资料来源：张彩霞. 发挥中医药在新发传染病防控中的重要作用. 中国卫生法制，2020,28（6）：80-86

21世纪以来，“传染性非典型性肺炎”（SARS，简称“非典”）、中东呼吸综合征（MERS）、甲型Ｈ1Ｎ1流感、Ｈ7Ｎ9禽流感、寨卡病毒（Zikan Virus）、埃博拉病毒（Ebola Virus）和新型冠状病毒肺炎（COVID-19，简称新冠肺炎）等多种新发传染病在全球各地暴发、流行，对全球健康带来了严重危害。截至2020年3 月31日，新冠肺炎已扩散至203个国家和地区，全球新冠肺炎确诊病例累计超过75万人，死亡36000多人[1]。新发传染病以呼吸道传染病为主，人类普遍缺乏抵抗力，既无抗病毒特效药，也无疫苗，因此传染速度快，对人类健康的影响极大[2]。一旦应对不慎，极易引发突发公共卫生事件及其他次生灾难，不仅会使某国或某地区的医疗系统崩溃、国民 经济停顿、社会混乱，还可能导致新发传染病在全 球大流行，严重威胁全球公共卫生安全[3]。当今时代，全球贸易、旅游、物流、信息等领域高度全球化将世界各国紧密联系在一起，形成人类命运共同体[4]。中国人口众多，大城市人口密度大，交通便利，新发呼吸道传染病对我国危害极大。幸运的是，无论是“非典”、甲型 Ｈ1Ｎ1流感、Ｈ7Ｎ9禽流感，还是“新冠肺炎”等新发传染病引发的多次突发公共卫生事件中，中医药均有介入且疗效显著，在我国新发传染病防控中发挥了重要作用[5－6]。目前，我国正值脱贫攻坚、全面建成“小康社会”的关键阶段，如何充分发挥中医药在新发传染病中的重要作用，构建具有中医药特色的传染病防治体系，防止新发传染病对我国公共健康和国民经济造成极大破坏，已成为当下关系到我国国民经济和社会发展的重要议题。

一、新发传染病威胁全球公共卫生安全

21 世纪人类仍然面临着传染病尤其是新发传染病的严重威胁。由于全球化的深化发展，一国暴发的新发传染病往往在短时期内就能演变为全球性大流行病[7]。目前，全人类正面临新冠肺炎的空前威胁，在多种不确定因素交叉作用下，新冠肺炎疫情已经演变成为全球公共卫生安全的“黑天鹅”事件，即将对人类社会带来不可预知的深远影响。

人类对新发传染病的发病原因、传播途径、健康危害以及诊断措施和治疗措施均知之不多，各国应对新发传染病面临种种困难与挑战[8]。以冠状病毒为例，其是一类高度多样并有包膜包裹的单股正链RNA病毒，是人畜共患病毒。“非典”、中东呼吸综合征和新冠肺炎等均属于冠状病毒，且为高致病性冠状病毒，对全球公共卫生威胁极大。17年前，“非典”疫情来势汹汹，去时悄无声息，还没等到当 时研发最快的SARS冠状病毒疫苗准备开展Ｉ期临床试验，这个病毒就已经在人群中销声匿迹了，这项研究最终也因此宣布告终[9]。17年过去了，迄今为止尚未有针对冠状病毒的任何疫苗面世。“非典”、中东呼吸综合征和新冠肺炎等冠状病毒可导 致严重的呼吸窘迫和肺部炎症，甚至多器官损伤和衰竭，致死率较高。对于冠状病毒，目前尚无特效药物，现有治疗措施主要采取对症和支持治疗[10]。 唯一被证明为应对冠状病毒的有效措施是隔离，这跟一百多年以前人类应对当时的新发传染病措施相比，并无任何突破性进展。

