浅论国际海底区域与资源的法律地位及开发制度

 

摘要 到六十年代初，当人们知道锰结核含有铜、镍、钴、锰等重要的金属矿产，并且大洋底部储存量巨大时，国际上关于海底及其资源的法律地位的辩论越来越激烈。本文首先分析了在海底区域法律地位的争论中的三种主要观点，即无主物原则、共有物原则、和公海自由原则适用“区域”的错误理论。指出“区域”应适用人类共同继承财产原则；分析适用人类共同继承财产原则的意义。由于开发海底的蕴藏矿产的巨大的经济利益，必须合理的开发海底资源。对于区域资源的开发制度，本文在解释单一开发制、国际注册制和执照制的基础上剖析平行发展制的实质。

 

关键词   海底区域及其资源  人类共同继承财产 开发制度

     

 

联合国讨论国际海底区域法律制度的概况

联合国范围内讨论国际海底区域制度的过程就是人类共同继承财产概念在《联合国海洋法公约》中发展成为原则的形成过程。

1967年8月17日，马耳他驻联合国大使阿维德·帕多提出建议宣布国家管辖范围以外的海床洋底及其资源是“人类共同的继承财产”。这一概念的提出直接推动着修行海洋法的新运动。1968年12月21日，联大第2467A号决议决定建立“和平利用国家管辖范围以外的海床洋底委员会”（海底委员会）审议国际海底用于和平和人类福利问题。第二十四届联合国大会通过关于国际海底的四项决议，其中第2574D号决议要求在国际制度建立之前，国家和个人均不得对国际海底资源进行开发，对国际海底区域及其资源的任何权利主张不予承认。这项决议由拉美、亚洲和非洲十二个发展中国家提出，他挫败了少数海洋大国鼓吹自由开发国际海底的主张，对以后国际海底制度的形成具有重大意义。1970年第二十五届联大在海底委员会讨论的基础上通过了2749号决议。即“各国管辖范围以外的海床洋底及底土宣言”。 宣言明确规定了国际海底及其资源是人类共同的继承财产。 这就表明人类共同继承财产原则已经获得世界上大多数国家的赞同。[①]

国家海底区域及其资源法律地位的争论

关于国际海底及其资源的法律地位，各国法学家以及海底委员会和第三次海洋法会议上的各国代表团曾提出过很多不同的主张。概括主要有以下三种。即无主物原则，共有物原则和公海自由、人类共同的继承财产原则。

无主物原则

  无主物是罗马法关于物权的一个概念。它是指一个物体未曾被任何人占有，或者原先的所有者放弃了其所有权，但可以由于对无主物的拿取或无主的地方的占据而取得私人所有权。各国国内法一般都用法律规定无主物应归谁所有，法律无明确规定者一般归先占者所有。

传统国际法学家往往将海床洋底认定为无主物，各国可以通过先占的方式获得其中一部分主权。如《奥本海国际法》一书中也认为“公海海床下的下层土是无人之地；沿岸国家可以用以领海海床下的下层土开始占领的方法取得公海海床下的下层土”，并声称“一个国家的法律上可以……取得海床表面的主权和财产权。”自从发现锰结核重要的经济价值后，有的学者主张国际海底适用无主物原则。在美国，有人提出了“国有湖”和“旗帜国”制度。所谓的“国有湖”主张，就是把大陆架制度用于国际海底，允许个沿海国以中间线为原则划分整个深海洋底。“旗帜国”制度则认为各国可以把该国所属采矿公司申请开采的海底区域作为实行对该区域占有的根据，即被开采的海底区域属于采矿公司的注册国所有。

   认为国际海底适用无主物原则是错误的，理由有：1、传统法学家对无主地实行先占原则主要是针对陆地而言。国际海底石被海水覆盖的远离陆地的区域，与陆地不同。先占理论是为资本主义强国进行海外扩张和侵略服务的，同现代国际法原则相悖。2、大陆架制度不能夸大适用于国际海底。大陆架与深海洋底是两个事物。无主物原则论者以沿海国对大陆架享有管辖权为理由是不成立的。1956年联合国国际法委员会决定把技术标准和二百米等深线一起作为大陆架的外部界限。《大陆架公约》采纳了这两重标准，其本意就是使用大陆架而不包括大陆架以外的大洋底。

    共有物和公海自由原则

共有物在罗马法中是指不属于任何人所有，但可供一切人使用的物体。即一个物，为全人类共同所有，不得为私人所有，而为所有人所使用和享受。格老秀斯曾将共有物的概念运用到国际海洋法。海洋是无限的，不能被任何人占有，从航行和捕鱼的观点来看，应为所有人共同使用，任何特定的个人和国家都不能占有海洋。十九世纪末国际法上的公海自由原则明确的得到各国承认1958年签订的《公海公约》确认了公海自由原则，并规定了航行、捕鱼、铺设海底电缆和管道以及公海上空飞行四项自由。

