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[转载]国外高职教育卓越发展的典型经验——美、德、瑞士、澳、新

已有 2361 次阅读 2016-5-5 23:49 |个人分类:技术与职业教育|系统分类:科研笔记|文章来源:转载

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国外高职教育卓越发展的典型经验——以美国、德国、瑞士、澳大利亚、新加坡为例2016年03月15日 13:50 来源:《教育学术月刊》 作者:管弦

   作者简介:管弦,女,广州番禺职业技术学院评估与督导办公室助理研究员,广东 广州 511483

  内容提要:美国、德国、瑞士、澳大利亚、新加坡等国家高职教育实现卓越的发展,有各自特殊的历史背景和国情,也有一些共同的典型经验,包括建立和完善高职教育卓越发展的法律支持体系和经费投入机制,构建完善的现代职业教育体系和多元协同发展机制,确立严格的师资准入制度等。

  关 键 词:高职教育 卓越发展 典型经验 国际比较

  基金项目:教育部人文社会科学研究规划基金项目“我国一流高职院校发展路径研究”(项目编号:11YJA880150)、广东省教育科学规划项目“一流高职院校发展路径研究”(项目编号:2010tjk215)。

  中图分类号:G71 文献标志码:A 文章编号:1674-2311(2015)8-0033-07

  近年来,我国高职教育通过国家、省(区、市)级示范性建设加快了内涵发展,一些高职院校办学实力和水平大幅度提升,纷纷期待在新的阶段实现卓越发展。顺应这一需求,《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)提出,要推动与中国企业和产品“走出去”相配套的职业教育发展模式,建成一批世界一流的职业院校和骨干专业,形成具有国际竞争力的人才培养高地。学习借鉴国外高职教育的成功经验,是达到国际水平的重要途径。美国、德国、瑞士、澳大利亚、新加坡等国家的高职教育,都经过卓越的发展,取得了世界公认的办学质量和水平,享有较高的社会声誉。尽管由于历史背景和国情的差异,这几个国家高职教育走向卓越的过程各不相同,因此形成了各自的特色,但比较分析中发现,这些国家高职教育实现卓越的发展,也存在一些共性的典型经验。总结这些典型经验,可以为我国推动高职教育的卓越发展,建设一流高职院校提供参考借鉴。

  一、建立和完善高职教育卓越发展的法律支持体系

  国外高职教育的卓越发展,与国家重视相关立法工作,逐步建立和完善高职教育发展的法律支持体系密切相关。

  美国高职教育在发展的不同时期,都伴随有一个颁布与职业教育相关法律的过程。1862年美国国会颁布《莫雷尔法案》,通过划拨土地的方法,支持建立服务于工农业发展的高等学校,使职业教育上升到高等教育层次。1917年的《史密斯—休斯法案》,首次明确职业教育拨款及课程设置问题,将职业教育从普通教育中分离出来,开始从制度体系上构建职业教育。1944年颁布的《军人权利法案》使大量退伍军人进入社区学院接受教育,同时强化了社区学院的职业教育职能。1963年颁布的《职业教育法》及随后于1968年和1972年的两次修订,在赋予社区学院职业教育合法地位的同时,扩大了联邦政府对职业教育的经费支持,从而增加了社区学院的经费来源,大大促进了美国高职教育的发展。据统计,从1964年到1968年,美国接受职业教育培训的人数几乎翻了一番,由450万增加到800万。[1]1990年《卡尔—珀金斯职业与应用技术教育法》规定了职业训练实施具体标准和评价办法,强调学术教育与职业教育的整合,以适应经济全球化和科技发展对人才的需求。1994年的《由学校到就业法》、1996年的《个人责任和工作机会法》、1998年的《劳工投资法》又强调通过职业教育提高劳动者素质。[2]