二、中医药抗击新发传染病日益受到重视并屡创佳绩

（一）中医药抗疫历史悠久且经验丰富

中医药是中华民族的瑰宝，是2000多年中华民族文明的结晶，在全民健康中发挥着重要作用。中华民族繁衍数千年的历史，也是与疾病抗争的历史。中医一般将传染病称之为“疫病”“瘟疫”“伤寒”“外感热病”或“温病”。传染病在我国自古有之，且危害不小。据记载，自西汉至今，我国先后发生过 300 多次传染病流行[11]。在与传染病抗争的过程中，勇敢智慧的古代先人在传染病防治方面积累了丰富的知识和宝贵的经验。翻开中医药历史，我们会发现我国几千年来与瘟疫的对抗中，诞生了一批批名医，他们的经验一代代传承下来，形成了系统的中医药防疫理论[12]。从《黄帝内经》“五疫”的记载到汉代张仲景《伤寒论》对“伤寒”患者的症状、脉象、症候以及治疗验方等的经验总结，再到晋代医学家葛洪的《肘后备急方》用“疠气”来解释病因和创造性地提出用青蒿治疗疟疾以及明代吴有性著作《温疫论》，对温疫病因、特点及其辩证论治提出了创新性贡献[13]。中医药因多次抗击瘟疫而不断总结经验、推陈出新，形成了传承至今的中医药抗疫理论，积累了丰富的传染病辨证论治经验。

（二）近年来中医药多次抗击新发传染病取得伟大成就

近年来，“非典”、甲型Ｈ1Ｎ1 流感、Ｈ7Ｎ9禽流感、新冠肺炎等新发传染病在我国肆虐。面对层出不穷的新发传染病，仅依靠西医药抗击疫情效果不力， 而中医药防治新发传染病防治正凸显出快速、有效的优势，得到了广大医务工作者和众多患者的认可[14-16]。针对新发传染病疫情突发、传播速度快且一时无法明确病源及病毒属种等特点，中医药发挥了“扶正祛邪”的整合治疗优势和“一人一方”个体化辨证论治优势，有效地促进了患者的康复。已有研究显示，中药的个性化药物可对病毒和细菌感染性疾病起到治愈作用，在改善严重和耐药性感染期间的临床表现，病原体抑制和器官恢复方面具有独特优势[17]。研究证实，中药的整体调节能够增强人体免疫力，同时还有抑制和杀灭病毒的作用[18]。

在2003年抗击“非典”战役中，中医药最开始被排除在抗疫战场之外，国医大师邓铁涛等看到西医防控效果不良特别着急，遂上书国家领导人强烈要求中医参与“非典”防治。最终，由国务院领导特批中医药才得以介入抗击“非典”。邓老领导的广州中医药大学第一附属医院以中医药为主中西医结合治疗73例“非典”患者，所有病例全部治愈出院，创造了患者零死亡、零转院、零后遗症和本院医护人员零感染的医学奇迹[14]。广东省中医院在吸收 各方专家建议的基础上形成国最早的非典中医 处理原则和方案，后被国家中医药管理局采纳，颁 布了《非典型肺炎中医药防治技术方案（试行）》在全国推广使用。2009年，甲型Ｈ1Ｎ1流感首先在美 国和墨西哥暴发，后扩散到我国。国家中医药管理 局组织开展了全国中医药参与治疗406例连续病例的回顾性临床研究，发现单纯以清肺解毒为主的中药治疗，是治疗甲型Ｈ1Ｎ1 流感轻症病例的一种安全有效的方法，中药与磷酸奥司他韦合用对于重症病例的应用具有潜在价值[19]。2013冬至2014春，Ｈ7Ｎ9禽流感病例明显增加，国家中医药管理局人感染 Ｈ7Ｎ9禽流感疫情防控工作专家组在总结9省市中医医疗救治经验基础上，形成以下共识：中医药的救治实践证明，中医药早期、全程参与Ｈ7Ｎ9禽流感治疗，可显著改善症状，对阻断病程发展、减少重症病例发生率和降低死亡率具有积极作用[20]。

2019年底，新冠肺炎在我国肆虐。在党中央、国务院统筹指挥下，各部委协作行动，全国人民积极参与，中西医相互协作，目前我国已经取得了抗击疫情的初步胜利。在此次抗击新冠肺炎疫情中，中医药乘早、深入、全程介入新冠肺炎防治工作，在不同阶段都取得了显著成效，赢得了广大患者的赞誉和全国人民群众的好评，彰显了中医药的特色和优势[21]。无论是轻症患者的治疗还是重症患者的抢救，无论是预防医护人员感染还是促进出院患者康复，中医药均发挥了重要作用，成功提高了新冠肺炎的治愈率、降低了死亡率[22]。国务院副总理孙春兰高度肯定中医药在抗击新冠肺炎中的重要作用：“中医药是这次疫情防控的一大特色和亮点。在没有特效药和疫苗的情况下，注重发挥中医药治未病、辨证施治、多靶点干预的独特优势，首次大范围有组织实施早期干预，首次全面管理一个医院，首次整建制接管病区，首次中西医全程联合巡诊和查房，首次在重型、危重型患者救治中深度介入，探索形成了以中医药为特色、中西医结合救治患者的系统方案，成为中医药传承创新的一次生动实践”。

