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灾害事件对我国城乡规划的启示

已有 2974 次阅读 2011-6-1 11:13 |个人分类:安全规划|系统分类:论文交流|关键词:综合防灾规划,公共安全规划| 综合防灾规划, 公共安全规划

ENLIGHTENMENT OF DISASTERS TO CHINA’S URBAN-RURAL PLANNING
   伟   冀永进   李海梅
LIANG Wei; JI Yongjin; LI Haimei
    【作者简介】
    梁伟(1970-),男,博士,北京清华城市规划设计研究院副院长,高级规划师。
    冀永进(1984-),男,硕士,北京清华城市规划设计研究院公共安全研究所规划师,注册安全工程师。
    李海梅(1983-),女,硕士,北京清华城市规划设计研究院公共安全研究所规划师。
    【摘要】分析和归纳了我国近期灾害事件发生的特点和原因,针对目前城乡规划面临的问题和困境,结合城乡规划在选址避险、工程防护、应急减灾和灾后恢复等方面的使命和职责,在规划理念、技术标准落实、规划管理、基础设施建设、综合防灾机制构建等方面提出了城乡规划应对灾害事件的策略和措施。
    【关键词】灾害事件;城乡规划;启示
    ABSTRACT: This paper analyzes and summarizes the characteristics and reasons of the recent disasters in China . Aiming at the problems and difficulties in current urban-rura l planning, it emphasizes the responsibility and mission of  urban-rural planning
in  fields  of  site  safety  evaluation,  protection engine ering, eme rgency prepa redness  and disaster relief,  post  disaster  rebuilding and  so on, puts forward some tactics and suggestions to solve those problems.
    KEYWORDS: disasters;  urban-rural planning; enlightenment
    1引言
    近年来,我国重大自然灾害和重特大事故频发,直接导致大量的人员伤亡和巨额的财产损失,或造成严重的环境污染和生态破坏,或造成城市基础设施系统瘫痪,而由灾难事件间接导致的社会问题广泛凸显或潜伏,所形成的长期损害难以测算。
这些正在不断发生的自然灾害和事故灾难事件不断警示人们,并拷问着城市规划学科,如何科学应对以减少灾害的发生和造成的损失。
    2我国的城乡灾害及其特点
    2.1困扰我国城乡的主要灾害
    2.1.1重大自然灾害频发之痛
    随着全球气候与环境的问题的加剧,我国自然灾害发生的频度、强度和造成的损失显著增加。仅2008年以来,我国就连续遭遇了南方冰雪灾害、“5·12”汶川大地震、西南地区大旱、青海玉树地震、甘肃舟曲特大泥石流灾害等一系列巨灾的袭击。频发的灾害给国家和人民的生命财产造成了巨大的损失。据统计,1990-2008年的19年间,我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人(次)受灾,直接经济损失2000多亿元。2009年,我国各类自然灾害则造成约4.8亿人(次)受灾,死亡和失踪人口1528人,直接经济损失2523.7亿元,与前19年相比,无论是受灾人口还是经济损失都有所增加。到了2010年,仅上半年全国自然灾害受灾人口就达了2.5亿人(次),因灾直接经济损失2113.9亿元(表1)。
    2.1.2工业生产事故频发之殇
