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“馒头国标”不能承受之轻

已有 3335 次阅读 2010-7-13 10:44 |个人分类:未分类|系统分类:论文交流

本文已发表于《公共管理学报》2008年第四季首篇(1-9页),本文仅选取部分内容摘录。本文是STS研究方法应用于公共政策问题的一个尝试,同时也能够得到公共政策领域专业期刊(国内为数不多的能发长文章的期刊)所认同也感觉到荣幸之至!


相对于欧美发达国家而言,我国以标准为形式的食品规制政策体系虽然起步较晚,但经历了自20世纪60年代开始特别是80年代以后的快速发展,时至今日已逐步健全[1]。据中国标准化研究院食品与农业标准研究所所长刘文介绍,到2007年7月为止,我国共建立了食品安全国家标准1240项,与食品安全相关的行业标准1640项[2]。

然而2007年12月28日,由河南省相关单位起草的小麦粉馒头国家标准日前已由国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布并于2008年1 月1 日起正式实施的消息一经刊出,就立刻引起了公众和媒体的热议[3][4]。虽然后经证实要求馒头为“圆形或椭圆形”的条款纯属谣传,相关人员也称该标准中所涉及的“感官质量要求”是“推荐性标准,没有强制执行的法律效力”,然而对于这个历时两年的“馒头国标”[1],各方面的质疑声仍不绝于耳。那么,出于什么样的初衷相关部门会“一反常态”地对馒头这种最一般的食品推出以标准为形式的规制政策,而公众和媒体又为什么对这个只有“推荐性”意义的政策有着如此强烈的反应呢?

1.     政策学习的社会性

对于大多数的技术标准而言,并不一定等同于规制政策;但本文所所关注的“馒头国标”却恰恰属于这种情况。然而仅从文本入手,却并不可能理解“馒头国标”作为一种食品质量和安全规制政策变迁(policy change)的动因和本质。由于很多政治交互都体现为以政策为形式的社会学习过程(Heclo, 1974)[5],便可以尝试从政策学习的社会性角度去探究更加完备的解释性。

关于政策学习的研究真正兴起于20世纪90年代。除了关注政策工具和实施设计的工具学习(Instrumental learning),政策学习的理论一开始就将以对政策问题、政策范围和政策目标进行社会建构为核心的社会学习(social learning)包括了进来(May, 1992)[6]。从这个意义上讲,社会建构的过程也就成为了政策社会学习的核心。尽管如此,界定和测度这种社会建构却仍是一项非常困难的工作。霍尔(Hall, 1993)则通过引入政策范式(policy paradigm)的概念一定程度上解决了这个问题,他认为[7]:政策学习是政府根据过去政策的结果和新的信息进行自我调整的过程。相应地,政策学习可以划分为三个步骤:(1)包括对政策工具的“满意”和一些细微的调整;(2)通过更换政策工具,有限实验以及引进新政策技术等方式进学习;(3)“目标层面和用以引导政策的一系列工具”的突变。前两步所体现出来的政策制定通常是一个“渐进主义”的“有限理性”过程,而第三步的“突变”则意味着政策范式的转换。然而一方面,对于复杂且具有着庞大惯性的社会系统而言,政策范式的转换绝非易事[8];但政策的社会学习过程却仍可以在非“突变”的状态下发生。同时,一个政策从形成议程到真正地到达社会系统中运行是一个长期而复杂的过程,这也就意味着除政府以外的行动者也会主动或者被动地参与到这种学习当中。

从某种意义上讲,任何社会规则的形成都具有着这种社会学习的特征。韦伯指出[9],通常情况下社会规则的变化来自内部和外部两方面动力。其中,外部的条件只是一种“参与的因素”,而真正的起到决定性作用的乃是内部因素的“反常”:首先是某些个体敏锐地把握到调整行为方式的可能性和必要性,然后通过其有悖于当时社会常规但渐显“有效性”的行动影响他人,最终导致了一种能被社会大多数人所接受的“集体行动”成为了新的社会常规。显然这种“反常”从少数个体扩散到社会系统的过程就是一种社会学习。社会建构主义(social constructivism)的进路却并不满意于这种“反常”理念“一致性共识”扩散(diffusion)的预设。伯格和拉克曼(P. Berger & T. Luckmann, 1966)认为[10],社会世界是通过思想、信念、知识等主观过程社会地建构出的,这个建构的社会实在表面看来似乎是一种客观实在,但它除了有由行动者及其角色构成的客观内容之外,还包含有由信仰体系加以合法化的各种制度等主观过程。从这个意义上讲,习俗、规范、权力、知识和科学等都有其社会学起源,亦即都是社会地建构的。事实上我们很多时候都会发现,一种新的政策理念在社会系统中运行时,其内涵和外延会随着行动者之间的交互而发生变化。

