深刻影响。
 
第二个则是担任繁荣经济委员会科学教育小组的负责人,美国医学院院士、默克制药公司的退休董事会主席兼首席执行官罗伊• 威格罗斯博士。威格罗斯是一位著名科学家和医药界领袖,他的成就不仅体现在学术而更体现在对于社会的民主主义关怀上——20世纪90年代,威格罗斯将重组乙肝疫苗技术低价转让给中国,又免费将抗寄生虫药发送给非洲亚撒哈拉地区的人民。威格罗斯领导下的全球500强企业默克公司,也因此被连续7年评为全美国最受人称颂的公司。他一方面鼓动政府大力支持有兴趣的人进行无具体目标的研究,又在美国严格的专利制度下依靠其卓越的领导能力和权威宣扬人道——这些理念也都融合到《迎击风暴》的最终报告当中。
 
不管布鲁斯和威格罗斯是因为早已功成名就而淡薄了关于利益方面的争夺,还是他们真正的存在着伟大的民主化的理想,教育政策范式的良好传统始终被保留下来。然而从整体上讲,《迎击风暴》所体现的与其说一种和平思维到战争思维的转变,倒更不如说是一种为了达到说服目的而进行的妥协。在国家科学院的《迎击风暴》报告正式递交之前,美国国会参议院和众议院都曾就该报告举办过相应的听证会。繁荣21世纪全球经济委员会主席奥古斯丁于2005年10月18日在参议院能源和自然资源委员会上的听证陈述中明确指出:突然,美国人发现他们自己不仅和自己的邻居在工作上竞争,还和世界各地的人在竞争着。这一影响最初反映在制造业上,但很快扩展到软件的开发和设计活动中,接着受到影响的是管理服务和支持性服务行业。今天,诸如专业化服务、研究和管理此类的“高端”工作也受到了影响。简而言之,现在很少有工作看起来是“安全的”。报告之所以能够在国会取得巨大影响,奥古斯丁认为是“我们不再抽象地谈论科学是多么的重要,我们开始讨论科学将对人们的工作产生怎样的影响,因为每个人都明白工作的意义。” [21]
 
在这种危机理念的扩散中,一本名为《世界是平的》的畅销书也起到了至关重要的作用。《纽约时报》的专栏作家,曾三次赢得普利策奖的作者托马斯•弗里德曼用平实但充满震撼的话语描述着这“场静悄悄的危机”(原书第八章标题):“几十年前,我的父母教育我们,快吃饭,因为中国印度孩子在挨饿(Starve);现在,我对自己的女儿说,要学习,因为中国印度人在抢夺(Starve for)你的饭碗。” [22] 虽然弗里德曼援引了《迎击风暴》中很多的证据,更因为贴近生活经验而在社会中产生了极大的震动:连续64周销量位居亚马逊书店十大畅销书之列,全球销售近1000万册,诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨推荐,甚至号称“美国国会议员人手一本”。因此,像《美国竞争法》这样的政策出台,也是“顺应民意”的必然。
 
4.    结论和启示
我们知道,范式的转变往往是“革命性”的,这也在另一方面预示着范式的革命不可能经常发生。因此,一个政策的推行是否意味着政策范式的改变,往往主要是取决是否在一个新的理念高度去思考问题。从这个角度来讲,授权法《美国竞争法》所代表的政策范式,不过是科技政策方面对于国家主义战争思维的延续,而教育政策方面从“民权推动型”转向“民生推动型”也更多的是策略性的妥协。相对而言,国家主义和民主主义维度的分歧是美国政策范式的最显著特点。当然,这也是外来科技和教育传统在美国进行的实用主义改造所走出的两条道路。仅从这个法案来看,科技政策和教育政策在形式上的融合是为了获得更多的利益(主要是纳税人的支持),但权力系统和利益集团之间的冲突并没有随着这种融合而消失反而愈演愈烈。《科学》杂志2007年8月的一篇社论也指出 [23] ,布什总统本月声称只会支持法案中反映他《美国竞争力计划》中的部分,而此前颁布的《2002不让任何一个孩子掉队法》还有巨额的拨款未能实现,《美国竞争法》在教育投入方面的“扩张”,其成效也依然有待时间的考验。
 
