生物多样性保护的初步探讨

21091511030 环境与资源保护法 曹珊

摘要：生物多样性对人类具有重大的生态、经济和美学价值，然而当前由于生物多样性重要性的忽视，受经济利益的驱动，全球生物多样性面临巨大的威胁。有关生物多样性的法律从无到有并不断发展完善，尤其是综合性的《生物多样性公约》中确立了相关的保护机制。就我国而言，在生物多样性保护领域的法律制度存在不完善的问题，比如立法目的不符合可持续发展、立法效力层次低、公众参与程度不高等。因此我们应当借鉴部分国家和地区的立法实践加以完善从而实现生物多样性保护的目的。

Abstract: Biological diversity is of great human ecological, economic and aesthetic values, but the present, due to the neglect of the importance of biological diversity, driven by economic interests, the world's biological diversity facing a great threat. Laws relating to biological diversity from scratch and constantly developed and improved, in particular the comprehensive "Convention on Biological Diversity," established in the relevant protection mechanisms. To our country, the field of protection of biological diversity, the legal system has imperfect problems, such as the legislative purpose is not consistent with sustainable development, legislative effect and the low level of public participation is not high and so on.Therefore, we should draw on the legislation in some countries and areas to be improved in order to achieve biodiversity conservation objectives.

关键词：生物多样性　法律保护　立法完善

中图分类号：DF468

一、生物多样性保护的现状

（一）生物多样性保护法的发展历程

生物多样性是指生物之间的多样化和变异性及物种栖息地的生态复杂性，它是地球上所有的生物——植物、动物和微生物及其所构成的综合体。生物多样性作为一种内涵丰富、学科交叉性综合性强的知识系统，与之相关的法律覆盖面非常广、数目众多。从整个发展历程看，遵循了从区域性向全球性、从一般保护到全面保护并关注特定类型生物资源保护的发展趋势。从时间上看，第一时期为二十世纪四十年代前国家生物多样性保护法的发展，这一时期签订的生物多样性国际条约都是区域性的，条约内容也仅涉及到对可供捕捞和狩猎生物的保护，条约有1886年的《莱茵河流域捕捞大马哈鱼的管理条约》、1882年的《北海过量捕鱼公约》、1993年的《保留自然状态中的动植物公约》等，这一时期成立了国际组织国家海洋考察理事会。第二个时期为二十世纪四十年代至二十世纪七十年代，此时期的国际条约注重对可谓人类提供食物或生活资料的生物资源的保护，对物种和生态系统本身的保护关注不多，比如1946年的《国际捕鲸管制公约》、1968年的《养护自然和自然资源非洲公约》等，联合国粮农组织和国家自然保护同盟起了积极地推进作用。第三时期为二十世纪七十年代以后，出现了综合性公约，最典型的是《生物多样性公约》，联合国环境规划署和非政府组织作用加大。尽管在该领域，有众多的综合性、区域性的法律规范以及国际管理机构保障生态共同体，但是生物多样性仍然受到来自各个方面的威胁，加强对它的保护有着重要的意义。

（二）生物多样性保护的重要性

1.生物多样性受到的威胁

由于珍稀动植物存在巨大的经济利益和价值，不法分子受经济利益驱动大肆偷猎偷捕、盗采盗伐，而国际间又缺乏有效地合作，加速了珍稀物种的灭绝。另外，就全球范围来看，生物多样性丰富的国家大多是开发较晚的发展中国家，而发达国家又往往由于较长的开发历史而导致生物多样性相对低下。近年来，广大发展中国家为保护生物多样性作出了努力，然而，巨大的困难仍然普遍存在。一方面，建立自然保护区势必要占用大量的土地及土地上的动植物资源；另一方面，自然保护区、国家公园以及物种资源库等的建立和运行，都需要投入巨大的人力、物力和财力。生物多样性的公共性特征，又决定了不能通过市场交换来实现其经济价值。在广大发展中国家人地关系日趋紧张、迅速发展经济为最迫切需求的情况下，对保护生物多样性的巨大投入势必降低经济发展的能力，目前经过严格专业培训的人才和保护经费的严重匮乏，已经成为困扰各国生物多样性保护的共同难题[1]。生物多样性的分布与保护能力之间的不匹配，在一定程度上制约了保护生物多样性的成效。