因此,对政策社会学习的分析不但要打破传统的“理性人”假设模式,更需要在承认不同行动者对其有着异质的地方性认知的前提下,还原或深入到相关行动者所处的社会互动和“历史-文化”背景[2],才能被真正地了解或解读。由此,对政策社会学习的分析就可以分为如下三个层次:(1)梳理新政策的历史发展脉络以及学习范本的产生过程;(2)展示政策确立过程中行动者的学习和互动机制;(3)进一步剖析行动者学习特征的社会背景。下面,就用此方法来对“国标馒头”的产生过程进行解释。

2.     社会建构视野下的“馒头国标”

馒头(steamedbread)是我国一种非常常见的传统食品,至少有两千多年的历史[3]。馒头的基本制作工艺非常简单[4],也深受国人的喜爱。经过长时间的流传和演化,南、北方乃至全国各地都形成了各自的馒头制作特色。如和北方的馒头不同,南方的馒头一般要加糖,甚至江南地区将在制作时加入肉、菜、豆蓉等馅料的包子叫做馒头。

2.1 传统馒头食品管制系统和诉求

长久以来,作为居民餐桌主食之一的馒头一直以家庭或手工作坊生产为主。然而随着现代生活节奏的加快,越来越多的人根本无暇在家自己动手蒸馒头。据2004年的一份调查统计,我国县级城市中有58%的家庭经常从市场上买馒头,地级城市是70%,大、中型城市占到95%[11]。

不断增长的市场需求以及相对简单的生产工艺使得越来越多的人加入到馒头生产工业当中。但由于刚刚兴起的加工企业仍处于小、散、乱,设备简陋、技术落后,馒头品质及卫生安全无法得到保障的状态。市场上馒头质量和卫生状况一直不容乐观,低档劣质馒头事件时有发生。如《中国食品质量报》2000年12月9日头版报道,西安市卫生防疫站对西安市郊市售馒头添加“吊白块”[5]的情况调查发现,不合格率高达16 %。2004年6月4日《深圳热线》也报道了“地下馒头加工厂用硫磺熏面粉大造增白馒头”事件。同年6月9日《济南时报》竟发现紧挨厕所卫生条件极差的黑作坊日产馒头竟达700余公斤。2008年武汉在春节期间进行的食品质量调查时发现,馒头的抽样合格率只有72.7%,部分企业为使馒头保持良好的口感和外观,过量使用膨松剂使得铝含量超过最高超过标准限定值4倍多。从技术层面来讲,低档劣质馒头的问题大都来自于以下三个方面:一是原料不卫生或不合格;二是生产环境、生产设施和生产工艺等生产过程不合格而导致二次污染;三是食品添加剂的违规使用。

针对此类问题,我国现有的规制政策也就只有1995年10月30日起开始施行的《中华人民共和国食品卫生法》。然而由于其内容过于笼统(或者说缺乏明确的指标),实施有效地监管实际上难度很大。因此对于馒头这个餐桌上的“常客”,“想吃又不敢买”日益成为社会中一个普遍的现象。

其实在美国、欧盟、日本等经济体中,为食品制定相关的安全(检测)以及质量(分级)标准是非常普遍的一种做法[12-14]。在我国的食品安全规制体系当中,面包等非传统食品行业以标准为形式的监管也十分常见。即便是在传统食品如挂面等行业,也存在着独立的行业标准(SB/T 10068-92)以规范产品安全和质量。从这个角度来看,馒头这种我国每年消耗2000多万吨面粉,占所有面粉消费总量30%[6]的食品,的确在标准化监管方面存在着一定的空白。那么,既然食品安全和质量监管的问题以及政策学习的范本即通过标准化的方式规制食品安全和质量的做法其实早就存在;那么,为什么这样一个看似顺理成章的标准又会引起公众和媒体的强烈关注甚至敌意呢?

2.2行动者对“馒头国标”的选择性学习

实际上,出于对广大人民群众健康和安全的考虑,我国已经于1996年、2003年和2005年三次大范围的对食品标准进行了颁布和修订[15]。2004年,国家标准化管理委员会、国家发改委等9个部门联合印发了《全国食品标准2004年-2005年发展计划》,稍后,国家标准委、发改委等7部门为配合《计划》的实施,又联合出台了《关于加强食品安全标准体系建设的意见》。“馒头国标”也正是在这样的大形势下,走入了决策者的政策议程。