（三）中医药在介入突发传染病防治和公共卫生事件防控中的困境

尽管如此，国内外医学界对于中医药应对突发重大传染病的显著疗效和重要作用却仍然深存质 疑和争议。理由是中医药不科学，缺乏“随机双盲 对照”试验等循证证据。回顾历史，自清末至今的一百多年里，中医药经常遭受无端误解和不正确对待，长期受到轻视、排斥和歧视，面临多次生存危机。21世纪以来，我国经历了多次新发传染病引发的公共卫生事件。但由于种种原因，中医药参与传染病救治和突发公共卫生事件防控的机制不顺畅，参与度有待提高。2003年抗击“非典”战役中，如果没有邓铁涛等老中医上书国家领导人，中医药根本就没有机会介入“非典”防治。即使介入了，也存在中医介入过晚，缺乏较全面的望闻问切“四诊”资料，重药轻医等不足之处[23]。在抗击新冠肺炎的战役中，中医药介入新冠肺炎防治的过程并不顺利。国家卫健委于2020年1月21日才选派了北京中医医院院长刘清泉担任中央指导组专家、国家中医医疗救治专家组副组长紧急奔赴武汉，开展新冠肺炎救治工作。刘清泉等先后会诊了百余例新冠肺炎患者后，总结中医药救治规律，拟订了《新型冠状病毒感染的肺炎中医证治方案》（第一版），提交给国家中医药管理局，之后被纳入国家卫健委印发的《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行第三版）》，在全国范围内施行。换言之，《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行第一版）》和《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行第二版）》均没有中医药专家的参与，中医药未能在第一时间介入新冠肺炎的预防与救治。地方上有的省市中医药介入早、参与度高，治疗效果好；有的省市中医药介入晚、参与度低，治疗效果相对较差。而且，中医药防治突发急性传染病队伍尚未纳入国家传染病应急体系，现有中医药应对突发传染病能力和科研水平还有待进一步提高[24]。中医药参与突发传染病防治不仅面临科学质疑，还遭遇种种政策障碍与执行困难。

（四）中医药传染病防治体系和中医药应急救治体系正逐步建立

2003年“非典”之后，由于中医药在应对新发传染病方面中的显著疗效和优势，中医药参与传染病防治正逐步得到重视。2004年修订后的《传染病防治法》第八条规定：“国家发展现代医学和中医药等传统医学，支持和鼓励开展传染病防治的科学研究，提高传染病防治的科学技术水平。国家支持和鼓励开展传染病防治的国际合作”。这标志着我国中医药从法律制度上被正式纳入中国传染病防治体系。此后，中医药防治传染病的相关制度逐步建立，目前已渐成体系[25]。2007年至2011年，国家中医药管理局每隔两年组织各省申报一批中医（中西医结合）传染病临床基地。2008年1月，我国部分地区遭遇持续低温冰冻灾害；5月，四川汶川发生了大地震。国家中医药管理局均在第一时间部署工作任务，组织广大中医药工作者积极参与灾区救援 工作。2009年，原国家卫生和计划生育委员会和国家中医药管理局联合下发了《关于在卫生应急工作中充分发挥中医药作用的通知（国中医药发〔2009〕11号）》，明确将中医药纳入新发传染病防治体系，要求中西医结合协同做好突发公共事件卫生应急工作，并建立中医药参与突发公共事件卫生应急工作的协调机制[26]。2010年，进一步发挥中医药在传染病防治中的作用，国家中医药管理局颁布实施了《中医药防治传染病临床科研体系建设方案》，临床科研体系包括决策调控系统、专家保障系统和临床科研系统。“十二五”“十三五”期间国家科技重大专项设置了“中医药应对突发传染病能力建设”项目。2011年，国务院颁发《关于进一步加强艾滋病防治工作的通知》，要求在艾滋病防治中充分发挥中医药的作用，扩大中医药治疗艾滋病的规模。2014年，原国家卫生计生委发布地震灾害卫生应急预案，明确使用中医药救治伤员。2016年，国家中医药管理局办公室和原国家卫生计生委办公厅联合印发《艾滋病（成人）中医诊疗方案》。2017年9月至2018年5月，为了促进中医医疗机构依法执业，国家中医药管理局在全国开展中医医疗机构传染病防治和感染防控监督执法专项检查。2020年1月底，新发传染病新冠肺炎在武汉暴发，中医药较早介入了新冠肺炎的防治。张伯礼等中医药专家在总结临床经验的基础上，将中医药治疗方案融入到第三版至第七版的《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案（试行）》中，在全国范围内推广使用。2020年2月6日，国家卫生健康委和国家中医药管理局联合下发了《关于推荐在中西医结合救治新型冠状 病毒感染的肺炎中使用“清肺排毒汤”的通知》。2020年2月12日，国家卫生健康委和国家中医药管理局联合发布《关于在新型冠状病毒肺炎等传染病防治工作中建立健全中西医协作机制的通知》，要求更好地发挥中医药在新冠肺炎等传染病防治中的作用。2020年2月22日，国家卫生健康委员会和国家中医药管理局联合印发《新型冠状病毒肺炎恢复期中医康复指导建议（试行）》。