  德国不仅注重教育立法,更强调依法治教。1968年出台的《联邦各州专科学校发展协议》决定创建与大学平行的高等专科学校。1969年颁布的《职业教育法》确立了“双元制”职业教育制度。1972年颁布的《企业基本法》规定了行业企业在职业教育中的权利和义务,以确保双元制的有效实施。1981年颁布的《职业教育促进法》第一次将职业教育与培训需求挂钩,明确了职业教育是公共事业的责任和义务。2005年,德国在合并1969年《职业教育法》和1981年《职业教育促进法》的基础上,制定了新的《职业教育法》,强调职业教育在为经济可持续发展做出贡献的同时,要更好地满足个体需求,同时积极应对发展趋势,促进职业教育的国际化。[3]除联邦以外,大量的德国高职教育立法由各州自主制定,一般具有较强的针对性和可操作性,并能贯彻实践先进的教育思想。如《自由州萨克森州职业技术学院法》从职业技术学院的概念、任务、法律地位、学院机构、经费来源到学生考试毕业、文凭管理等都作了明确规定。以致在德国,有什么样的先进教育思想,就一定能找到保障这一思想落到实处的法律条文。实现现代教育思想与法治的完美统一,是德国高职教育健康迅速发展的原因。[4]

  瑞士的高职教育被认为具有世界领先水平,也与法律的大力支持密切相关。早在1848年,瑞士联邦宪法就确立了职业教育的地位,明确联邦政府和公有企业有资助职业教育的责任。1930年颁布的《职业培训法》规定职业教育与培训由联邦政府统一领导与管理。1963年出台了《职业教育法》有力地促进了瑞士职业教育与培训的发展。为顺应经济社会的发展尤其是产业结构的调整,瑞士政府多次修改和完善相关法律法规,并于1978年和2004年颁布与修订了《职业教育与培训法》,其目的在于:“对国际职业世界和劳动世界的显著变化予以积极的回应,并主动为经济社会发展的新需求提供服务。”[5]1995年,瑞士颁布了《高等职业教育学院法》,按照与大学“同等水平,不同模式”的原则组建高等职业学院,并将原有的部分高等专科学校改组为“应用科学大学”,由此提高了职业教育的层次。

  澳大利亚自20世纪70年代以来,就通过立法途径推进职业教育的发展与改革,逐步建立起由若干法组成的职业教育法律体系,在纵向上包括联邦法和州法,横向上包括职业教育与培训法、澳大利亚技术学院法、用技能武装澳大利亚劳动力法、职业教育与培训经费法、劳动场所与平等法等,这些法律就澳大利亚的职业教育体系、职业教育管理、经费划拨方式、行业企业参与等重要内容进行了规定,并建立了审核、监督与处罚制度,可操作性和制约性强,关注职业教育的质量与公平及其对社会发展的贡献,并能根据需要进行及时修订。[6]

  新加坡政府注重通过立法强化职业教育的社会地位,其《职业教育法》规定,所有技术人员需经过职业培训、考核并得到生产力局的承认、监察,获得相应的职业资格等级证书,方可谋求职业。如此一来,这就使“先培训,后就业”成为一种制度。同时,凡资本在百万新元以上或雇员在50人以上的企业,必须对在岗职工进行专业技术培训(岗位培训);外资或合资企业,如招聘新籍员工,必须派到投资者母国或技术更新的外国进行技术培训。[7]这些规定,保证了职业教育政策得到有效贯彻和实施,也提高了职业教育的社会地位。

  二、建立和完善保障高职教育卓越发展的经费投入机制

  毋庸置疑,卓越的高职教育质量离不开充足的办学经费支持。国外高职教育的卓越发展,与其逐步建立起相对完善的经费投入机制,从而奠定高职教育卓越发展的物质基础密切相关。美国在战后大力发展社区学院,推进高等教育大众化的过程中,就大幅度增加了职业教育经费的投入。美国职业教育拨款由1952年的26173383美元增长到1962年的53619101美元,增长了2.04倍,而到了1965年职业教育拨款已增至2.92多亿美元,是1952年职业教育拨款的11.16倍。[8]

  20世纪90年代以来,美国政府除经常性的财政拨款以外,还以多种途径增加职业教育经费投入。如为提高国家教育系统和工作培训体系毕业生的质量,美国实行培训的财政援助计划。到1998年,美国43个州的社区学院分配到培训资金的33.6%。[9]根据2009年的“美国人毕业倡议”资助计划,美国在10年内投入120亿美元资助社区学院,充实了社区学院的实力。[10]由于美国发展高职教育遵循了“公益原则”,政府成为教育经费投入的最主要力量。从表1可知,在2012-2013学年美国社区学院的经费来源中,联邦政府、州政府和地方政府的投入分别占15.1%、28.5%、17.8%,三者之和为61.40%。