    目前我国安全生产状况虽总体稳定、趋于好转,但各类事故总量居高不下,重特大事故频繁发生,形势依然严峻。近10年来,年均各类事故近70万起,死亡11万人,经济损失2500亿元。其中一次死亡10人以上的重特大事故年均100起,且环境污染和生态破坏事件不断(图1)。随着我国工业化水平的不断提高和城市规模的不断扩张,许多城市的中心城区有向工业危险源逼近的趋势,城市中的工业危险源不断增多。2010年以来已连续发生多起严重污染环境、危及人员安全并造成巨大社会影响的事件。7月16日,大连输油管道爆炸引发火灾,数万吨原油入海,危害到当地的渔业和养殖业。7月28日,吉林市永吉县两家化工厂的7000多只原料桶被冲入松花江,引发水质污染的化工危机。同一天,因盲目施工,南京发生丙烯管道爆燃事故,造成13人死亡、120人住院治疗。时隔一天,广东东莞发生人为偷排氯气事件,经下水道挥发近千米远,数万人险遭毒害。这些工业事故多发生在人口密集的城区,事故本身不仅带来巨大的经济损失和生命财产损失,而且因为处于城市人口密集地,还造成了巨大的社会恐慌和不安定因素。
    2.1.3基础设施脆弱之窘
    近年来,我国多个大中城市频繁遭遇内涝灾害袭击,城市“逢雨必涝”的状况持续经年。尤其是2010年5月以来连续的罕见暴雨使得所经城市几成泽国,引发100多个县级以上城市一度进水,暴露出当前我国一些地方在加快城市化进程中基础设施的脆弱性。目前我国城市基础设施脆弱性主要表现在3个方面:一是基础设施建设滞后,陈旧、老化现象严重,抵抗灾害能力弱;二是水、电、气、热、交通、通信等城市生命线系统非常复杂而脆弱,一旦某个环节发生事故,导致整个城市受到重大影响;三是随着城市化进程的发展,基础设施的承载能力来越来越受到挑战。例如,北京目前是拥有近2000万人和450多万辆汽车的特大型城市。预计到2015年,北京常住人口将达到2300万,机动车保有量将达到500~600万辆,日均出行总量将达到5500万人次,道路交通压力将持续加大。尽管近年来城市基础设施不断完善,但由于城市人口不断地增加,基础设施一直处于满负荷运转状态,其承载能力日益面临着挑战,呈现总量不足、承载力弱的特点,一旦发生重大灾害,其后果不堪设想。
    2.2我国灾害事件发生的特点
    2.2.1自然灾害发生的种类多、分布广、发生频率高、造成的损失重由于特有的地质构造和地理环境,我国是世界上灾害频率最高、灾害种类最多、灾害破坏最重的国家之一,其中70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。2/3以上的国土面积受到洪涝灾害威胁。东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭。东北、西北、华北等地区旱灾频发,西南、华南等地的严重干旱时有发生。各省(自治区、直辖市)均发生过5级以上的破坏性地震。约占国土面积69%的山地、高原区域因地质构造复杂,滑坡、泥石流、山体崩塌等近年来,伴随着全球气候变化以及我国经济快速发展和城市化进程不断加快,极端天气气候事件发生频率加大,资源、环境和生态压力加剧,自然灾害防范应对形势更加严峻复杂。
    2.2.2自然灾害与人为灾害关联性越来越高,灾害连锁反应增强
    由于现代化进程的加快、对资源开发利用的加深、网络通信的普遍运用、人员交往和贸易增多等因素的影响,经济、社会和自然界都已进入一个各类突发事件相互关联、发生概率更大、破坏力更大、影响力更大的阶段。人类社会面临的公共安全形势呈现出自然灾害与人为灾害等多灾频发、并发,灾害衍生蔓延等特点,对人居环境形成了围攻之势(图2)。
    自然灾害和人为灾害双重作用下形成的灾害机制主要表现在以下3个方面(图3):一是城市化的进程和工业生产导致全球气候变化、极端天气频发,使得自然灾害发生的频度、强度和造成的损失显著增加;二是人口增多和工业生产活动的频繁使生命线工程承载能力越来越弱,一些违法建设为灾害的发生起到了推波助澜的作用;三是自然灾害的出现往往会产生一系列次生、衍生事故。造成经济社会局部或暂时瘫痪,经济损失严重。
    2.2.3产业布局调整与城市拓展速度不协调,工业灾害日益城市化、集中化我国正处在城市化的加速状态,同时也处在矛盾的尖锐期,工业产业(尤其石化、危险品)规划布局与城市发展速度不协调。随着城市化进程的推进,城市不断向周边蔓延,不少原本处在城市边缘的老工业区已逐渐被城市包围,逐渐和城市融合,出现工业区和居民区“你中有我、我中有你”的现象,安全距离被压缩,专用管道被违章建筑占压,工业用地与公共服务设施、居住用地的安全隔离与卫生防护措施落空,形成影响城市的重大风险隐患。例如,很多城市中的加油站建在居民住宅、学校和办公区密集的地段,与周边居民区等人员密集区域安全距离不够,这些近在咫尺的危险源给城市带来巨大隐患。