自工业革命以来，特别是进入20世纪以来，人类经济活动对全球生态系统毁灭性的破坏或破碎化，过度捕杀和采伐，工业污染和有毒有害化学物品的使用，以及对动植物物种资源的过度开发利用、外来物种的引入和疾病的加速传播等，都造成全球生物多样性以远远高于自然灭绝的速度丧失。

2.生物多样性的保护价值

生物多样性的价值在于它是可供人类利用的自然资源，即生物资源。生物资源不同于非生物资源，如果保护得法，利用得当，是可再生的，因此，在持续发展中有着重要意义。人类的目标是谋求社会经济的持续发展，要达到这一目标，关键是要保护好地球的生命支持系统，该系统的核心就是生物多样性。生物多样性的生态功能价值是巨大的，它在维系自然界能量的流动、净化环境、改良土壤、涵养水源及调节小气候等多方面发挥着重要的作用。在食用、医药应用、工农业生产利用等方面也存在巨大的经济价值，千姿百态的生物还能带给人以美的享受。

3.按照生物多样性公约的规定，生物多样性保护是人类共同的关注事项。

近几十年来,全球各国之间相互依赖的程度不断加深,在此过程中各国也逐渐认识到,在各国的主权利益之外,还存在着对各国以及全人类的生存与发展都至关重要的人类共同利益。正是出于确认和维护人类共同利益的需要,才形成“人类共同关注之事项”的概念。如前所述,作为人类社会可持续发展基础的生物多样性,近些年来由于环境污染、生态破坏、外来物种入侵、掠夺式开发利用、人口增长等多方面的原因,出现了加速丧失的问题,这严重威胁到人类生存和发展的物质基础。因此,一国生物资源的开发利用方式、生物多样性的保护,对于全人类的持续生存和发展基础具有根本重要性,在传统上这些活动尽管属于各国国内管辖范围内事项,但也成为国际社会共同关切的事项。各国对共同关注事项享有主权、承担共同但有区别的责任、发达国家负有团结援助的义务。

二、生物多样性的保护模式

（一）国外的生物多样性保护

1.美国

美国环境法其中一部分就是有关资源和生物多样性保护的立法，其主要目的是保护公共土地，保护自然保护区和野生植物。总目标是使自然资源处于持续稳定发展状态，保护脆弱而且重要的生态系统。它把大部分资源纳入自然保护和野生生物管理之列，像其他一些地区一样，利用野生生物法规来管理和保护狩猎动物[2]，1973 年的《濒危物种法》对保护濒危物种起到巨大的作用。1983 年，美国国会修订了1961 年的“外援法案”，以对发展中国家的资金援助实施生物多样性战略。

2.印度

70 年代，印度生物遗产的耗竭已成为需认真考虑的问题。在《世界保护战略》的启发下，印度于1983 年10 月制定并正式通过了国家保护战略，即《国家野生物种保护行动计划》。它由10 部分组成，其主要内容是：建立一个有代表性的保护网；保护区的管理与生境恢复；多用途地区的野生物保护； 濒危物种的恢复；受控繁衍规划； 有关野生生物的教育与宣传； 研究与监测；参加那些旨在防止野生物枯竭和确保迁移物种保护的国际公约[3]。

3.欧盟和英国

欧盟相当关注生物多样性的保护，为了保护易受损害的地区及动植物，加强对从北极圈到地中海盆地的保护区进行网络化管理，欧盟相继制定了一系列有关保护野生物及其生境的法规。在1997年公布的《关于共同体生物多样性战略》中，提出将生多样性纳入到有关共同体的跨领域政策之中去，以实施《生物多样性公约》的战略。欧盟的环境资源保护立法发展到第三阶段时开始涉及到一些关于生物安全的法律法规。[4]

