栾信杰(Prof. LUAN in WTO)分享 http://blog.sciencenet.cn/u/hzluan 中国计量学院教授,对外经贸大学中国WTO研究院高级研究员,浙江省重点研究基地(产业政策发展研究中心)教授,硕士生导师。

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已有 3321 次阅读 2013-11-7 00:33 |个人分类:学术问题|系统分类:论文交流| 大学城, 中国 论文 教育服务

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浅谈GATS框架下教育服务贸易的国民待遇原则与市场准入义务

http://www.worlduc.com/blog2012.aspx?bid=2034536

发表时间:2011-11-1319:54:59

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浅谈GATS框架下教育服务贸易的国民待遇原则与市场准入义务

——读《Education Services under Ongoing GATS Negotiations: Reconsideringthe National Treatment Principle and Individual Experiences》的感想

读完栾信杰教授的《EducationServices under Ongoing GATS Negotiations: Reconsidering the National TreatmentPrinciple and Individual Experiences》一文,对教育服务贸易中的国民待遇原则有了进一步的认识,本文就栾教授文中所阐述的GATS框架下的教育服务贸易的国民待遇原则,结合教育服务贸易的市场准入义务,以及中国入世后的实践,进行浅显的分析。

到目前为止,世界贸易组织的144个成员国己有42个在《服务贸易总协定》的教育条款上做出承诺。1994年乌拉圭回合中加入的27个国家中只有13个国家在教育服务的4个类别以上做出承诺,而之后加入的15个国家就有12个对此做出承诺。

我国加入WTO的教育服务承诺主要包括以下四个方面:(1)对于小学、初中教育以及军事、警察、政治和党校教育,我国没有作出开放市场的承诺。(2)对于出国留学和培训,接受其他成员国来华留学生没有限制。(3)对于高等教育、成人教育、高中阶段教育、学前教育和其它教育我们做出了有限开放市场的承诺。允许其他成员国来华开办合作办学性质的教育机构或进行其他形式的合作办学,并允许外方在合作办学机构中控股;其他成员国在我国要以商业存在方式开展教育服务,只能以合作办学方式进行,不能独立在中国境内向我国公民提供教育服务;在中国境内的中外合作办学必须遵守《中外合作办学条例》的规定。(4)外籍个人教育服务提供者受到中国学校和教育机构的聘用或邀请,可以到中国提供教育服务,但外籍个人教育服务提供者必须具备学士或学士以上的学历,从事本专业工作两年以上,具有相应的资格证书或专业职称。

一、教育服务贸易的定义及形式

1、教育服务贸易的定义

根据WTO《服务贸易总协定》第1条第三款(B)规定,服务包括任何部门的任何服务,但在行使政府职权时提供的服务除外;第三款(C)规定行使政府职权时提供的服务指既不依据商业基础提供,也不与一个或多个服务提供者竞争的任何服务。(《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》,第287页。)即服务包括任何部门所提供的任何服务,但政府当局在履行行政职能时非商业性、非竞争性服务除外。教育服务(Educationalservices)属于12类服务贸易中的第5类,按各国公认的中心产品目(CentralProduct Classification,简称CPC),在项目上又分为初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务及其他教育服务五类。WTO服务贸易总协定第13条规定,除了由各国政府彻底资助的教学活动(如军事、警察、政治和党校教育)之外,凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴。?

2教育服务贸易的形式

WTO《服务贸易总协定》第1(范围与定义)2款从服务分类学角度明确服务贸范畴,规定了服务贸易的四种形式,从而也确定了相应的教育服务贸易形式。这四种形式为:

(l)跨境交付(Cross-borderSupply)

跨境交付是最简单的服务贸易形式,指从WTO一成员境内向WTO另一成员境内的服务消费者提供服务(这种服务不构成人员、物质或资金的流动,而是通过电讯、计算机网络实现的服务)。在多数情况下,这是最直接的服务贸易方式,类似于传统的货物贸易方式,服务提供者和消费者在地域上分处于不同成员境内,只有服务本身跨越国境。跨境交付特别强调服务提供者和服务接受者在地理上的界限,跨越国境的只是服务本身。现阶段,该方式下的教育服务市场规模相对较小,但增长很快,随着计算机信息技术(CIT)和互联网的应用,市场潜力巨大。例如,远程教育、虚拟教育机构、教育软件、通过计算机信息技术(ICT)提供的公司培训等等。

(2)境外消费(ConsumptionAbroad)