然而正如前文所论述的那样,由于不同的行动者对于相同的学习范本可能存在着不同的认知,其对于政策的学习也必然带有着某种选择性。因此,行动者对范本的学习过程也常常伴有着对概念和意义本身的“转译”(translation),行动者之间所构成的网络也并不是原有行动者的简单组合,而是其利益、角色、功能和地位都可能在新的“行动者网络”(Actor Network)中加以重新界定、安排、赋予[16][17]。需要指出的是,这种选择性的学习和有意识或者无意识的“转译”并不一定是为了得到范本本身认知上的“共识”;相反,如果社会的发展恰好为行动者提供了一个认知空间,行动者之间的关系就会围绕着这个“发展舞台”(development arena)切实地建立起来[18]。“馒头国标”的案例正是如此,保护消费者利益的初衷被一步步的“转译”,一纸小小的标准也由此承载着越来越多的社会功能。

(一)业内人士:传统食品产业化和追赶的希望

手工作坊主导馒头生产方式的一个直接后果是日益增长的居民的消费需求在很大程度上得不到缓解。很多消费者转向了面包等大规模生产和监管系统较为成熟[7]的食品作为可选择性的替代品虽不能完全归结为这个原因,但这种有效供给不足的现实情况的确对我国传统食品产业也造成了很大程度的冲击。然而作为为政府决策提供科学依据的专家,面对这样的情况却有着更加“深刻”的判断。

如中国农业大学教授、博士生导师李里特就建议过国家科研管理部门重视中国传统蒸煮食品基础研究。他认为,外国培训中国人做面包,主要目的是出售小麦。我们国家的小麦主要是中筋小麦,最适合做蒸煮食品。一旦我们的孩子吃惯了面包,以后中国的农产品就没出路了,卖不出去了。李里特指出,上世纪80 年代,我国一些地方把小麦育种放在适用于加工面包的高筋小麦和适用于制作糕点的低筋小麦上,实践证明,这种做法不利于我国小麦乃至主食产业化的发展。在我国,面包所消耗的面粉只占总消耗量的4%左右,很难作为餐桌主食,市场容量有限。一味鼓励种植和使用进口小麦是不符合我国国情的,也不利于我国农业的长远发展和“三农”问题的根本解决[19]。

即便是李教授的言辞有些“危言耸听”,低利润水平的分散生产模式对创新的制约却已然成为我国传统食品行业中的严重问题。如我国面条产业化最初是在日本人推出成套加工技术和相关设备的基础上开创[8]。虽然现在也催生出华龙等本土企业品牌,但大规模的市场份额还是由康师傅、统一、日清、农心等台资、日资和韩资企业所把持。其实,我面条工业产业化的起步并不算晚,但核心技术和创新意识的缺乏却大大减慢了产业发展的步伐。20世纪90年代初,我国的方便面生产已经有10年左右的历史,可仍处在地方割据、品质低下、口味单一的低水平上发展。然而1992年8月21日,顶新集团的“康师傅”方便面一经推出,就将中国的方便面产业带进了迅速成长时代。其实,顶新在台湾根本就没有做过方便面(而“统一”才是绝对的市场老大),但仅仅是将台湾肉、菜、调料“三料包”的成熟技术引入到大陆市场中来,就击垮了“华丰”等本土品牌并塑造了自身绝对的领先者地位,也成为今天方便面市场上的“事实标准”。而时下,馒头产业中为数不多的机械化生产单位只能打“安全”牌,在口味上并不见得占据多少优势。当前我国发展较快的以冷冻为主的蒸煮类食品,所占的市场份额也很低。学者普遍的担心是,一旦也有“康师傅”这样的也能在口味上大幅改观的品牌出现,将会对整个产业都造成非常大的冲击。而“产品标准化”往往是“业内人士”对我国传统食品行业所面临的产业化困境给出的第一条药方[20-22]。

(二)科技型企业:向价值链高端移动的机会

在很多含有馒头产业化专家意见的报道当中,读者经常可以看到一个企业的名字,这就是作为“馒头国标”牵头单位[9]的河南兴泰公司。从理论上讲,科技型企业参与标准的制定的现象在全世界诸多产业中都非常常见,企业往往会将其成熟的专利化技术融合到标准当中,以期在未来竞争中占据有利地位。然而在馒头这个普遍被认为是低科技含量的产业中,兴泰公司还能搞出“10多项专利”,不能不说是“有准备的头脑”。

河南兴泰公司成立于1991年,最初业务定位于面粉乳化剂、酶制剂等食品添加剂,据称曾占据国内80%的市场份额[23][24]。此后,兴泰公司还建立了我国目前唯一的以应用研究为主的小麦数据库,记录了全国各地1000 多个小麦品样数据;在国内首次提出和论证了“影响中国面制主食品质的主要组分是小麦中的淀粉,而不是以往国家所说的西方烘焙食品关注的蛋白质”的观点。并先后对馒头进行了结构、返生机理、保鲜机理、生产工艺等研究,与德国、芬兰、瑞典、法国、比利时等跨国公司合作,通过生物技术手段,攻克了馒头的组织、保鲜、口感等技术难关。兴泰公司累计投入研发经费2000多万元,申请专利(馒头生产线相关)10多项,其中半数以上为发明专利[10]。2005年6月,国家标准化管理委员会正式批准由河南兴泰公司制定“小麦粉馒头”国家标准。