在国际海底适用原则方面，美国等西方国家以及苏联有不少人主张应适用公海自由原则。按照公海自由或共有物主张，国际海底及其资源是世界各国的共有物，任何国家和个人、法人都不能将其占为己有；但各国可以在平等的基础上自由的开发。由于目前只有海洋大国有技术和经济对深海洋底矿物资源进行“自由使用”所以这种原则实质上是为了少数海洋大国掠夺国际海底和资源服务的。

对于共有物和公海自由原则的认识也是错误的。这是因为共有物的主要特性有两点：一是数量多得足以供所有人使用而用之不竭；二是其整体性不可能被人和人专门占有。由此可知国际海底及其资源不具备共有物的特性。深海底的锰结核与海水和公海渔业资源不同。渔业资源是不断更新的，但是锰结核的增长十分缓慢，鱼类是游动的，但锰结核是铺落在海底表面。所以要想开采锰结核就必须对某一局部海底区域享有排他性的法律权利。

人类共同继承财产原则

实际上，帕多教授在第21届联大提出国际海底区域及其资源适用“人类共同继承财产”的概念后，在海底特设委员会并未获得一致的认识。从国家层面来说，不同立场的国家对“人类共同继承财产原则”的态度是不同的。往往是发展中国家坚决主张和支持人类共同继承财产原则，他们认为人类共同继承财产具有以下三个方面的性质。第一，集体管理人类财产；第二，集体参加深海底活动，第三，集体享有利益。发展中国家的做法反映了发展中国家对传统海洋法中公海自由的形式上的平等带来的实质上的不平等的批判，揭示了改变海洋法秩序的动因。即对于深海底资源的开发不仅要获得收益，而且重在参加和管理深海底活动，才能真正地实现人类共同继承财产原则的目的，为全人类造福。

  人类共同继承财产是一个法律概念。其属性主要表现在： “人类共同继承财产”概念是以“人类”为主体的。 “人类”，是指全人类，既包括现代的人类，同时还包括作为后代的人类；是以“财产”为标的或客体的。在此的“财产”的含义，是指“区域”的任何部分及其资源。即国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土的任何部分以及其资源；财产所有权方式是“共同”的。而这种“共同”，是指深海底区域及其资源的所有者是单一的，属于整体的全人类，不是为各国共有或者按份额共有，这种单一性或整体性要求由国际管理机构实施统一管理，包括分配从“区域”获得的收益。

   人类共同继承财产原则的确定，打破了美国和一些西方国家长期坚持的所谓按照国际习惯法原则，国家管辖范围以外的海床洋底是“共有物”或“无主物”的陈旧的法律观念，以及认为按照公海制度，国家单方立法开采深海资源的“是合法的”这一理论。《公约》规定：区域内应按照本部分的明确规定，为全人类的利益进行活动，不论各国的地理位置如何，也不论是沿海国或是内陆国，并特别考虑到发展中国家和尚未取得完全独立，或联合国大会决议所承认的其他资质低位的人民的利益和需要。（第140条）还规定了“区域应该开放给所有的国家，不论是沿海国还是内陆国，转为和平目的利用……”（第141条）

 国际海底资源开发制度

关于海底区域资源勘探开发制度争论的焦点是区域内的资源由谁进行勘探开发？根据1970年以后的海里委员会和第三次海洋会议上的讨论情况，一般可分为三种主张，即单一开发制、国际注册和执照制、平行开发制。

单一开发制是发展中国家根据国际海底区域及其资源是“人类共同继承财产”原则，主张要求应该有一个强有力的国际机构，对国际海底及其资源进行管理。由该机构以全人类的名义对国际海底及其资源的勘探开发等一切活动进行控制。这种单一制开发能阻止少数海洋大国凭借技术和经济优势，对国际海底区域资源惊醒掠夺和霸占及其瓜分。但是，由于现在还只有少数发达国家拥有深海底采矿技术、设备及其资金，大多数国家尤其是发展中国家还不具备勘探和开发海底区域资源的能力和实力，由各国组成的国际海底管理机构也缺乏独立开发国际海底区域资源的条件，因此，这种单一开发制在现阶段的事实还存在一定的困难。只能采取其他的方法和制度。但是这显然是一种最终的目标。

国际注册制的主张主要是美国提出的，其认为只要符合一定的国际标准和程序，各国都有权自行勘探开发国际海底区域资源。只要把改过公、私营企业已经开发或预定开发的国际海底区域资源的活动通知国际海底管理机构，有国际海底管理机构登记注册即可。按照该主张，国际海底管理机构的权力十分弱小，例如：规定申请区域的最大面积，申请书的有效期限，登记注册的金额以及一些仲裁职能。这种主张无视其他国家的利益，违反了人类共同继承财产原则，受到大多数发展中国家的反对。因此，美国放弃注册制，改为执照制。

国际执照制虽然是表面是承认国际海底管理机构对国际海底区域资源的勘探和开发具有专属的管辖权，各国在同国际海底管理机构签订协定后可以取得勘探和开发海底区域资源的权利。该主张与国际注册制的主要区别在于国际海底管理机构必须严格按照事先制定的详细的国际规则颁发执照，不得任意作出决定。