  资料来源:美国社区学院协会网站http://www.aacc.nche.edu.[2014-1-20]。

  政府的大量投入既降低了社区学院对学费的依赖程度,也保证了办学质量,因此受到广大中下阶层子女的欢迎。2012年1月,全美共有1171所社区学院,其中公立院校992所,私立院校148所,近1040万学生就读于社区学院,占在校大学生总数的44%;42%的社区学院学生是家中第一代大学生;2011-2012年度,美国4年制公立大学每个学生平均每年学杂费为8244美元,而公立社区学院只要2963美元。[11]

   德国政府也非常重视职业教育投入,以保证职业教育必需的经费支持。1993年,统一后的德国职业教育经费为668亿马克,占GNP的2.06%,同年职业教育研究经费是488亿马克,占GNP的1.53%。[12]二者之和高达3.59%,与过去多年来我国用于整个教育的经费相当。与此同时,德国职业教育还有大量来自企业的经费支持。众所周知,企业培训是德国双元制职业教育体系的主体;而根据法律规定,企业开展职业培训的费用主要由企业承担,这就使德国企业承担了双元制职业教育的大部分费用。近年来,为使那些历年未能找到学习位置的青年更多地接受职业教育,也为了进一步鼓励行业企业参加和参与职业教育的积极性,德国联邦劳动局自2008年夏季开始,决定通过经费补贴的办法,对凡是增加或扩充学习位置的企业,由联邦政府提供相应的职业教育促进补贴资金。这一鼓励政策的具体内容是:企业每增加一个职业教育的学习位置,将由政府给予4000欧元至6000欧元的资助。[13]

  瑞士认为职业教育在提高劳动者素质中起着非常关键的作用,因此也非常重视职业教育的投入,确保学徒制职业教育的免费原则。在2002年瑞士的公共教育经费中,职业教育经费占16%,学术高中占8%,高等教育占17%。[14]可见,职业教育在经费投入上并未遭到政府的歧视。2004年修订实施的《联邦职业教育法》对职业教育进行“政策性倾斜”,提供了资金投入和行政管理上的法律保障。该法规定联邦政府、州政府和行业组织是瑞士职业教育资金的三个主要来源。过去,州政府负担至少75%的公共费用。按照新的规定,在未来几年,联邦政府将扩大职业教育公共经费的分摊,达到25%。[15]此外,与德国类似,瑞士的职业协会、企业还通过投资基础设施建设,运营培训机构和支付学徒费用等途径支持职业教育,这既保证了职业教育的质量,也提高了职业教育的社会地位。

  澳大利亚通过多项目立法保障职业教育经费,其中联邦政府颁布的有关职业教育经费方面的法律就有1988年的《拨款(学校资助)法》、1989年的《拨款(技术与继续教育资助)法》、1990年的《培训保障法》、1992年的《职业教育与培训资助法》等,另有各州颁布的相关法律支持。根据法律规定,澳大利亚职业教育经费来源于政府拨款、企业投资和个人投入等多种渠道。《培训保障法》明确规定,年收入在2216万澳元以上的雇主应将工资预算的2%用于员工进行资格培训。[16]近年来,政府拨款日益成为澳大利亚TAFE学院的主要经费来源,以新南威尔士州悉尼TAFE学院(TAFE NSW-Sydney Institute)为例,在2009-2011年间,政府财政拨款占学校教育总收入的比重分别为72.2%、71.7%、75.6%。[17]

  新加坡把人力资源看做是经济发展的第一资源,因此非常重视教育在开发人力资源中的作用,重视教育包括高职教育的投入,财政预算成为新加坡高职院校的主要经费来源。以新加坡理工学院为例,其办学经费75%来自政府资助,10%来自企业资助,学生的收费只占办学经费的15%。[18]其他理工学院的政府拨款也大致如此。在企业的投入上,新加坡于1979年颁布了《征收技能发展税法令》,规定各企业必须为月薪在750新元以下的雇员缴纳其月收入4%的技能发展税,作为技能提高培训费。[19]尽管后来征税比例有明显降低,但积累了大量用于企业职工培训的经费。

