中医在我国具有悠久的历史传统，中医发展的各个兴盛阶段多得益于体制的促进。与近代中医在全国范围内受到排挤的状况不同，中医在近代山西得到大力扶持，阎锡山利用行政力量，成立中医社团，建立教育、医疗机构，发行期刊，进行学术传播，在自觉不自觉中开始了中医的体制化的实践。

当代的相互依存理论认为，社团在提供公共产品方面，具备低成本和高效率的优势；政府的行政力量能够弥补社团“志愿失灵”的固有缺陷。所以社团和政府可以建立相互补充、合作依存的关系。①正是具有上述优势，作为近代中国第一个官办的中医社团，山西中医改进研究会在社团的创办、发展、运行中得到行政力量大力支持，组织稳定，经费充裕，发展迅速，成为近代中国影响较大的全国性中医学术社团之一。加之研究会从研究制度、研究方法、学术奖励等各个方面吸收西学，建立了一套系统完整的内部运作机制，奠定了近代中医体制化的基础。

但社团不同于政党，由其为主体开展的中医体制化，只能采取渐进调整的策略。中医社团普遍采取的请愿运动方法，无法从根上改变政府的制度安排，反而将自身置于政府对立的立场。南京政府成立后，有别于民初对社团的做法，国民党中央执行委员会制定了《人民团体组织方案》及其修正案，欲将社团置于国民党的指导和控制下。②神州医药总会1913年筹备，但直到1928年，才经上海市卫生局核准成为为正式社团。1930年，上海国医公会向上海国民党部提出立案，获得批准。神州医药总会、中医学会立即也跟随呈请立案。不料民训会却以名称离奇、组织不合等理由命令上述三个社团都停止活动。后经反复交涉，合法性方获承认。③反映了中医社团在推进制度化过程中的力量脆弱。

西医在近代的迅速发展，不仅得益于其先进的医疗技术，更得益于它的社会建制。基于西方体制的西医学制，首先促进了西医教育的迅猛发展。近代中国建立的50余所西医教育机构中，1912 年后创办的就有 25 所，大部分为政府创办，其中称为“医学院（医科大学）”的有21所（见表1）。这些机构无论从开办经费、招生规模、专业设置、管理水平上都与西方现代医学教育接轨，促使中国西医教育的水平迅速提高。

①Leste•M.Salamon, HelmutK, Anheier. The Emerging Nonprofit Sector:An Overview[M]. ManchesterEng: Manchester University Press,1995:14-15．

② 王云五. 中华民国现行法规大全[M]. 上海:商务印书馆, 1933: 1335-1338.

③ 邓铁涛. 中医近代史[M] . 广州: 广东高等教育出版社, 1999: 278.

表1  近代医学教育机构称谓统计（1866-1949年） (单位: 所)

（统计来源: 1.甄志亚. 中国医学史(第 2 版). 北京:人民卫生出版社, 495-503; 2. 邓铁涛, 程之范.中国医学通史(近代卷) . 北京: 人民卫生出版社, 241-243; 483-500. ）

面对西方医学教育体制对传统中医的教育模式造成巨大冲击，中医教育界积极探索建立学制，统一课程设置，编辑中医教材，兴办中医学校，培养中医人才。近代中医界在教育方面的探索，一方面是不断发展中医教育的过程，另一方面也是中医界为寻求合理医学教育建制不断作出妥协的过程。1927年 4 月，山西医学传习所开设了“中医专修科”，旨在培养有志于中医的青年。由于培养对象无既往行医经验，与原医学传习所招收的业医不同，学习期限由1年半增至2年。课程也做了相应调整，“先教应用科学：（1）医经择要，(2)诊断，(3)感症伤寒、温病，(4)杂症，金匮附，(5)方药、本草方剂”；再教应用专科：“(1)妇科、产科，(2)儿科、种痘，(3)针灸。”考虑临证实践的重要性，“再发给《内经》、《难经》，俾学者由浅深入，参考研究”，要求学生毕业后继续学习一个阶段。最后，还要开展继续教育，“发给名医学案，俾学者知历代中医学术源流，各家专长，以备博采精取”。但在后来的教学实践中，研究会发现，这些从未接触过医学的学生，如果按照 2 年时间，“因期限短促，兼需于实质的考察，恐难达到目的”。于是，1928 年将“中医专修科”在读学生并入附设医学专门学校，学习年限也改为 4 年，无意中遵循了西医的教育期限。①

① 纪征翰, 祖娜. 山西中医改进研究会办学始末[J] . 中华医史杂志, 2013, 43(4) :246-247.