英国生物多样性保护对象非常广泛，主要体现在遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层面并立足于对典型地区的保护。

通过对上述国家地区生物多样性法律保护概况的介绍，可以看出有许多方面是值得我国和其他国家加以借鉴的。在生物多样性的保护上我们应当扩大保护对象的范围，注重对典型地区的保护，加强国家间的合作，深化对生物多样性保护的宣传和教育。

（二）《生物多样性公约》（CBD）对生物多样性的保护

《生物多样性公约》在坚持可持续发展和预防原则的基础上，结合就地保护和移地保护方式，采用多种机制实现保护生物多样性的目的，具体包括：

1.基因资源获取和惠益分享机制

公平合理地分享由利用基因资源所产生的利益是CBD的重要目标。为实现此目标，该公约第15条确立了基因资源的国家主权控制、获得基因资源须经事先知情同意和对利用基因资源所产生的利益进行公平合理地分享的原则。因发展中国家在基因资源方面占有绝对优势，CBD的这一规定维护了发展中国家的权益。

（1）基因资源的国家主权控制

    依国际法原理,国家主权是国家对其领土范围内的人、事、物的最高控制权。在领土上或进入领土内的任何人或物,就当然隶属于该国最高权利,这是根据“领土上的一切均视为属于领土”的结论。包括基因资源在内的自然资源,和石油、矿藏一样,只要在一国的领土范围内,就“视为属于该领土”,应受该国的主权控制[5]。CBD 确认各国对其基因资源拥有主权,因而可否取得和利用基因资源的决定权属于各国政府,并依照国家法律和环境政策行使[6]。但是国家对其领土范围内的基因资源拥有主权并不意味着基因资源属于国有财产。主权国家实施CBD 的“获取立法”的一个复杂任务就是要对国家所有和私人所有的基因资源作出区分。应当指出,主权国家对基因资源拥有的主权不是无限的,而是受到限制的。这种限制主要来自国际法原则和CBD 目标两个方面：

一方面，主权国家应依国际法的原则行事,同时也负有责任确保其管辖或控制范围内的活动不致造成跨越国境的环境损害[7]。国际法的首要原则是互相尊重主权和领土完整,禁止跨境环境损害是尊重他国主权和管辖权的表现。同时,禁止跨境环境损害也是习惯法上“使用自己的财产,应不损及他人财产”原则在CBD 中的适用和体现。一个国家行使主权权利应以不致损害他国利益为限,否则,即构成权利的滥用,应受到国际法的禁止。但CBD 对什么是严重的跨境环境损害缺乏实质性的界定标准,对跨境环境损害严重到什么程度才能被禁止的问题没有明确的界限,这就会削弱禁止损害原则的实际意义。

另一方面缔约国有义务创造条件,便利其它缔约国获取基因资源用于无害环境的用途，并不得对这种获取施加违背CBD 目标的限制[8]。这一限制表明公约鼓励基因资源的合法开发和利用,限制了主权权利的绝对行使,各国控制获取基因资源的主权不是绝对权,而是受到合法目的的限制[9]。

（2）事先知情同意和提供者的参与机制

CBD第15.5条规定获取基因资源应经资源提供者的事先知情同意，除非提供国有相反的决定。这是合法获取他国基因资源的先决条件，也是尊重他国主权的表现。至于在何种情形下适用事先知情同意，事先知情同意的最低或一般要件以及不履行事先知情同意的责任，CBD未予明确规定，而是留给国内立法去解决。为了指导国内立法，《波恩指南》规定了“事先同意制度”的基本原则，即法律的确定性和明确性；获取基因资源应以最小的成本提供便利；对获取基因资源的限制应当是透明的、是基于法定理由而作出的，且不得与CBD的目的相抵触；应经提供国相关国家主管机构的同意，同时在适当的条件下并遵守国内法的规定，也应获得利益相关者（如土著和地方社区）的同意[10]。事先知情同意和相互商定条件是相联系的。共同商定条件表示提供者和使用者之间的合作预期,应遵守的最低条件或一般条件应由国内立法去规定,或留给谈判者自由裁量,但任何一方不能单方面为基因资源的提供与获取设定不合理的条件。