境外消费指在WTO一成员境内向来自于WTO另一成员的服务消费者提供服务(如学生赴境外大学学习)。在这种模式下,服务的消费者尽管位于国外,但仍保有其母国国籍,因此产生了居民和非居民之间的交易,结果是消费者所在国对服务的进口和提供者所在国对服务的出口。境外消费是教育服务的传统提供方式,在全球教育服务市场中占最大份额。2000年,美国作为全球最大的教育服务输出国,在此方式下的出口达102.8亿美元,:其服务贸易出口总额的3.5%。与跨境交付一样,境外消费是一种简单的教育服务贸易形式。

(3)商业存在(CommercialPresence)

商业存在指WTO 一成员的服务提供者通过其在WTO另一成员境内通过设立经营企业或专业机构来提供服务 (如国外办学机构在东道国向教育服务消费者提供服务)。这里的商业存在不仅包括严格意义上的法人,还包括具有某些共同特征的法律实体。以该方式提供的教育服务正在逐步增加并有很强的市场潜力,虽然目前WTO成员大都不太愿意作出有约束力的承诺,只有7个成员在此方式下对高等教育做出了完全承诺。但从未来发展方向来看,商业存在也许是最重要的一种教育服务贸易形式。

(4)自然人流动(Movementof Natural Persons)

自然人流动指服务提供者由WTO一成员境内进入WTO另一成员境内提供服务。如聘用外籍教师(教育服务个人提供者)即是通过自然人流动这一贸易形式接受教育服务。如果对高技能专业人员流动的需求增加,则该方式有较好的市场前景,不过,通过自然人移动方式所提供的服务目前在服务贸易中所占份额很小,这种方式政治敏感度较强。

二、教育服务贸易中的国民待遇原则

1、教育服务贸易国民待遇的规定

教育服务贸易的国民待遇原则主要规定于WTO《服务贸易总协定》第17(“国民待遇原则”)中,该条共3项,它对服务贸易中的国民待遇问题作了原则性规定:

1)在减让表规定的服务部门中及在受到减让表所规定的条件(conditions)和限制(qualifications)约束的前提下,每个成员在影响服务提供的所有措施方面给予任何其他成员的服务或服务供应商的待遇,不应低于(noless favourable)其给予国内相同服务或服务供应商的优惠待遇。

2)一个WTO成员给予任何其他成员的服务或服务供应商的待遇,无论在形式上(formally)与其给予国内相同的服务或服务供应商的待遇相同还是不相同,上述要求也得予以满足。

3)如果形式上相同或不相同的待遇使竞争条件调整至有利于本国的服务和服务供应商,而不利于任何其他成员的服务或服务供应商,那么这些形式上相同或不相同的待遇应被认为是低于优惠待遇。

从上述规定可以得知,首先,成员提供国民待遇的义务应当包括该成员影响服务提供的所有措施。这些措施可以任何形式存在,包括影响服务提供的各种法律、法规、部门规章等。因此在考虑以成员措施是否违反国民待遇义务时,应主要审查该措施是否针对外国服务及其提供者,是否影响公平竞争等方面,而措施的具体体现形式则是无关的因素。

其次,国民待遇适用的对象包括服务和服务提供者。这种适用对象的范围是由服务产品本身的生产特性所决定的。在许多情况下,服务的生产过程是由服务提供者在交易现场即时完成和交付的。服务提供者如果不在现场就无法提供服务{如医疗服务、教学服务等},即服务消费者与生产者之间存在相互作用的关系。外国服务提供者如果不能得到国民待遇的保障,就无法在同等条件下进行平等竞争。

再次,国民待遇是通过具体谈判承诺的,反映在具体承诺减让表中,承诺表可以依自己的实际状况规定某种条件和限制,形成国民待遇的例外。在这种情况下,国民待遇只适用于已承诺开放的部门,且给予方式也不要求完全一致。一次,一成员即使就某一服务部门承诺了市场开放,在承诺表中仍然可以限制其他成员的服务或服务提供者享受充分的国民待遇。

为了便于对国民待遇的理解,栾教授在其文中举了一个例子加以说明。ABCD是相同的服务或者服务提供者,AB国的机构,它们被赋予不同的国民待遇,例如,公共基金只给予属于公立学校的A,而不给予属于私立学校的B,可以说国赋予AB更优惠的国民待遇。假如,国的C被赋予与A相同的国民待遇,而国的D被赋予与B相同的国民待遇,结果是,CD属于相同的服务提供者,而国给予C的待遇优于D的待遇,但是根据17条第2项的规定,国并没有违反国民待遇义务。