  三、构建完善的现代职业教育体系

  构建完善的现代职业教育体系,是高职教育提高社会地位,增强吸引力,适应经济发展尤其是产业结构调整升级,从而取得卓越发展的重要条件。完善的现代职业教育体系至少包括以下两个方面的衔接与沟通:一方面,各层次职业教育之间能够相互衔接,而不是始终停留在低层次的“断头”的教育。另一方面,职业教育与普通教育之间能够横向互通,高职院校与普通高校之间学分互认,学生可以在不同类型学校之间转学。美国没有独立的职业教育体系,其职业教育与普通教育并存于各层次学校,这使高职教育能够直接与普通高等教育衔接与沟通,使学生拥有继续学习的机会。众所周知,美国社区学院毕业的学生,既可以主修职业教育课程,毕业后直接就业,也可以主修学术性课程,并通过学分认证进入四年制大学相应专业继续学习。

  在德国,不论接受何种教育哪一阶段的学生,都可以在适当的教育节点选择适合自身的发展道路。德国初中毕业分流可以有三种选择:进入文理中学,进入职业高中,进入职业学校,而无论何种选择,通过教育立交桥,都可以完成自己所需要的高等教育学业。文理中学毕业的学生,既可以申请直接进入综合大学,也可以与企业签约,在职业学校接受一定时间的职业培训后就业;职业高中的毕业生,可以申请直接进入应用科技大学(FH),也可以在完全中学学习一年的课程再进入综合大学,还可以直接就业;职业学校的毕业生,既可以直接就业,也可以转入专业学校学习两年后进入应用科技大学相应年级,还可以进入高等职业学院,在高等职业学院学习3年后,又能进一步转入应用科技大学,学习一年后获得硕士学位,在此基础上还能申请综合性大学的博士课程。[20]

  瑞士的高职教育在世纪之交逐步构建起了纵向衔接、横向沟通的现代职业教育体系。20世纪90年代中期,瑞士逐步将质量较好的职业高中升格为大专院校,经过几年的发展培训后,又把其中发展较好的大专院校升格为职业大学,学生最高可以获得研究生层次的高职教育。2004年,瑞士实施新的《联邦职业教育法》,将高等教育分为综合培训和职业培训两大类,由此从法律上确立了高职教育作为一种独立的高等教育类型,并随之构建起了高职教育与中职教育、高职教育与普通高等教育之间的衔接与沟通渠道,使接受中职教育的学生可以向上继续接受高职教育,使接受高职教育的学生与接受普通高等教育的学生之间,可以相互流动。

  作为澳大利亚实施高职教育的主体,TAFE学院(Technical and Further Education)可以提供相当于普通教育各阶段文凭的职业证书,高中阶段的职业教育,获得I-IV级证书;专科和本科阶段,获得专科文凭和高级专科文凭;研究生阶段获得职业研究生证书和职业研究生文凭。澳大利亚较早重视高职教育与普通高等教育之间的贯通,联邦高等教育委员会(CTEC)1985-1987年报告就强调,促进职业技术与继续教育和高等教育之间的学分转换是实现联邦政府的两个主要目标。[21]澳大利亚资格证书框架(Australian Qualifications Framework)用12级资格规定了中学教育体系、中等职业教育体系、高等职业教育体系、高等教育体系之间的分立与贯通,为各教育系统之间的资历确认、学分转换,不同院校及学科证书课程的衔接以及学生在不同教育系统之间的转学或继续深造提供了权威性的保障条件。[22]

  在新加坡,高职教育已成为一个由低层次到高层次,并与普通高等教育相衔接的“立交桥”式的教育体系。在这个体系内,学生可以由第一层次上升到第二层次,再提升到第三层次。不仅实施高职教育的理工学院毕业生可以通过学分认证进入普通大学继续深造,中学后直接进入技术员文凭课程学习并获得技术员或技师文凭者也有“桥”顺畅地、部分地向上通往本科大学接受两年或三年的大学教育,最后也能获取大学文凭或学位。[23]