兴泰参加到国家标准制定中的动因从“馒头国标”发布后的系列报道中就可以得知。兴泰公司负责人曾表示,馒头国标出台后,“品牌馒头将更多占领市场,小作坊生存空间将会被压缩。以后大家吃到的速冻馒头比较多,而现蒸馒头会减少”[11]。也有消息报道“河南馒头成国家标准,春节前卖向全国”。据悉,“这种已试销的标准馒头每个售价0.6 元至1 元,有专卖店且推出礼盒装,标准馒头机售价55 万元/台,已做好准备占领全国高端市场”。据称,河南兴泰公司是我国最大的食品乳化剂研发生产机构;从兴泰公司所掌握的技术来看,其专利大都集中于馒头机器和馒头添加剂上。显然,他们所抱有的希望就是通过国标的推行,进一步打开其处在价值链高端产品的销路。

但无可否认的是,和国内同行业企业相比,兴泰在技术能力积累和实验条件支撑方面的优势仍非常明显。据称,兴泰公司的“优质馒头主食产业化”已被列入科技部农产品深加工重大科技专项。因此不能不承认,传统产业中有这样相对高技术水平的企业参与对馒头食品的标准化过程起到了至关重要的推动作用。

(三)地方政府:标准化战略实施的功绩和荣誉

河南小麦产量占全国总产量的1/4,商品小麦销量占全国总销量的2/5,又是馒头的主要消费区。从这个角度来讲,河南相关单位参与小麦粉馒头标准的制定自然无可否非。但值得注意的是,兴泰公司所称道的馒头机以及馒头保鲜方法的3项专利——延长馒头保鲜期的方法(200610017949.8)、馒头保鲜抗老化复合改良剂(200610017950.0)、一种圆馒头生产设备(200610048478.7)都是在2005年6月之后申请的。那么一个地方性企业能够进入国家部委的视野,其背后显然存在着更强力量的推手:这就是对馒头早有大规模规制传统的河南省当地政府。

1998年,河南省郑州市为加强对馒头市场的管理、取缔不卫生的馒头小作坊而成立了市馒头生产销售管理办公室(即“馒头办”)。本是好心为百姓办实事,但却因市、区两级“馒头办”职能错位、争权夺利,向企业乱收费[12],而惹出了一场全国瞩目的“馒头大战”。2001年4月4日,郑州市人民政府宣布,撤销郑州市、区两级馒头生产销售管理办公室,并宣布今后将由工商、卫生、质量监督等职能部门依法对馒头生产和销售工作进行管理[25][26]。奇怪的是此后不到一年,河南郑荣等馒头生产大企业面对“黑馒头”的卷土重来又开始呼吁“馒头办”赶快回来[27]……不管怎样,通过强化行政职能的组织方式规制馒头市场的实践还是在河南乃至全国引起了一定的反思。然而,河南省标准化战略的实施却为馒头的规制重新“打开了思路”。

2007年4月9日发布的《河南省人民政府关于实施标准化战略的意见》(豫政 [2007]28号)中指出,“标准化是经济和社会发展的重要技术基础,是目前国际市场竞争的主要形式,是建设创新型国家和社会的重要技术支撑,是增强自主创新能力的重要内容,是规范市场经济秩序的重要技术手段,是调整产业结构、转变经济增长方式的中心环节。实施标准化战略是解决产品标准水平低、企业标准意识差、品牌技术含量少的重要举措;实施标准化战略,有利于用标准保护和发展特色、优势产业,有利于用标准化手段优化产业结构,快速形成新的经济增长点;实施标准化战略是在新形势下实现省委提出的加快‘两大跨越’目标的重要手段,是促进我省经济社会又好又快发展、实现中原崛起、构建和谐社会的重要保障。”为此,“到2010年,我省的继电器、精密铜管、发制品、速冻食品等一批具有国际竞争优势的产品要争取制定国际标准、国家标准。到2015年,我省承担全国专业标准化技术委员会(TC)和分技术委员会(SC)及工作组(WG)的数量达50个以上,参与制(修)订国际标准5个以上,参与制(修)订国家标准、行业标准50个以上。到2010年,全省80%的县(市、区)建立起农业标准化示范体系,优质强筋小麦、玉米、棉花、烟叶等优势农产品标准化生产达到80%以上。”而此时,在河南省委、省政府大力实施“小麦经济”战略决策下建立起来并已承担“馒头国标”制定河南兴泰公司也自然被看作成了河南标准化战略的标志性工程。