从上例中可以得知,给予另一成员方教育服务和教育服务提供者的待遇在形式上可以与提供给本国相同教育服务和教育服务提供者的待遇不同,即无论采取相同的或不同的形式,只要不造成对其他成员方教育服务和教育服务提供者事实上的歧视,就不属违反国民待遇。而无论形式上是否相同,只要给予内外不同的教育服务或教育服务提供者的待遇改变了双方的竞争条件,使其实际上有利于国内的教育服务或教育服务提供者,就将被认为是违反了国民待遇原则。在实践中,一项措施从表面上看可能并不是歧视性的,但如果实质上对外国提供者产生了更为繁重的负担,而将其置于竞争的不利境地,则仍然违反第17条。从这些规定来看,GATS国民待遇条款更注重平等的实际效果。GATS国民待遇关注的是有关规定是否改变了内外国服务及服务提供者之间的竞争条件。因此,GATS国民待遇并不涉及消费者或市场的嗜好和习惯,也不涉及境内服务提供者的传统信誉或与消费者的关系。如果消费者自己根据需要不选择外国教育服务,只要相关成员未从施加任何影响,则并没有违反国民待遇,不论外国服务及其提供者的实际经营状况如何。然而,如果成员通过行政或其他方法引导市场或消费者的嗜好或习惯,便有可能违反GATS17条。

GATS成员可以对外国服务及其提供者给予更优惠的条件。GATS国民待遇原则要求成员给予外国服务及其提供者不低于境内服务提供者的待遇,但并不禁止任何成员给予外国服务及其提供者高于本国服务及其提供者的待遇。事实上,WTO《服务贸易总协定》第5(“经济一体化”)3项明确规定,在参加服务贸易自由化协定的成员均为发展中国家时,协定成员境内实质从事服务贸易活动的法人可享受更优惠的待遇。

2、教育服务贸易国民待遇义务的例外

尽管教育服务贸易国民待遇事成员具体承诺的义务,但是也有例外情况,主要规定于GATS14条,其包括一般例外和安全例外。GATS的一般例外是指GATS14条规定的只要以下措施和实施方法不构成在情况相同的国家间的武断的或不公正的歧视,或不构成对服务贸易的隐蔽限制,则任何成员方可采取以下措施:(1)为保护公共道德或维护公共秩序所必需的措施;(2)保护人类、动物或植物的生命必需的措施;(3)为确保与本协定不相抵触的、涉及以下方面的法律和法规所必需的措施:防止欺骗或处理服务合同过错结果;保护与个人资料的处理和传播有关的个人隐私以及保护个人档案和账户安全;(4)与国民待遇不一致的措施,只要有关待遇是为了保证对其他成员方的服务或服务提供者平等和有效地课征或收取直接税;(5)与最惠国待遇不一致的措施,只要这种待遇差别是源于避免双重税收协议或该成员方受其约束的任何其他国际协议或安排中有关避免双重税收的规定。一项例外措施必须同时满足前言和具体例外才能作为例外来处理。

GATS14条之二规定了安全例外,包括不得要求任何成员提供其认为如披露则会违背其根本安全利益的任何信息;或不得组织任何成员采取其认为对保证其根据安全利益所必需的任何行动等。

例如,一国享有教育主权,即指一国固有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力。是一国处理教育方面国际事务的最高原则,同时不违背国际法的基本原则(即相互尊重主权和主权平等的原则)。在对外体现我国教育主权时,我国《教育法》第 67条规定:教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则,不得违反中国法律,不得损害国家主权、安全和社会公共利益。否则,就可以根据第14条例外,不履行国民待遇的义务。

3、我国教育服务贸易对国民待遇方面的承诺

(1)跨境交付方面的国民待遇问题,我国对跨境交付采取审慎的态度,通过实施教育服务贸易保护政策来维护本国的教育主权,实现本国的教育目标。因此,不作承诺,是否给予WTO其他成员国跨境交付的权利,我国拥有完全的自主权,这主要考虑到由于WTO成员社会制度和文化背景的差异,跨境交付会涉及到国家教育主权问题。如果作出承诺,外国教育机构就可以通过广播、电视、计算机网络等远程教育手段来向中国学生提供教育服务。其有可能造成的危害是对教学内容和教学管理难以控制,既无法保证教学质量,又不能对违背我国意识形态、国家安全和民族传统的内容进行甄别、筛选和有效剔除。当然,尽管我国在《服务贸易承诺减让表》中对跨境交付教育服务的国民待遇未作承诺,但这种国际教育服务具有很大的市场需求和发展潜力。