  国际执照制主要内容为：缔约国、自然人和法人先提出申请，只要符合一定条件，就应向它颁发执照；申请开矿者须向国际海底管理机构缴纳申请费，在商业性生产开始后缴纳生产费；执照有一定的有效期，到了有效期限未能开始商业生产的，执照要被撤消。虽然国际执照制强调了国际海底管理机构对勘探和开发国家海底区域资源的管辖权，并规定了深海底资源开矿者的财政义务，但是与注册制没有本质上的区别，他的目的都是为了削弱国际海底管理机构的权利，支持各国自由开采国际海底区域资源。该主张实质上是建立在公海自由原则的基础上的，因此遭到发展中国家的强烈反对。

平行开发制 在海底委员会上，关于国际海底区域资源开发制度的提案，除了单一开发制，国际注册制和执照制，就是加拿大的折中提案[②]。即使在第一期和第二期的第三次联合国海洋法会议上，发展中国家同美国、前苏联等国家在国际海底区域资源开发制度上的分歧仍然严重。为打破这种分歧和僵局，在1975年的第三期会议上，发展中国家和发达国家在国际海底区域资源的开发制度上都作了一些让步。具体体现在第三期会议制订的“非正式单一协商案文”的第22条。第22条第1款规定，海底区域的一切勘探和开发活动由国际海底管理局进行；第22条第2款规定，管理局对国家企业和国家有效控制的自然人和法人等的其他实体进行国际海底区域资源开发活动具有审批权。可见，发展中国家已赞成除管理局企业部以外，其他的实体在得到管理局允许后也可从事国际海底区域资源的开发，从而放宽了发展中国家在国际海底区域资源开发制度方面的单一开发制的主张。这可谓是“平行开发制”的抬头。另外，在这期会议上，发展中国家拒绝了美国提出的保留制度（banking system）[③]。虽然这种保留制度在申请者必须提供两个矿址方面，管理局具有指定开发矿址的权利，而在其他方面，例如，财政条件和技术转让方面，管理局则没有实质性的权限。目的仍然是削弱国际海底管理机构的权力，它自然会受到发展中国家的强烈反对。同样，在1976年第四期会议上产生的“订正单一协商案文”中“平行开发制”的规定，即除管理局外，各缔约国、自然人或法人也可勘探和开发国际海底资源，并且大大地削弱了管理局决定其他实体能否参与开发的权限。由于此规定，削弱了管理局决定其他实体能否参与开发的权限，这在一定程度上是自由开发国际海底区域资源制度的抬头，自然也遭到了发展中国家的反对和不满。因此，在发达国家和发展中国家之间对国际海底区域资源开发制度的争论依然存在。

 为缓和这种对立，美国国务卿基辛格博士在第五期会议上，表明了美国的态度。即美国愿意为及早开发国际海底区域资源，在开发制度上作出让步，并提出了平行开发制度（即管理局企业部、缔约国公、私营企业都可在国际海底区域采矿）。基辛格的建议在发展中国家产生了一定的影响，因为，他的建议涉及到了发展中国家的关切，例如：提供资金担保，转让开发技术，培训技术人员，等等，在发展中国家引起关注，并为就国际海底区域资源的开发制度达成协议起了推动作用。在第六期会议上，发展中国家从海洋法协商的全局出发，并为使企业部

实际有可能进行直接的深海底资源开发活动，同意接受平行开发制度。

   第三次海洋会议采取了平行开发制作为过渡时期开发国际海底矿物资源的制度。公约第153条和《附件三》第三条、第八条没有用平行发展制的名称，但规定了其主要内容：（一）“区域”内的活动有管理局代表全人类，根据公约予以安排、进行和控制。该条款规定了管理局的性质和地位。在平行开发制中，管理局代表的是全人类。（二）可以从事开发活动的主体有企业部、缔约国或国家实体、或在缔约国担保下拥有缔约国国际或有此类国家或其国民有效控制的自然人或法人。（三）开矿申请者须向管理局同时提出两块商业价值相等的矿址，并提交关于这两个矿址的制图、试验、锰结核丰度及其金属含量的资料。管理局在四十五天之内指定其中一个矿址作为保留区，留给企业部自己开发，或者同发展中国家联合开发；另一个矿址则为合同区，有申请者这在同管理局签订合同后自己进行开发。[④]

   平行开发制是同人类的共同继承财产原则不完全相符，是当前只有少数发达国家拥有开发的技术和资金而大多数国家还不具备开发能力情况下的产物，是发展中国家和发达国家相互妥协的结果。采纳这种开发制度能使管理局从发达国家那里得到必要的技术和经费，以便实际进行开发活动；另一方面也能争取到多数发达国家接受公约，在公约体制内从事国际海底矿物资源的开发。

 

 

 

   参考文献

1．  赵理海著：《海洋法的新发展》，北京大学出版社1984年版。

2．  刘楠来等：《国际海洋法》，海洋出版社1986年版。

3．  周忠海著：《国际海洋法》，中国政法大学出版社1987年版。

4．  魏敏主编：《海洋法》，法律出版社1987年版。

5．  赵理海：《海洋法问题研究》，北京大学出版社1996年版。

6．李红云著：《国际海底与国际法》，现代出版社1997年版。

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