2.3 “馒头国标”后标准学习的再次转变

由此看来,正文部分只有6页纸的“馒头国标”还真是承载了很多的社会功能:“业内人士”看到了传统食品行业产业化竞争的希望,科技型企业看到了向价值链高端移动的机会,地方政府看到了落实标准化战略的功绩和荣誉——虽然标准本身最初只是为了规范食品质量和食品安全而设立,但却提供了一个足以让不同行动者对标准的异质的地方性认知友好共存的“发展舞台”。不难想象,同样是由于对这种以标准为形式的食品规制政策学习的社会性和选择性,在标准形成之后的“后标准学习”阶段会再次发生和此前制定过程中一样的认知“偏差”(如图1所示)。



“馒头国标”推出以后,只有两种截然相反的观点活跃在媒体的话语当中:

积极的一方认为,《小麦粉馒头国家标准》的实施是馒头产业发展的春天。然而,此前塑造馒头以及相关产业的整体竞争力的观点似乎只是“学院派”专家的一厢情愿——专家的声音在这个“发展舞台”中逐渐褪去,取而代之的则是在公众强烈质疑的大潮中力挺标准的大企业。一些大型的馒头企业表示,他们一直受到小馒头作坊的冲击,这次小麦粉馒头标准的颁布,虽然各方面要求比较高,但对他们来说很可能是战胜馒头小作坊的制胜武器。根据这项标准,一些脏兮兮的馒头小作坊必将被淘汰[28]。据报道,济南市质量技术监督局就将针对上述“国家标准”的实施,“组织专门力量进行宣传、培训和学习,并在元旦、春节期间对市区内的馒头生产加工行业开展一次专项检查”。果真如此,这无疑将是当地馒头业的一次大洗牌[29]。因此在可能带来“势力范围重新划分”的标准执行阶段,作为最大收益方的大企业显然不会站到“唱反调”的一队。然而,由于小企业生产馒头所特有的“人缘”和“地缘”,而由于我国在标准化后续管理等方面的工作进展还相对缓慢,大企业试图将其排挤出市场的想法可能也只是黄粱一梦。

另一方,则是消费者对于“馒头国标”的异常反感。2008年1月3日晨,《华商晨报》发表消息称:“从1月1日起,由国家标准委和国家质检总局联合发布的《小麦粉馒头国家标准》正式开始实施……记者了解到,该国家标准适用于以小麦粉为原料生产的商品馒头,要求馒头必须是圆形,形态完整和美观,没有褶皱、斑点,气味有小麦香……”随后,各大门户网站纷纷转载、评论。虽然在1月3日中午,中国网发表消息就发表消息称“国家粮食局否认新标准规定馒头形状,新标准规定馒头形状纯属无稽之谈”,关于标准中“感官质量要求”以及标准存在的必要性问题都进而成为后续讨论的焦点。很多市民认为,馒头只要卫生干净、好吃、价格公道就可以了,而“公认”的“干净卫生标准”,就是看着馒头是淡黄小麦色,颜色均匀,没有碱斑。“都在家蒸过馒头,好不好吃基本能看出来。”在对“馒头国标”热议的同时,消费者大都还保持着原有的消费习惯。由此看来,消费者对此标准的执行和使用可能会长期保持这种“不关心”的态度。

相比之下,无论是在标准的制定还是执行过程中,馒头产业中的中小企业都没有表达自身意见的机会和正规途径。从这个意义来讲,小企业(含手工作坊)可能会成为唯一被“监管”的对象。

2.4 行动者地方性认知的社会背景分析

在“馒头国标”从无到有的各个阶段,不同的行动者在“发展舞台”上讲述着各自对于标准的理解。然而,如果将其认知和行动放在整个社会的大背景下去分析,还是能够找到一些相似甚至联系。