(2)境外消费方面的国民待遇问题,我国没有限制,除了被排除在承诺范围之外的特殊性质的教育和义务教育领域之外,外国留学生可以获得与我国公民同样的国民待遇。其他WTO 成员的国民可以自由地在我国进行教育消费,我国的国民也同样拥有这项权利,到境外进行教育消费。

(3)商业存在方面的国民待遇问题,我国不做承诺。这意味着我国的国民可能拥有的诸如在许多领域举办学校或其他教育服务机构的权利,其他成员国可能无法获得,或者获得举办程序与我国的国民不一样,比如需要特别审批或注册登记等。依据我国的《中外合作办学暂行规定》,外国成员在我国境内举办合作型的教育机构需要依据该法规履行特别的审批手续,我国的国民和组织举办教育机构则依据《社会力量办学条例》的相关程序办理。一言以蔽之,外国自然人或者法人不能拥有和我国国民或者法人一样的举办学校的权利。

(4)自然人流动方面的国民待遇问题上,我国采取有条件承诺的态度。我国规定,自然人流动进入我国教育服务领域提供服务, 必须同时符合下列条件:1)作为外商投资或者外国公司的高级管理人员和雇员依据市场准入栏中所指类别的自然人(如外国个人教育服务提供者受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣,可入境提供教育服务)入境和因推销教育服务而获得的临时居留人员在规定的停留期限内可以获得国民待遇。2)这些人员在中国境内提供教育服务必须具有如下资格:具有学士或以上学位;且具有相应的专业职称或证书;具有两年专业工作经验。除此之外,不作承诺。由此看来,自然人流动进入我国教育服务领域提供服务,必须具有相应的学历和证书资格,并有至少两年的专业工作经验,而且必须为设立在我国的外资或中资教育机构所雇佣或邀请。当然,如果我国相关部门授权,其它外国人入境服务业可以获得国民待遇。但是这就不是必须的,而是我国的自主权利了。

三、教育服务贸易中市场准入义务

1GATS关于市场准入的规定

市场准入是实现贸易自由化的关键环节,在服务贸易领域,它是指一国允许其它国家的服务或服务提供者进入和参与本国市场的程度,是一国政府对给予拿过服务或服务提供者进入本国市场的权力形式自由裁量权的政策工具。GATS中各成员的市场准入通过谈判达成的,只有当成员对相关服务部门和提供方式的市场准入进行具体承诺后,该成员才承担向外国服务和服务提供者开放市场的义务,而且,该成员可以在具体承诺表中列明继续保留的市场准入限制。在服务贸易领域,市场准入与国民待遇一样,属于成员具体承诺的义务。

GATS16条是关于市场准入的专门规定。GATS16条规定:每一成员国给予其他成员国的服务和服务提供者的待遇不应低于根据其承诺清单中所同意的和详细规定的期限、限制和条件所提供的待遇。即成员国仅对在承诺清单中列明的部门和分部门,并根据其中列明的条件承担市场准入义务,除此以外无开放本国服务市场的义务。第16条还规定,成员国除了在其承诺清单中确定的以外,不应在其某一地区或分部门,或在整个境内维持某种数量限制或具有同样效果的措施。数量限制是指限制外国服务提供者的数量;限制服务投资的金额或股权、服务交易金额和服务业务量;限制特定服务部门及服务所需雇佣的自然人数量。可以看出,在各成员方作出的市场准入承诺的部门中,禁止采用的限制措施主要是数量限制。除此之外,还有法律实体形式的限制和对外资份额的限制。

2、我国教育服务贸易在市场准入的具体承诺

(1)跨境交付的服务提供方式,我国不做承诺。这意味着我国可以对是否给予外国投资方这项权利拥有自主确定的权利。这主要考虑到一方面跨境交付会涉及到国家教育主权问题,承诺可能会影响国家对教育的管理和监督的权力的正常行使;另一方面,由于我国在外汇管理方面并没有完全自由化,在技术上仍然存在着问题。因此,我国对诸如网上交费的跨国课程模式、函授课程模式等方面的学习将完全由我国自己决定是否允许及如何允许。