  四、构建政府支持下高职教育多元协同发展机制

  高职教育作为一种具有典型“跨界”特征的教育,质量的保障和提升需要社会多元主体之间的合作。国外高职教育的卓越发展,一条共同的经验就是构建了政府支持下高职教育的多元协同发展机制。所谓多元协同发展机制,是指两个以上主体为了达成一定的目标或愿景,建立一种能够发挥各自优势的机制,使各个主体承担不同的职责,相互支持,取长补短,达到共同发展的多赢局面。一些国家的高职教育存在多种办学主体,就体现了协同发展的理念,它是指办学的主体不仅是学校,还包括企业、行业以及其他社会力量。在这当中,政府承担着重要的职责,包括制定相关政策法规,协调各主体之间的关系,投入办学经费等;企业不仅提供实训场所,投入培训经费以及为学生支付一定生活费用,还要具体参与到学校的人才培养全过程;行业协会通常制定人才培养标准,监控人才培养过程等。此外,社区在高职教育发展中也扮演着重要角色。

  美国社区学院在尊重各方主体地位和利益诉求的前提下建立起一种相互包容、相互依存、平等协商的合作伙伴关系。通过董事会的组建,来自政府、企业和社区等多方主体成为社区学院的治理主体。其中,政府在出台相关政策、提供办学经费、资助学生、促进教育公平上发挥着重要作用;企业在社区学院有话语权和决策权,通过与学校共同制订专业人才培养方案,共同开发专业课程和教学资源等,实实在在地参与人才培养的过程。[24]此外,社区的参与使美国的社区学院能真正根植于社区,服务于社区,由此也获得社区的大力支持。

  德国除了职业院校与企业形成双主体办学之外,行业协会还发挥着非常重要的作用。根据《职业教育法》的规定,行业协会主要具有8项职能:教育企业的资格认定;教育规章的制定颁布;教育过程的咨询监督;教育纠纷的调解仲裁;建立专业决策机构;教育期限的修订审批;教育考试的组织实施和教育合同的审查管理。[25]2002-2014年间,德国政府和行业各大联合会联手,制定了“德国培训与专业人才新生力量国家契约”,为所有愿意接受职业教育培训的年轻人提供培训岗位。2010年,德国又成立职业教育契约领导委员会,成员包括联邦经济技术、劳动与社会部、联邦教育与研究部在内的政府部门,也包括德国工商业行会联合会、德国行业协会联盟、德国工业联合会、德国手工业中央联合会以及德国自由职业者国家联合会等行业协会,政府部门和行业协会的国家契约,目的就是多主体共同来推动高职教育产学合作,保证企业对双元制职业教育的支持。[26]

  根据联邦《职业教育法》,瑞士职业教育由联邦政府、各州和行业协会共同管理,由各级政府、行业协会和企业共同资助。联邦政府、州政府主要负责制定法律法规和政策,提供经费支持以及进行宏观的管理监督;企业的主要职责是提供培训的场所、岗位并支付一定的培训经费,与学校一样,它们也是职业教育的实施主体;各职业、专业和行业协会组织的主要职责是制定和修改职业培训的考试内容、相关条例,向政府提供建议并接受政府委托为职业资格考试出题等。[27]

  澳大利亚TAFE学院主要由所在州(领地)政府举办,行业主导,社会广泛参与。可以说,其行业主导职业教育的主张能在国家各级层面得以有效落实,得益于有效的政策支持和联邦政府以及州(领地)政府的政策更新和创新。[28]企业根据产业需要提出人才培养目标与规格,而行业协会根据人才培养目标,制定行业的能力标准、课程培训标准、职业资格标准,参与高职教育政策制定、培训包开发、学校管理,并定期评估具体教学和课程质量。1992年“国家培训局”的建立就是为了确保职业教育、政府和行业之间的紧密联系,确保TAFE学院的课程设置能跟上行业发展的步伐。[29]作为TAFE学院课程开发主要依据的培训包,就是由国家培训局组织成立若干个行业培训顾问委员会,聘请相关行业、企业的专家研究制定出来的。[30]在今天澳大利亚TAFE学院的治理框架中,充分体现了多个部门共同参与的特点,见表2。不难看出,TAFE学院的运行,集结了多个方面的力量,使之能够在法律、政策、财政、资源等方面获得最大的帮助。