时至今日,中国的改革开放已经进行了整整三十年头。然而不得不承认的是,计划经济通过规制配置资源的影子在经济生活的诸多方面还依然存在。一个突出的表现就是:无论是专家、“业内人士”、参与标准制定的科技型企业,还是为标准叫好的产业中几乎所有的大企业,都在某种程度上将标准看作成了在当今世界实现这种资源配制的最有效方式,而寄希望于通过这种新形式的“行政力量”来获得竞争优势和市场利益。然而对于标准建立之后是否能够以及如何真正带动企业在产品方面如方便面“三料包”架构程度的突破性创新等根本性问题,却依然缺乏深入的思考。如果真的如此,今天的“馒头国标”就和以往的“馒头办”并没有什么本质性的区别。在标准制定过程中缺位的消费者也是如此——公众之所以会对“馒头国标”的发布有着如此强烈的反应,很大一方面原因在于对而政府规制手段权威性的预设,认为国家标准出台就非执行不可[13]。然而这里并不是要评判他们认知的对错,我们也承认社会强大的思维惯性不会在短时间内改变,而是希望能够通过这样的思想痼疾会在标准的身上“还魂”。恐怕这个问题并不在于食品规制政策本身,而是标准现象在中国社会的“涌现”使得大家并没有来得及去思考其真正的含义就参与其中。从这个意义上讲,“馒头国标”中反映出的整个社会对于标准重要性的片面认同问题却更加值得关注。

“超一流的企业卖标准”这个说法究竟是何时开始在中国流行已经无从考证,但在中国的VCD、DVD以及后来WAPI等标准上的惨痛教训却让国人迅速的“明白”了这个道理,并不断通过宏观科技政策的形式逐步走进了国家意志。2002年1月,时任科技部部长徐冠华在全国科技工作会议上称,中国将抓紧实施人才、专利和技术标准这三大战略,作为应对入世(即加入WTO)的重要举措;并对“超一流的企业卖标准”的说法在“符合现实情况和发展趋势”的意义上给予了肯定。2006年2月,国务院又在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》中对技术标准战略进行了进一步的强调,要“将形成技术标准作为国家科技计划的重要目标……”中央政府的大力重视导致了地方政府配套性战略的纷纷出台。然而在标准和标准化教育缺失的今天,为了应对加入WTO后出口限制等诸多不便以及通过标准扶持本土企业自主创新的初衷,却未必能够被充分的理解。从这个意义上讲,从地方政府支持兴泰的参与到整个“馒头国标”的制定,也是以社会对标准的片面认同为基础的一定程度的国家意识的推手。

然而仍需指出的是,很多部门和企业对于标准的理解也只是停留在标准和竞争优势的关系层面上,至于如何通过什么性质的标准来形成竞争优势,甚至技术标准、管理标准和工作标准的区别[14]都不甚知晓——实际上,现在各个国家和企业在无线网络、3G等产业中的标准竞争主要是在基础标准领域。一般而言,也只有基础标准才有着实现竞争优势的功能,但始终还是要以保证互操作性和实现网络外部性为基础——这也注定了“馒头国标”在实现其所承载的“社会预期”方面必然是步履艰难。

其实,以馒头为首的传统食品行业的产业化是一个非常复杂的现实问题。从技术层面来讲,科学的馒头制作工艺包括了发酵方法、原料配方、工序选择、工艺指标、影响因素、嗜好性评价等多个课题,需要涉及生物技术、谷物化学、发酵学、食品工程、机械学等多门应用学科的研究;而从社会的层面来看,一方面由于馒头行业本身利润比较低,馒头生产企业没有太多的资金来扩大再生产,购买设备和改善生产条件;同时,馒头生产行业的从业人员知识层次普遍较低,也没有太多接受外界新工艺、新技术的条件,导致在产品花色和档次上面过于保守,不愿意接受和推出新产品——技术和社会的“不匹配”是导致时下馒头产业有效供给不足和产业化程度不够的根本原因之一。然而,一纸标准能否或能够在多大程度上改善这种“不匹配”却着实需要我们思考[15]。

3.     结论和反思

综上所述,“馒头国标”这种看似特殊的社会现象,实际上是建立在行动者对于通过标准化来规制食品质量和安全政策范本的有选择性学习的基础上,融入了其对于通过规制进行资源配置的计划经济思维以及标准等同于竞争优势的片面理解,在标准的制定和执行的“发展舞台”上社会建构的结果。在政策学习的过程中,认识论意义上的“一致性共识”也可能并不存在——即便行动者由于不同的传统和利益对学习范本本身进行着不断地“转译”,也可能由于新的社会张力即行动者网络的形成而达成实践上的相对稳定。从这个意义上讲,本研究最大的理论贡献就在于通过“馒头国标”的案例,对政策学习的地方性特征进行了深刻地揭露。因此,政策学习的过程也是一个再创造和再形塑(re-shaping)的过程。

然而在现实生活中,这种政策“一致性”扩散的预设还是依然存在的。特别是在科技相关的政策领域中,由朴素的技术决定论(technology determinism)所导致的这种倾向就更加明显。如在“馒头国标”的案例中,标准被当成一种有效的技术工具来去“改造”现实世界中存在的食品安全问题。相比之下,诸如消费者的消费习惯、企业规模的分布状况,以及产业创新特点等社会惯性的问题却被“忽略”,行动者的异质性认知没有得到足够的重视,消费者和中小企业等利益相关者甚至以缺乏专业性知识为由最初就被在程序上排除在外。结果我们看到的是,技术标准并没有导致预期的社会关系乃至社会解构的改变;相反却在社会运行的过程中由于不同行动者的利益和传统而被不断的重新定义,甚至原本规范食品安全的初衷在执行起来也面临一定的困难。