(2)境外消费的服务提供方式,除特殊教育服务和义务教育服务外,我国不做任何限制。我国不作任何限制。这里应该包括两个方面的含义,即我国的教育者到另外一个WTO 成员境内求学不受限制,其他 WTO成员国到我国境内接受教育也不受限制。当然这里应当首先排除特殊教育服务和义务教育服务,这个排除条款可能意味着我们的学生不能到国外接受义务教育,除非我国将来的法律允许或者获得地方教育部门的特别许可(因为我国义务教育的管理权利属于地方教育行政机关)。同样,国外的教育消费者也会受到这方面的限制,除非准许,不能到我国的特殊教育机构和国家义务教育学校学习。

(3)商业存在,我国采取一定程度的限制。我国不允许外国机构单独在华设立学校及其他教育机构, 依据我国的具体承诺减让表,我国只允许中外合作办学(jointschool),并允许外方可获得多数拥有权(foreign majority ownership permitted)。由于我国《中华人民共和国教育法》第 25条规定任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其它教育机构,我国的《中外合作办学暂行规定》的第 5条规定中外合作办学,必须遵守中国的法律、法规,贯彻中国的教育方针,符合中国教育事业发展的需要和人才培养的要求,保证教育质量,不得以营利为目的,不得损害国家和社会公共利益,第 7条规定国务院教育行政部门主管全国中外合作办学工作。县级以上地方人民政府教育行政部门负责本行政区域内合作办学机构的管理监督工作,这两个条款决定了中外合作办学的非营利性和审批管理权限。

在商业存在方面,还存在着土地使用权的问题,依据承诺,我国的土地归国家所有。企业和个人使用土地须遵守下列最长期限限制,其中教育、科学、文化、公共卫生和体育目的为 50。在举办教育机构之前,必须首先获得土地的使用权,这一点也是外资在中国境内举办教育机构的基础。

(4)自然人流动的服务提供方式,我国采取一定程度的限制。主要是:第一,在外资举办的构中,其派出或聘请的高级管理人员或者专家等高级雇员可获允许入境并首期停留3年,或者根据合同获得长期居留权。而由外国教育服务机构派出的服务推销人员(如谈判人员、参展人员等)则可以入境90天。第二,外国个人教育服务提供者受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣,可入境提供教育服务。在这方面应基于合同办理,没有入境时间的限制。

3、市场准入与国民待遇的区别

市场准入是指在服务贸易的四种提供方式下,缔约方开放市场给予其他缔约方不低于按照减让表中同意并明确规定的条款、条件或限制所提供的优惠待遇,不采取任何其他限制措施妨碍市场进入。国民待遇是指在已承诺的部门、已承诺的条件和资格下,缔约一方给予缔约另一方不低于本国同类服务或服务提供者所得到的优惠待遇。二者均为成员具体承诺的义务。

一般认为,市场准入市规制外国服务和提供者的进入问题,而国民待遇是指外国服务和提供者进入本国市场以后所享受的待遇,市场准入是适用国民待遇的前提,如果不能进入一国市场,自然不能享受国民待遇;而国民待遇使市场准入的保证,如进入市场后享受不到国民待遇,则这种进入可能并无实际意义。但是获得市场准入后就自动获得国民待遇么?答案显然是否定的。就以教育服务具体承诺表为例,对于商业存在的市场准入,我国采取一定程度的限制。我国不允许外国机构单独在华设立学校及其他教育机构,但允许中外合作办学(jointschool),并允许外方可获得多数拥有权,对于商业存在的国民待遇,我国不做承诺。这意味着我国的国民可能拥有的诸如在许多领域举办学校或其他教育服务机构的权利,其他成员国可能无法获得,或者获得举办程序与我国的国民不一样。也就是,外方可以投资我国教育服务机构,但是并不能获得我国国民待遇。虽然均是具体承诺的义务,但各成员并没有就市场准入和国民待遇作一致承诺。

而且,市场准入和国民待遇设立目的不同,市场准入主要是为了制约妨碍市场准入的数量限制,它以第三国的待遇为标准,相当于进入一国市场的最惠国待遇;国民待遇主要针对各种对国内外服务或服务提供者区别对待的歧视性措施。

四、结语

综合以上对我国加入世界贸易组织在教育领域的具体承诺的分析,在教育领域的开放承诺将会导致教育领域受到冲击。我们应该研讨如何从教育的角度,提高全民族的文化素质,提高教育对经济建设的贡献度,树立教育产业观培育和完善教育服务市场体系,加快建立我国教育服务质量保障体系,积极借助国外先进教育经验、引进优质教育资源、加强高新技术短缺人才培养、减轻政府办学经费压力、缓解社会教育需求和出国留学低龄化的状况等。同时,最大限度地遏制其消极作用,更好地应对WTO的挑战。

 

 



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