（3）利益分享机制

CBD 不禁止利用基因资源做出发明并获得专利或其他制度的保护。所以,“在基因资源的保护上,核心的问题就不在于可否利用基因资源做出发明,获得专利制度或其他制度的保护, 简单地宣称对基因资源的主权也不是发展中国家最终目的，参与利益分享才是发展中国家的最大利益。利益分享机制将起到提高基因资源提供者保护与传承基因资源的信心和能力、实现基因资源可持续利用的独特作用。关于利益分享的方式,CBD 规定了保证资源提供国参与科学研究或向资源提供国转让技术以及鼓励发达国家以赠送或转让的方式提供额外的财政资助等。

  　2．技术的获取和转让

依CBD，每一缔约方承诺向其它缔约方提供和/或便利获取和转移相关技术（包括生物技术）是一项义务。相关技术包括：与生物多样性保存相关的技术；与生物多样性组成部分的可持续使用相关的技术；利用基因资源而不致对环境造成重大损害的技术，因此该义务限于与生物多样性保护或可持续利用直接相关，或与基因资源的利用直接相关的被列举的技术。获取和转移技术的义务对技术的提供者和接受者而言都是必须履行的。

３．信息的交流与合作

缔约国应便利有关生物多样性保护和持久使用的一切公众可得信息的交流，要照顾到发展中国家的特殊需要。此种信息交流应包括交流技术、科学和社会经济研究成果，以及培训和调查方案的信息、专门知识、当地和传统知识本身以及与生物多样性的保护和可持续利用相关的技术，可行时应包括信息的反馈[11]。

三、我国生物多样性保护情况

中国是地球上生物多样性最丰富的国家之一，物种丰富，特有物种繁多，生态系统丰富多彩，空间格局繁复多样。然而，随着我国社会经济的飞速发展，对自然资源的掠夺式开发和环境的污染破坏使生物多样性受到日益严重的威胁，许多物种处于濒状态，单一种群物种面临绝迹的危险，森林、草原、湿地等生态系统遭到破坏，我国又是生物多样性受到最严重威胁的国家之一。

（一）我国生物多样性保护法律制度及其问题

从我国的生物多样性保护法律制度分析来看，我国现行的生物多样性保护法律制度散见于《宪法》和各部门法之中，还没有一部以生物多样性保护命名的法律或法规，基本上是在保护环境和自然资源或保护其它社会关系时，附带保护生物多样性，且还没有形成完善的生物多样性保护法律体系，有关生物多样性保护的规定比较笼统且不明确。在实施与生物多样性保护有关的法律、法规的过程中，建立了若干法律制度，如自然保护区及风景名胜区制度、许可证制度、检疫制度，这些制度的建立都有利于更好的保护我国的生物多样性。但是目前的法律制度仍存在一定问题，表现在：

１．立法目的不符合可持续发展

作为我国根本大法的《宪法》是我国生物多样性保护法律制定的依据所在，在我国生物多样性保护法律体系中处于最高地位。但我国《宪法》对生物多样性保护的规定存在不足之处。我国《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源。”该条虽然规定要对我国的动植物进行保护，却是将自然资源作为财产进行保护，其目的在于对自然资源经济价值的利用。

２．立法不足，效力层次偏低

我国现阶段还没有制订针对外来物种入侵的专项法规或条例。在遗传资源保护和管理方面，目前缺乏综合的遗传资源管理法，现有的遗传资源管理规定是在其他法律法规下附带作出的，内容很不完善，也不具体，很少涉及遗传资源经济开发所获得利益的分享机制方面的内容。我国是《生物多样性公约》缔约国，但我国目前专门针对生物多样性保护进行的立法还没有。生物多样性保护单行法律中层次较高的是由全国人大常委会制定的《野生动物保护法》，但遗憾的是却未明确规定生物多样性保护，其立法目的也没有生物多样性保护的内容。立法的滞后和效力层次较低必然会影响到法律的执行，不利于生物多样性的保护。