我国对于技术标准重要性的认识,同样来源于对以往经验和教训的学习。但需要强调的是,并不是整个社会对标准问题的认同都能在同一时刻达到统一高度——相反,社会对于标准内涵的学习同样需要一个漫长和复杂的过程。和对政策学习地方性的忽略恰恰相反,对于标准的社会功能的认同被一定程度的“夸大”。而这一点,从一直在标准问题上受制于人的国人,对于参与标准制定的自豪情绪就可见一斑。如在“馒头国标”的案例中,《河南日报》在对该事件报告文章的开篇就用了这样一句话——“知道吗?我们天天吃的馒头有了国家标准,并且这个标准是由咱们河南企业牵头制定的。”[30]从某种意义上讲,认识到技术标准对于经济、社会发展的重要性是一种进步;但同时也不得不承认,在如何将标准转化为竞争优势和社会福利的问题上,我们的确还有很长的路要走。

作为一个典型的科学技术的社会研究而言,试图给出任何政策建议都是非常危险的。但这里需要指出的是,今天围绕着“馒头国标”所展开的热议和争论,和这种对于政策学习地方性的“忽略”,以及对于技术标准社会功能的“夸大”都是分不开的。同时又不得不承认,这种极端的理解也在一定程度上和我国所处的后发国家的位置所导致的相关经验的匮乏相关。本研究之所以提出这种政策学习的视角,是希望在已有分析视角的基础上提出一种不同的审视科技、政策和社会之间关系的思路。也需要指出的是,虽然政策学习带有很强意义的主观性,但却并不意味着这种建构可以随意进行。相反,正是行动者之间不断地磋商和和解,才使得原本对于每个行动者而言具有着高度解释灵活性的观念,在相同或相似的社会、政治、经济、文化与境(context)下不断被重新界定并逐步修整为某种程度上的“地方性共识”。也只有在重新理解这种“地方性共识”的基础上,我们才有可能重新赋予标准和标准化合适的社会功能。当然,这种在形塑可能是极其复杂的、困难的,甚至要涉及到政策范式的转变。然而本文的目的正在于声明,这样视角的分析是促成这种转变的一个可能的基础——如果能够明晰标准和标准化只不过是提供了一个认知和学习的“发展舞台”的本质,就会理解通过标准建立起一种新的符合社会发展需求的关系实在才更为重要。而如果承认这种政策学习的地方性,恐怕技术相关政策的决策模式都要发生进一步的改观。

不管怎样,在经历了近一个月的讨论之后,“馒头国标”事件终于以《人民日报》文章的“盖棺定论”[16]告一段落[31]。然而也许,同样的故事还在其他的产业中继续。


注释:

[1] 2005 年6 月,国家标准化管理委员会批准由河南兴泰科技实业有限公司牵头起草小麦粉馒头国家标准。2007 年10 月16 日,国家标准化管理委员会正式批准发布这项标准。

[2]维果斯基(LevVygotsky)的“文化-历史”理论强调从历史的观点而不是抽象的观点,在社会环境之中、在与社会环境作用的相互联系之中而不是在社会环境之外,去研究意识与心理的发展。这种观点其实在建构主义心理学、建构主义社会学中都非常普遍。

[3]中国人吃馒头的历史,至少可追溯到战国时期。《事物绀珠》记载“秦昭王(公元前324-前251年)作蒸饼”,萧子显在《齐书》中亦有言,朝廷规定太庙祭祀时用“面起饼”,即“入酵面中,令松松然也”。“面起饼”可视为中国最早的馒头。到三国时,馒头有了自己正式的名称,谓之“蛮头”。明人郎瑛在《七修类稿》记:“馒头本名蛮头,蛮地以人头祭神,诸葛(指诸葛亮,公元181-234年)之征孟获,命以面包肉为人头以祭,谓之‘蛮头’,今讹而为馒头也。”

[4]一般只需将将发酵面(老面)加面粉、水和成面团,放入盆中或醒发箱中发酵(发酵时间视室内温度和老面的多少而定),待发酵好后将面团揉透揉匀后搓成长条,再揪成合适大小的剂子,摆在笼屉上蒸熟(约二十分钟)即可。