中医课程的安排和中医教材的编辑是建立中医学制的基础，但这项工作庞大，“必须全国人才通力合作，始克有成”。1928年，全国 11 所中医学校人士齐集上海，讨论“厘订课程”、“编辑教材”事宜，由于意见不一未果。1929年，全国医药团体联合会再次召集了教材编辑委员会会议，基本议定了中医学校的入学资格、修业年限、开设课程、教学时数、教学安排，但距离实施还有较大距离。1937 年 3月6日，教育专门委员会就焦易堂等 53 名委员联名提出的《责成教育部明令制定中医教学规则》讨论。认为“《条例》（指《西医条例》、《中医条例》）既有二，暂作过度之办法；《规程》不可再有二，庶合平等之原则。”对于中医学校的课程，由于“查部颁《医学专科学校暂行课目表》，并毋限制于原案；所列基础学科及应用科学，两相对照，科目大致相同。”所以，最后议定：“养成医师之学校，在学制系统中，应遵专科以上学校之规定，以收受高中毕业生为原则。教学规程不必另订，参照医学专科浙学校暂行科目表办理，得加设特别科目，呈请教育部及卫生署核准备案。”① 这样，中医学制正式倒向了西医学制，中西医学制归于一统。

清末京师医学实业馆由“中西医兼习”到“中西分科肄业”的失败经历。以及从山西医学专门学校到私立山西川至医学专科学校，办学方针“由中转西”的南辕北辙的转变，再一次验证了中西医兼授的教育模式，“兼营并鹜，学者辄以为难”的弊端，反映出中西医教育难以实现良好契合的现实矛盾。整个民国时期中医纳入教育系统之争其实反映了作为传统学科的中医与现代学科体制的不相容。中医界在教育探索中也自觉不自觉地吸收了西医学制合理的内容，逐渐与国民政府的学制趋同。

制度变迁是指新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程。从清末民初中医日渐式微，到国民政府时期西医跃然强势。伴随着中医制度安排的日渐消失，以及西医逐渐掌握政策主导权，行政力量“自上而下”迅猛推动了社会制度变迁。② 分析其地位转变，主要是由于以下原因：

一是社会对中医的角色误定。从1840年的鸦片战争开始，社会的剧烈变化，西方文化的广泛传播，猛烈冲击着封建思想体系。特别是新文化运动“科玄论战”的影响，将资产阶级旧民主主义革命引向深入。胡适描述当时的情况称：“科学”“在国内几乎做到了无止（“止境”之意）尊严的地位”。③整个社会在对狭义观念的现代“科学”无以复加的崇拜同时，在头脑中将中医折射为代表封建落后的“玄学”，加以反对。陈独秀在《新青年》撰文，直指中医“不解人身之构造，不事药性之分析，惟知附会五行生克、寒热阴阳之说，其术殆与矢人（矢人，造箭的工匠。语出《周礼· 考工记· 矢人》）同科”。④ 新文化运动、科学救国运动中，西医学与物理、化学、生物学等学科一样，被看作为近代科学的一个分支，获得了社会上层的认同。

① 中政会教育专门委员会审查中医学校立案原文[N]. 吉祥医报, 1937-07-01（3） .

② NORTH D C.Institutions,Institutional Change and Economic Performance[M].New York:CambridgeUniversity Press,1990:94-97.

③ 胡适. 科学与人生观序[M] . 上海: 上海亚东图书馆, 1923: 2-5.

④ 陈独秀. 敬告青年[J]. 青年杂志, 1915, 1(1) :13-18.

相反，传统中医学的疾病理论因为不符合当时的科学知识规范，被认为是以古典哲学、占星术、唯心论和庸俗经验论为基础的“旧医”和“封建医”，是与以自然科学为基础的新医学的对立物，逐渐失去了其历来的正统地位。

在整个社会都对中医持怀疑否定态度的氛围下，中医界先是在“中体西用”的思想指导下进行简单的外部比附。由于未能令人信服，又试图“损益乎古今，参酌乎中外”，采取中西医汇通的方式，同样没有获得社会的认同。最后又提出以近代科学解释中医，用“中医科学化”来发展中医。但是，“科学化”的提出，恰恰是将中医置于“不科学”的假设下。如果说“科玄论战”阶段，中医还是被被动置于落后、玄虚的角色上，那么，在“中医科学化”阶段，中医则是主动放弃固有范式，要用西医的理念、方法改造自身。