３．公众参与意识不足，执法效力差

由于人们对生物多样性的生态价值认识不够，还没有认识到生物多样性对人类社会可持续发展的至关重要的意义，因此保护生物多样性的积极性不高。相反由于一些生物物种具有可观的经济价值，引来了人们对这些生物资源的掠夺式开发甚至有些人为了获取非法经济价值铤而走险。在机构设置方面，在环境保护部门中没有专门的生物多样性保护执行机构，很多相关的生物多样性保护行为都是由环境保护部门和其他相关单位联合执法。由于没有专门的执行机构，造成很多保护工作的进行效率低下，权责不明，出现问题时极易出现推诿责任的现象。

（二）我国生物多样性保护法律制度的完善

１． 确立可持续发展的立法目的

修改《宪法》、《环境保护法》及有关的生物资源立法的立法目的，调整为以保护生物资源的多样性和生态价值为目的，从而重视保护生物多样性的生态、美学、经济等价值，

２．建议制定一部生物多样性保护法或完善现有的相关法律。

面对日趋恶化的生态环境，我们必须通过国家法律来改善生态环境，把保护生物多样性提一个战略高度。制定一项范围综合、目标与义务可行、并有约束力的综合性物多样性保护法，将生物多样性保护的部门性和地方性有机集中，是一项必、紧迫的、具有战略意义的工作。制订好生物多样性保护法过程中，可借鉴美国、印度、欧盟等国家地区的做法，扩大保护对象范围，注重对典型地区的保护，控制外来物种入侵，建立生物多样性保护区制度、基金制度、监测制度等。就现有法律而言，应当进一步修改《野生动物保护法》，建立生物安全、自然保护区、防治外来物种入侵等方面的法律，与国际上的公约和法律紧密衔接。

３．建立环境公益诉讼制度

赋予一般公民和环保团体及其他社会组织提起环境公益诉讼的权利，能够使公民广泛而积极的参与环境保护。而我国公众对生物多样性保护的参与程度较低，有必要引进环境公益诉讼制度以提高公众对生物多样性保护的积极性，从而形成一种“公众参与”的新型社会参与机制，以确保生物多样性保护法之实施。建立专门的生物多样性保护部门，加强部门间的分工和协调，提高行政效率。

另外，我们还应在CBD 为核心的现有国际规则框架下有效地保护我国的基因资源,确立国家在保护基因资源中的首要责任,并区分国家的公法责任和基因资源持有者的私法责任，遵循在相互商定基础的事先知情同意程序，充分利用利益分享机制，加强国家间合作，促进信息和技术的交流和获取。

 

参考文献：

[1]王曦.国际环境法资料选编.北京：民主与建设出版社.1999年版

[2]刘惠荣.国际环境法.北京:中国法制出版社.2006年版

[3]沃尔夫刚·格拉夫·魏智通. 国际法〔M〕. 吴越,等. 北京:法律出版社,2002.

[4]大卫·皮尔斯著.绿色经济的蓝图（3）—衡量可持续发展[M].北京:师范大学出版社,1996

[5] 刘双进,张康生编译.世界自然保护[M].北京:中国科学技术出版社,1990 年

[6]张士霞.对我国生物多样性保护的法律思考,吉林大学硕士学位论文

[7]翁京才.自然资源法的价值观与生物多样性.载于引进与咨询.2005年第3期

[8]黄锡生、关慧.环境伦理观与生物多样性法律保护的相关问题.载于广东社会科学.2004年第6期

[9]石赟琦、徐洁宇.我国生物多样性保护立法中的若干思考.引自法学研究.2005年第11期。

[10]陈灵芝，马克平.生物多样性科学的原理与实践.上海：上海出版社.2001年版

[11] Wilson EO．生物多样性面临的威胁[J]．科学，1989，（9）

[12] 钱迎倩．我国生物多样性保护与持续利用中存在的问题与对策[C]．生物多样性研究进展———首届全国生物多样性保护与持续利用研讨会文集．北京：中国环境出版社，1995　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

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