综上所述，近年来，为了应对频繁爆发的新发传染病引发的突发公共卫生事件，我国在世界卫生组织（WTO）政策指引下，将国家卫生应急队伍纳入了国家突发事件卫生应急体系，在国内国际灾难救援中发挥了重要作用[27]。中医药作为我国卫生应急体系的重要组成部分，在以往应对自然灾害和突发公共卫生事件的应急救援中发挥了重要作用，中医急救技术以及中医药在灾后疫情控制、疾病的康复等方面有着不可或缺的保障作用，得到广大医务人员及患者的广泛认可[28]。在本次疫情中，中医药较早介入新冠肺炎患者的救治，随着中医药防治新冠肺炎的疗效日益显著，后来更是由中医药主导了新冠肺炎的防治工作。目前，我国中医药应急救治体系正逐步建立，应急救治能力逐步提升，中医专家正在成为我国医疗应急救治队伍的“固定成员”和可靠力量[29]。

三、完善中医药传染病防治体系，构建中医药特色的公共卫生治理新模式

（一）严格执法，修改立法，为中医药参与传染病防治扫清人为制度障碍

根据2013年修订的《传染病防治法》第八条的规定，中医药参与传染病防治没有任何法律障碍。但在临床实践中，尤其是在新发传染病引发的公共卫生事件中，中医药介入新发传染病的救治却困难重重。这一方面是由于我国《传染病防治法》宣传不到位，以致突发公共卫生事件的决策者未能完全理解该法的立法精神和立法本意；另一方面是由于长期以来，我国民众对中医药存在种种误解与偏见。人们一般认为中医药是“慢郎中”，应对新发急性传染病疗效不佳。这当然不是事实，只是中医药留给人们的刻板印象。尽管中医药在抗击“非典”、甲型Ｈ1Ｎ1流感及Ｈ7Ｎ9禽流感病等新发传染病中均发挥了重要作用，但都是在西医药主导疫情防治的基础上进行的，且从未有机会第一时间、深入、全程介入上述新发传染病患者的防治。在卫生医疗系统中，相对于西医药工作者中医药工作者既是少数群体，也是弱势群体。一旦新发传染病暴发引起突发公共卫生事件，各地基本采取属地管理原则，当地卫生健康主管部门往往在第一时间以行政命令的方式组织西医药专家主导突发传染病的防治，从而无意间忽视了中医药的早期介入。因此，中医药参与新发传染病防治的关键障碍并不在于立法，而在于执法。《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》中均没有任何关于中医药参与突发（公共卫生）事件救治的有关规定，我国突发公共卫生事件应急管理主要以行政命令为主。因此，尽管《传染病防治法》中肯认了中医药参与传染病救治的规定，但在应对突发公共卫生事件中，应急管理决策者很难在第一时间想起中医药，从而导致中医药无法在第一时间介入新发传染病的防治，影响了中医药在新发传染病防治中发挥作用。这种情形一直延续到本次新冠肺炎疫情暴发后才有所改善。为彻底扫清中医药参与传染病防治的人为制度障碍，建议修改《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》等法律，增加明确鼓励和支持中医药参与传染病防治和突发公共卫生事件防控的条款，从制度上保障中医药在第一时间顺畅介入新发传染病引发的突发公共卫生事件防控体系。已有学者建议国家出台或修改相关法律，将中医药明确规定为公共卫生突发事件的首选应对措施[30]。