    以化工园区为例,2006年化工项目排查结果显示,总投资约1万亿元的7555个化工石化建设项目中,81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域,45%为重大风险源。全国2.1万多家石化企业中,位于长江、黄河沿岸的达1.3万多家。在今后相当长的一段时期内,布局性的安全环境隐患和结构性的安全环境风险,将取代个体的污染和安全事故,成为我国安全环境的头号威胁。
    2.2.4城市基础设施相互依赖,系统风险日益复杂多样水、电、气、热、交通、通信等城市重要基础设施组成的生命线系统十分复杂,脆弱性很强,往往“牵一发而动全身”。各类市政管网如供气、通讯、供电、供水等系统在地理分布上错综交织,在功能上又相互依赖、彼此支撑(图4)。一旦某个环节受到破坏,就会产生传染效应和连锁反应,影响到整个城市的运行,甚至于造成城市系统的瘫痪和混乱。如2008年南方冰雪灾害中,电力线路及设施大面积受损,发生大面积停电,同时持续的暴雪和冰雨造成交通一度中断,电煤输入困难,造成长时间的电力供应中断。电力中断导致了通信服务和供水的中断,进而引起城市运行的中断。
    2.2.5农业和农村基础设施抗灾能力薄弱,不设防的农村与高风险的城市并存农村是我国灾害防御的薄弱地区,这些地区城镇建设标准偏低、预警抗灾资源建设滞后、防灾设施维护管理薄弱,同时缺乏地区城镇规划布局的安全评估,对潜在灾害预计不足,缺乏统一协调机制,加之目前我国的灾害预警信息传播尚未完全覆盖广大农村和偏远地区,使得城镇御灾能力和救灾应急能力十分脆弱。如汶川地震和玉树地震暴露出我国农村地区以及这些地区学校、医院等公共服务设施抵御自然灾害的能力就相当薄弱,基本上是不设防。
    3城乡规划学科的防灾使命与职责
    3.1城乡建设中综合防灾面临的主要问题
    3.1.1人地矛盾突出酿成城市选址安全隐患我国地域辽阔、自然灾害种类多,各类原生、次生、衍生灾害频发。过度采矿、超采地下水、围湖造田等不合理的人类活动,也可能诱发滑坡、崩塌、地震等自然灾害。城市化的快速发展,人口密集地区的用地局限,使人地矛盾突出,在短期目标驱使下,建设活动及生产活动向超载的自然空间无序扩张,突破了城乡建设的安全底线,加剧了灾害风险。现行灾害评估体系尚不完善,对诱发灾害的行为控制不力,缺乏可靠的灾害评估手段。
    3.1.2基础设施建设标准滞后加剧灾害风险“先地下、后地上”是城市建设的基本法则,但在各地追求“形象工程”的错误政绩观驱使下,市政建设用地和经费难以得到保障和落实。“重地上,轻地下”的错误观念难以根治。“自垒危楼”给城市生命财产安全埋下隐患。在高速城市化背景下,人口和功能高度集聚、城市土地过度开发,使得城市生态品质不断下降,为之配套的支撑体系不堪重负,市政管网的建设标准严重滞后于城市发展水平,城市的生态性、体系性和稳定性风险加剧。
    3.1.3防灾部门各自为政影响救灾效率发挥在我国与防灾减灾有关的应急办、安监局、国土局、公安局、交通局、环保局、防洪办、水利局、民政局等机构,各职能部门缺乏有效的配合和信息共享,均各自为战,在面对群灾齐发的复杂局面时,这种“自扫门前雪”的机构组合形式不能形成应对突发性事件的统一力量,也不能及时有效配置分散在各个部门的救灾资源,严重影响了安全投入的有效性和合理性,难以形成高效的防灾体系。
    3.1.4城市无序蔓延导致工业安全隔离失效由于工业生产可能带来爆炸、火灾等安全
    图4城市基础设施相互依赖和影响关系示意Fig.4Interactionofurbaninfrastructure问题,工业生产应有其自身的选址要求,并通过设立一定的安全隔离区来减轻灾害事件对城市的伤害。但城市化进程高速发展发展,使很多位于城区边缘的工业区渐渐被城市蔓延所包围,城市的不断扩张和管理缺位导致城市发展与工业危险源的隔离地带被不断填充,形成了城市包围工厂的不利局面,城市也逐步丧失了保障安全的隔离区。而大型工业项目的建设和迁址受到诸多条件的制约,工业生产带来的巨大经济价值更使很多城市难以取舍,一些城市为了追求经济增长,不顾自身条件限制,不但不将工业区迁出,还在城内盲目引进和新建大型工业设施,加剧了城市的安全隐患。
    3.1.5灾害防御科技支撑不足导致救灾能力弱我国在现代计算机、通信、网络、卫星、遥感、地理信息、生物技术等高新技术的减灾应用方面,同发达国家的差距还相当大,在整体上还远未建立起完善的基于遥感和计算机网络的综合防灾体系。现有的救灾人员缺乏应急训练,没有专门的培训教育机构,缺乏应急管理研究。社区居民的灾害警觉性较差,民众缺乏自救、互救的意识和能力。