  新加坡职业教育由教育部门制定相关政策和实施管理,但由贸易与工业部根据经济发展的远景目标负责规划,该部门在进行职业教育规划时,又非常重视与企业的沟通,以了解企业对人力资源的需求情况,同时还会参考一些学术界的意见。发展规划拟订出来后,由经济发展委员会指导专业与技术教育委员会进行相应的调整,而专业与技术教育委员会是工商业政策与培训系统联系的纽带,负责新加坡人力发展与培训系统等计划的协调工作。[31]显然,这种多部门、多主体间的协作,能保证职业教育的发展规划与工商业发展对人才的需求相适合。

   

五、确立严格的师资准入制度

  师资队伍建设是提高教育质量的关键,国外高职教育之所以取得卓越的发展成就,还有一条共同的经验就是都建立起严格的师资准入制度,都强调教师应有丰富的实践经验。美国政策规定,要成为从事高职教育的教师,必须具备学士以上学位,并对所授技术课程有一年以上的工作经历及最新经验,或者在合适的技术领域有5年以上的实际经验,还要求有当顾问和单独判断与研究的能力。在此基础上,为真正聘到适合职业教育的高水平教师,美国许多州都注意保持师资准入制度的开放性,使一个人要获得职业教育教师职业资格,在具备学士学位并完成教师准备课程、通过技能测试、获得工作经验等条件之间,可以选择一些替代的路径。[32]与此同时,社区学院还聘有大量的兼职教师,他们一般由社区内的企业家、某一领域的专家及生产一线的工程技术人员、管理人员等组成。[33]

  德国应用科技大学(FH)对教师的理论水平和实践经验都有较高要求。《高等教育总法》明确规定,除了拥有博士学位,担任应用技术大学教授还必须拥有相关领域不少于五年的实践工作经历,并且其中至少有三年是学术性机构之外的工作。这就保证了教师的学术研究与企业界的紧密联系。同时,德国应用技术大学也大量聘任来自企业界或其他社会单位的具有丰富实践经验的高级工程师、中层管理人员、技术带头人等来校兼职授课。[34]

  瑞士职业教育教师的培养方式,实行“二元化”的现代师徒制。学生首先在应用性大学或者职业技术类院校学习专业知识和技能,修满通过考试获得相应证书,转而在师范技能培训学校进行集中培训,学习教学方法、提高教师素养等,取得教师专业资格后,可以通过面试应聘进入高校教学岗位,也可继续深造后进入高一级企业;或者直接在师范技能培训学校毕业后,进入企业拜师学艺,企业师傅则重点强调专业技能、实践操作技能,学期满取得相应资格,方可通过应聘进入高等职业院校教师岗位。[35]在企业师资方面,瑞士的各大公司和企业都配备了专门负责培训学徒的师傅。根据相关法律,企业招收的学徒人数同该企业员工总数成一定比例;学徒的师傅必须持有联邦颁发的“师傅资格证书”,而获得师傅资格除了要有一定的实际工作经验外,还必须接受专业培训,并通过资格考试,这就保障了教师的数量和质量。[36]

  澳大利亚TAFE学院对教师的要求也非常严格,一般要求有三年至五年以上的实践工作经验,具有行业的相关资格证书,有些专业性强的行业还要求教师有5-10年的工作经验,受聘的教师要到教育学院接受1-2年的学习,获得教师资格证书。教师一般采用合同制的形式而非终身制,且要定期进行考核。[37]新加坡的理工学院在引进教师时,要求应聘者具有本科以上学历即可,但必须具有5年以上的企业工作经验,且这些企业经验还要与应聘的专业或岗位相关。应聘者既要有教学经验,又要有从事项目开发的能力,是真正的“双师”型教师,且其人格能够与学校文化相适应相吻合,有良好的沟通与表达能力。[38]

  在世界范围内,高职教育实现卓越发展的国家不只以上五国,共同的典型经验也不只以上几点。本文仅站在宏观的政府和院校层面,从影响高职教育发展的几个重要因素入手,以这几个典型的国家为例,分析了高职教育实现卓越发展的典型经验,以期能为我国推进高职教育的卓越发展、建设一流高职院校提供借鉴和参考。

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