（二）加强对中医药应急救治能力建设

建议加大对中医药的政策支持和卫生资金投入，提升中医药科研水平，加强对中医医疗机构服务能力建设尤其是应急救治能力建设，加强对优秀中医药人才的培养。长期以来，我国对中医药领域卫生投入严重不足，对《中医药法》落实不到位，对国家鼓励发展中医药的有关政策落实不到位，这在一定程度上阻碍了我国中医药事业的发展。今后，国家应逐年增加对中医药领域的政策支持和卫生投入。建议设立中医药发展专项资金，一是用于支持开展高水平、多学科联合的中医药重点科研攻关项目，大幅度提升中医药科研水平和临床实践能力；二是用于加强对传染病定点医院、综合医院和中医医疗机构的中医药服务能力建设，尤其是中医药应急救治能力建设；三是用于加强对优秀中医药人才的培养，尤其需要加强对中医药人才的应急救治技能培训。

 （三）建立中医药应急救治长效机制

为了适应当前新形势下国内外应急工作需求，建立中医药应急救治长效机制势在必行。建议集中全国优势力量创建国家中医药应急救援队，各省、自治区和直辖市集中当地优势力量创建省级中医药应急救援队。平时加强学习和培训，一旦发生突发公共卫生事件，就可以即时整装出发进行急救。建议采取有效措施，提升三甲医院的中医药应急救治能力，充分发挥中医药的特色优势，健全中医药参与应急工作的协调机制与应急体系，建立中医应急救治长效机制，建设具有中国特色的医疗应急救治体系[31]。

（四）加强对中药材质量监管，实施中药材战略储备计划

建议加强对中药材的生产规划和质量监管，施行中药材战略储备方案，保障中药材质量。中药材是人民防病治病的必需品，纵观历史每有传染病疫情暴发，中药材相关品种价格就暴涨，甚至出现万民抢购现象[28]。因此，建议加强对中药材的生产规划，施行国家中药材战略储备计划，保证疫情时期的中药材供应。由于中药材的质量直接关系到中药的疗效，因此必须采取措施保障中药材质量。所谓“药材好，药才好”；“药（材）好；疗效才好”。尤其是应加强对重点中药材、中药饮品和中成药生产企业和销售企业的政策支持与质量监管，把好中药材、中药饮品和中成药的质量关。

（五）向全民普及中医药养生文化，践行健康生活方式

倡导国民健康生活方式是对于维护公共卫生非常重要。新中国成立以来，我国公共卫生的目标及实施方式日益指向个体生活，从宏观卫生制度建设向个体日常健康文明生活方式型塑转变[32]。中医药养生文化是中华民族集体生活的智慧精髓。中医养生文化特别强调作息有律、起居有常，倡导健康的生活方式。应当采取措施，从娃娃抓起，全面落实中医药文化进中小学教材和中小学课堂，从小培养国民正确的健康观念；以中医院等中医医疗机构为阵地，向周边社区宣传推广中医药养生文化，尤其是重点面向老年人宣传和推广中医药养生文化，旨在全方位提高国民中医药健康文化素养，培养、践行健康生活方式。

（六）树立“体医融合”观念，开展群众性中医传统体育运动

建议加强“体医融合”健康教育，大规模开展群 众性中医传统体育运动，增强国民体质。预防新发传染病的最佳方法是增强身自身抵抗力。因此，应牢固树立“运动是良药”和“体医融合”观念，大规模开展八段锦、太极拳、气功、武术、五禽戏等群众性中医传统体育运动，增强国民体质[33]。改变以往过度依赖医疗的健康促进模式，推动形成中医药全面参与、“体医融合”的疾病防控和健康管理服务模式。这是适应我国疾病谱由传染病转向慢性病的现实需要，也是实施“健康中国”战略的客观需要。

综上所述，中医药介入重大突发传染病防治既有成功的历史经验，又有现实的临床疗效。从2003年“非典”到2019年底暴发的“新冠肺炎”，中医药均积极参与到重大突发传染病的防控之中，中医药防治传染病病的理论和治疗方案在其中不断得以传承与创新。我们应重视对中医药在预防和救治重大突发传染病中的重要作用，将中医药纳入我国突发事件卫生应急体系，壮大我国应急救治队伍，提高应急救治能力，发挥中医防治传染病和应对突发公共卫生事件的优势；修改和完善传《染病防治法》和突发公共卫生事件处理法律，构建我国中医药特色的公共卫生治理体系，为今后更好地发挥中医药在传染病防控中的作用提供便利。

参考文献（略）