    3.2城乡规划的防灾使命和职责
    3.2.1防患于未然是城乡规划的基本使命随着社会的进步和城市化进程的加快,人口大量涌入城市,在为城市发展注入活力的同时,也给城市公共安全带来巨大压力。城市公共安全是城市可持续发展的重要保障,维护城市公共安全是城市政府的重要职责。城市规划作为政府保障公共安全和公众利益的重要公共政策,应当落实规划法规中关于城市安全与防灾的各项规定,以确保城市安全。城市规划的相关法规文件对城市安全与防灾也提出了明确的要求,防患于未然是城乡规划行业的基本使命。
    建设部发布的《城市建设综合防灾“十一五”规划》提出,加强法律法规、应急预案和技术标准体系建设,加强城市综合防灾规划的编制和社区综合防灾的试点,建立城市综合防灾基础信息和灾害风险监测与评估体系,建立城市防灾技术支撑体系,大力发展城市综合防灾新技术。《中共中央关于制定第十二个五年规划的建议》中也提出了要加强生态保护和防灾体系建设,建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系的要求。《中华人民共和国城乡规划法》中指出“制定和实施城乡规划,应当……防止污染和其他公害,并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要”;“城市地下空间的开发和利用,应当与经济和技术发展水平相适应,遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则,充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要,并符合城市规划,履行规划审批手续”。《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国人民防空法》、《地质灾害防治条例》等法律法规条文中,都明确将各种专项防灾规划纳入到城乡规划的统筹内容。
    3.2.2城乡规划的防灾职责结合城市规划法规文件中关于安全与防灾的要求,可以看出城市规划对城市安全的职责主要体现在以下4个方面:
    (1)规划选址应避开灾害易发区。城乡规划编制办法中指出,编制城乡规划应考虑城市安全和国防建设的需要。城市在规划建设选址时,应结合缜密的工程地质、水文资料调查,优先选择安全的地区,避让灾害易发区,确保城市安全。必须严格遵守限建区、禁建区的相关规定,新建城市的选址和现有城市发展方向选择应综合考虑土地资源、水资源和气候条件。并根据国家和当地有关地震设防规定和工程地质的有关材料,对建设用地做出综合评价。城市建设要避开洪水淹没区、采空区、软弱地基区、沉陷区、地质断裂带和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地质灾害可能发生地带,以免遭受洪灾和地质灾害。城市建设要有充足的水源供给,以免引发水荒。城市建设要避开静风频率过高的地区,以免加重大气污染程度。
    (2)应明确工程防灾的要求。城市总体规划中将城市防灾工程纳入总体规划的强制性内容,指出规划应当确定城市防洪标准及防洪堤走向、城市抗震与消防疏散通道、城市人防设施布局和地质灾害防护规定等要求。城市规划中的主要防灾措施是加强城市防灾工程建设,加强建筑防灾设施配套,降低城市建设活动引发灾害的可能
性。城市规划应对可能发生自然灾害和事故灾害的地区进行有效隔离,并通过工程技术手段加强防护,提高建设区域的安全性。加强工程防护,提高设防标准,确保灾害发生时供电、供水、电讯等生命线工程的使用功能不中断。规划是保证工程质量的关键,建设行政主管部门应重点抓好规划设计,要选择有相应资质的设计单位进行设计,慎选施工单位。对抗震构造要严格按照规范规程施工,对隐蔽工程要认真检查,特别是对抗震设防的关键部位和构件,不留任何隐患,确保工程质量。将植树造林、种植草被等生物措施与蓄水、引水工程、排导工程、停淤工程、改土工程等工程措施相结合防治地质灾害。