[5]“吊白块”,化学名为甲醛次硫酸氢钠,在加热过程中会分解为甲醇和二氧化硫,均对人体有害。如研究表明,甲醛进入人体后可毒害多种脏器,引起肺水肿, 肝、肾充血及血管周围水肿。长期接触甲醛的人群,口、鼻、喉部及肺部肿瘤发病率增加。动物实验也发现, 甲醛是一种潜在致癌物,有生殖毒性和致癌性。另外,甲醛在体内停留,还可转变成甲醇,甲醇有麻醉作用, 会影响视神经等。而二氧化硫残留量过多,不仅破坏维生素B1,还能使钙形成不溶性物质,影响人体对钙的吸收;同时二氧化硫遇水生成亚硫酸,对人的胃肠有刺激作用。

[6]据统计,我国每年小麦产量为0.9亿-1.1 亿吨,居世界第一位,其他传统食品中面条占35%,饺子占8%,合计共消耗面粉为73%。相比之下,面包所消耗的面粉只占总消耗量的4%左右。

[7]如在“馒头国标”颁布之前,我国《糕点、饼干、面包卫生标准》已经经历了1986年(GB 7100-86),1998年(GB7099-1998,并从此更名为《糕点、面包卫生标准》)和2003年的(GB7099-2003)几次改革,对面包产品的卫生要求、检验方法,以及食品添加剂、生产加工过程的卫生要求、包装、标识、贮存等都有了越来越明确的要求。2007年国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布了独立的面包标准(GB20981-2007),以代替原有的行业标准(QBT 1252-1991)。

[8]按方便面安藤百福(出生于中国台湾,原名吴安福)自己的话说,方便面的发明是“被饥饿催生的灵感”。二战前后,日本面临严重的食品不足情况。于是安藤想发明一种仅用开水冲泡即可食用的面条,几经周折终于成功,后遂以此创立日清公司。

[9]《小麦粉馒头》的起草单位有四家:河南兴泰科技实业有限公司、国家粮食局科学研究院、河南工业大学和安琪酵母股份有限公司。参见崔志坚. 馒头“标准化”生存的思考[N]. 光明日报,2008-01-08.

[10]从我国国家知识产权局知识产权专利数据库检索情况来看,到2008年5月10日为止,馒头相关专利申请总数量达177件,其中发明专利51件,实用新型专利56件,外观设计专利70件。其中河南兴泰公司申请发明专利5件,实用新型2件,外观设计2件。

[11]参见毛颖颖. 标准馒头为谁背了骂名?[N]. 北京商报, 2008-01-04.

[12]当时,市“馒头办”只批准20余家规模较大的企业生产馒头,并从每家企业收取1100元办许可证,另收1000元作为公告费用。区级“馒头办”规定,从每个企业收1600元办许可证,其中500元是上交市“馒头办”(但市“馒头办”不承认收到过区里上交的钱)。参见潘家驹. 郑州撤销市区两级“馒头办”[N].中国食品报,2001-04-06.

[13]如对“馒头国标”中的形状规定是假新闻不知情的情况下,网友很多有趣的回复恰恰说明了这一点:“太大意了,应规定馒头必须几口吃完”、“馒头都必须做圆的了,那该规定包子必须是方的,好区分”、“我家邻居二傻子,老光棍一个,整天做非法馒头,弄的那物件方不方圆不圆的,建议捉了判刑……”

[14]“技术标准”是指对标准化领域中需要协调统一的技术事项所制定的标准;包括基础标准、产品标准、工艺标准、检测试验方法标准,及安全、卫生、环保标准等。“管理标准”是指对标准化领域中需要协调统一的管理事项所制定的标准;主要是规定人们在生产活动和社会生活中的组织结构、职责权限、过程方法、程序文件以及资源分配等事宜,它是合理组织国民经济,正确处理各种生产关系,正确实现合理分配,提高生产效率和效益的依据。工作标准是指对工作的责任、权利、范围、质量要求、程序、效果、检查方法、考核办法所制定的标准。“馒头国标”和我们所熟知的WAPI、TD-SCDMA等标准同属于技术标准的门类,但却由于标准化的对象和作用不同而分属于食品/产品标准和基础标准。

[15]其实,联合国粮食及农业组织和世界卫生组织联合发布的《保障食品的安全和质量:强化国家食品控制体系指南》中明确指出:粮农虽然广为适用的标准是实现食品安全目标的可取手段,但这些标准必须对食品链加以全面的控制,还必须具有食品安全风险方面的完整数据和风险管理战略,这样的方法对于许多发展中国家而言是不可行的。

[16]文章认为“馒头国标”的“卫生安全指标属强制性标准,感官质量要求属推荐性标准,目的是既要保证人民群众吃上安全卫生的放心馒头,又具有一定的开放性,提倡公平竞争,不至于形成垄断。”


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