值得指出的是,《美国竞争法》的出台也引起了我国政策界的重视,各个部门和机构和分别按照有利于自己的方式对法案以及《迎击风暴》的报告进行解读。然而,至少国家主义的和平思维模式以及政府部门中教育和科技力量的对比是我国和美国在政策范式和政策与境上两点最大的不同。这也就决定《迎击风暴》中多次提及的我们在制定相应和执行相应的政策时,更多地要依赖于国家的自觉和动员以及与之相配套的自上而下的改革。但另一方面由于教育和科技力量的博弈,也在一定程度上给科技政策和教育政策的融合——哪怕只是在形式上——造成了一定的困难。
 
无论如何,被美众议院议长佩洛西将其与上世纪60年代美国成功登月相提并论的《美国竞争法》[24],仍有诸多我们值得且可以学习的地方:
 
首先,法案对人才在创新中重要作用的认识方面值得我们反思。虽然美国吸引了全世界最优秀的头脑帮助他们工作,但即使排除教育界呼吁的因素,崇尚国家主义的科学界依然明白:只有美国人自己才能从事关系到国家安全以及经济、社会稳定的关键工作。相比之下,中国和他们“抢饭碗”的现象正从另一个侧面说明了我们人才流失(brain drain)的严重性。例如在广东东莞和江苏昆山等经济发达地区,由于外资的绝对主导而本土化技术、管理人才缺失的“松脚型”倾向也严重危机了地方经济和社会的安全。从这个角度来讲,人才的本土化和内生化才是自主创新的关键。同时,为给建设创新型国家提供稳定的高水平人才供给,教育政策方面从精英策略向以人为本的回归,即将教育看作是惠及人民福祉的公共品和基本权利,逐渐淡化关于“拔尖”的教育理念也不可或缺。
 
其次,全面整合创新资源的做法值得我们借鉴。除了NSF等机构向中等及以下教育延伸的实践从而将人力资源培养日益打造成相对完整的体系外,联邦政府在推动知识扩散方面也有了更加积极的作为。如《美国竞争法》规定国会同时授权在NIST设立一个新的工业研究项目,将高级技术项目(ATP)改变为技术创新项目(TIP),并给予1亿美元的启动经费,为涉及“高风险、高回报、超前竞争技术开发”的中小企业以及大学提供资助。而对此,美国白宫科学和技术委员会主席、共和党议员巴特•戈登说,将ATP改为TIP的目的正是在“弥合研究实验室和市场之间的差距”。相比之下,我国国家创新系统中由传统计划经济所造成的“条块分割”,即各行动主体之间的联系相对薄弱的情况依然存在,并已经成为制约发展的重要瓶颈。高校和研究机构生产出大量的学术论文,但无法在市场上获得应用也已经成为不争的现实。为此,以科技创新平台为载体,有效地发展适度技术和前瞻性技术而并非一味的求“高”求“新”,加强创新系统各行动主体之间的反馈和联系都显得至关重要。
 
 
参考文献(略)
 
 
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[1] 如《共同教育和文化交流法》(1961)和《国际教育法》(1966)等扩大了美国与外国交换留学生的活动,各个大学也据此相继推出各自的留学教育政策;这些措施都使得国外留学生大量流进美国。
 
[2] 教育部前身为1867年成立的美国联邦教育局,1980年5月4日升格为内阁级的教育部。1981年,里根总统认为在美国联邦政府中没有必要设教育部,向国会提议取消该机构。于是,教育部由当时的7700雇员减少至1000人,一批教育项目也被终止并部分转交给其它部承办。
 
[3] 发动9•11 恐怖袭击事件的19名嫌犯中,有11名身份不合法。更在恐怖事件半周年祭(2002 年3月11日)当天,美国移民局核发了事件攻击头目阿塔于的学生签证,引起美国总统布什和诸多国会议员的不满。
 
[4] 在《美国竞争法》中更名为“罗伯特·诺伊斯教师计划”(ROBERT NOYCE TEACHER PROGRAM,原名为罗伯特·诺伊斯奖学金计划,参见National Science Foundation Authorization Act of 2002)的条款明确规定,在总额达原计划约6-10倍的新计划中,用于支持数学、科学和工程专业的学生毕业后从事教师工作方面的经费在2008财年的授权拨款为1800万美元,并按每年300万美元的速度递增至2011年的2700万美元;其资助强度也由原来的7500美元/人·年提高到1万美元/人·年。也就是说从2008到2011财年,新计划该部分资助的学生可达9000人次。
 


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