    (3)应明确应急减灾的要求。我国防震减灾法中指出城乡规划应当根据地震应急避难的需要,合理确定应急疏散通道和应急避难场所,统筹安排地震应急避难所必需的交通、供水、供电、排污等基础设施建设。在当前我国“城市防灾法”等法规不健全的情况下,应依据我国现有的相关防灾救灾法律,结合各地城市综合防灾减灾规划及城市总体规划修编等事宜,将开展城市灾害风险分析作为城市综合防灾减灾规划的重点工作,建立起完善有效的城市综合防灾规划体系,构建城市危机管理的社会整体联动系统,指导全国城市的防灾减灾规划工作。规划建立有效的监测预警机制,制定应急预案,在灾害发生时快速疏散和安置灾区人口,组织抢险救援,减少灾难造成的生命财产损失。规划中控制建筑密度,以降低灾害的损失程度;并有效设置隔离带,防止灾害的扩散;确保交通通畅,以提高救灾速度;提高备用能力,应对紧急状态。
    (4)应建立灾后重建的规划应急体系。灾后恢复规划必须先行。灾害发生后应快速进行灾后评估,制定重建规划,尽快恢复生产和生活秩序。灾后恢复重建可依据的规划主要分两大类:一类是为灾后重建编制的专门性、宏观性、协调性的规划;一类是原有的城乡规划的修订,只有将两者的有效结合,才能科学高效地进行灾后重建工作。近期发生的几次重大自然灾害中,规划队伍迅速深入灾区,积极参与灾后重建的规划,积累了宝贵的经验,应当注意总结和提升,在现有规划体系的框架内,逐步完善灾后重建规划的技术规范、制度保证和快速实施机制。
    4城乡规划应对灾害事件的策略与措施
    4.1树立以防灾减灾和公共安全为底线的城市规划理念
    城市防灾规划是城乡规划的有机组成部分,但是在实际规划工作中城市防灾规划往往没能从战略高度和宏观整体上得到足够重视。主要因为存在一些误区:认为防灾规划是非生产性规划,不能带来直接的经济效益;认为城市灾害是小概率事件,存在侥幸麻痹心理;认为城市防灾规划是从属层面的次要因素,不会影响城市的大格局。
    因此,防灾规划成了从属于城市总体规划的“被动式”规划,只在第二道防线上消极的为城市各种灾害做着技术、管理和组织程序上的专业措施。应打破这种误区,使防灾规划变被动为主动,防患于未然,通过预先防灾规划降低城市的灾害隐患。
    4.2落实《城乡规划法》“四区”划定的技术规定
    新版《编制办法》对总体规划中进行“四区”划定提出了明确要求,第31条规定,中心城区规划应当划定禁建区、限建区、适建区和已建区,并制定空间管制措施。由于在划定时对“四区”内涵的理解差别较大,导致不同规划中对“适建区”、“限建区”和“禁建区”的具体内容的界定不一致,特别是“限建区”向“适建区”的转化门槛太低,“四区”划定对空间开发管制的具体要求也不同,规划仅提出了原则性的要求,图纸表达也只是结构性示意,对空间开发的现实指导意义有限。因此,严格确定“限建区”和“禁建区”是保障城市建设的安全底线。
    4.3建立灾害评估先行的规划制度
    针对承载力弱、地质灾害复杂、易发地区,需要建立“区域承载力评价—区域发展安全评价—城镇用地条件评价”为一体的评估控制体系。通过确定城市选址、人口承载力、经济发展增速、产业结构、城镇建设规模和生态保育(自然保护区、生物生产供养区等)等对规划提出明确的环境限制,使城市的发展控制在城市本身的承载范围之内。
    要树立防灾规划在城乡规划体系中的先行地位,必须加强灾害评估专项技术的研究,积极应用新技术,新方法,提高灾害评估的可靠性和科学性,为政府的科学决策提供坚实的支撑;同时必须重新审视现有规划体系中综合防灾规划的工作方法和技术原则,提高城市规划在应对综合性灾害方面的快速有效的反应能力,从规划编制的角度对相关技术部门的工作体系进行统筹协调。
    4.4提高基础设施的建设标准,强化规划管理
    在城市规划中严格落实市政基础设施用地和安全防护用地,并积极推进基础设施工程的优先建设,提高建设标准,为城市长远发展提供可靠的保障。保证“生命线工程”的抗灾设计与智能化控制。以道路、绿地、水系、地下空间为载体,构建城市安全防护隔离体系,建立安全与生态隔离体系、统一制定防护隔离带以及安全卫生间距隔离标准。
    血的教训告诉人们,在重大自然灾害来临时,损失最惨痛的多数是城市规划管理不到位、建设管理不规范的区域。城乡规划的管理,不仅是保障城市正常的建设秩序,更担负着保护人民生命财产安全的重责。必须严格控制违法建设行为,严格控制危险源隔离区、行滞洪区、地质灾害易发区的建设性侵入。对城市工业区与危险源应按照“产业集聚”与“集约用地”的原则进行布局和管理控制,城市建设也应在清理危害威胁的基础上进行。在人口密集地区,应严格限制大型工业危险源进入,并结合城市总体规划对重大工业设施布局进行同步优化和调整。
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