二是中医的制度预设始终被动滞后。近代的许多医疗卫生相关法规，大部分采取从国外引进的“拿来主义”，有些甚至文字也很少修改。① 在国民政府卫生部成立之前，卫生管理隶属教育部、内务部管理，主政者并非医学背景，对中医的芥蒂未必都很深，基本持不偏不倚的立场。② 其历次卫生政策的出台，与传统中医的建制落后于近代行政管理体系也有很大关系。

近代中医一直无法跳出抗争的思维，无法根据自身特点主动进行制度预设。由于中医传统的教育、临床、研究方式，乃至理论体系与现代科学模式不同，导致了中医面对学制设置、中医课程厘定、病名的统一等等问题时，只能参照西医的模式和方法，是谓“中西医汇通”及“中医科学化”。但这种科学化又与中医的固有范式发生冲突，无法构建真正适合中医范式的管理、运作制度安排。中华医学会、中华民国医药学会等组织了“医学名词审查”工作，得到教育部赞许。③ 受此影响，中央国医馆成立后，首先组织开展了中西医统一病名工作。但由于《中央国医馆学术整理委员会统一病名建议书》中对统一病名的依据、方法、安排不合理，立即在中医内部引起一片哗然，终因意见无法统一而告吹。④

① 张大庆. 中国近代疾病社会史(1912-1937) [M] . 济南: 山东教育出版社, 2006: 87.

②江文君. 职业与公共参与: 民国时期的上海医师公会[J] . 2012, (3) : 20-29.

③ 科学名词审查会呈教育部文[J] . 中华医学杂志, 1924, 10(1) :71-73.

④ 邓铁涛, 程之范. 中国医学通史(近代卷) [J]. 北京: 人民卫生出版社, 2000: 161-163.

三是中西医间制度安排话语权发生转移。晚清以前，中医作为中国的传统医学，处于主导地位，太医院行管理卫生之责。⑤ 但1908 年，由于光绪和慈禧接连病逝，院使以下太医院官员全部被革职。① 以此为转折，中医失去了政治权力的庇护，中医的社会地位日益衰微。辛亥革命后，中国政体发生变化，西医体系中卫生管理体制与近代化行政管理制度相配套，被逐渐纳入政府管理系统。这一方面是由于行政管理机构中部分人员对西医的认可，另一方面，也与西医和西医社团主动参与卫生行政管理有关。

1917 年，当选中华医学会会长不到 1 年的伍连德，马上“申明宜创立中央医事行政部，”积极为在政府中设立专门的卫生行政管理部门不断奔走。② 1918 年 7 月，中华医学会再次呈文教育部，请求专设医事机关。1927年，国民政府定都南京，时任中华医学会会长颜福庆又不失时机发表《国民政府应设中央卫生部之建议》，建议卫生部“应负卫生立法与司法之职责”，并提出卫生部的组成原则、具体功能、经费预算、卫生编制、卫生行政系统结构等详尽建议。③1928 年 11月，南京政府正式设立卫生部。随之，刘恒瑞出任次长。以后,中华医学会会长和骨干如颜福庆、林可胜、金宝善、沈克非、朱章赓等当然地相继在卫生部、卫生署担任要职。④ 以国民政府卫生部成立为标志，“西医在朝，中医在野”的制度变迁一旦完成，西医就完全掌握了政治话语权，主导卫生政策的制定与实施。⑤

四是路径依赖加剧了西医对中医的排斥。随着政治话语权的逐渐掌握， 作为已经进入制度安排的西医，体现出对其制度的“路径依赖”，天然地要干预和排斥中医的发展。卫生部成立后，中医行政管理机构的缺失引起了中医界的高度警觉，中央国医馆成立的初衷就是承担中医界建立一级政府机关的使命。1933年中央制定“国医馆条例”，要求行政院划分国医国药拨归国医馆管理，西医西药归卫生署管理。但此时权柄已由西医执掌，卧榻之侧，岂容他人鼾睡？中华医学会认为“所谓国医，又绝无攻究科学之根柢，其不利于我国医学之前途”，派出牛惠生、颜福庆为代表，谒见行政院汪精卫院长。随后携带呈文及汪精卫手书，面见立法院孙（科）院长，请予对条例驳斥。⑥ 最终导致该建议没能被采纳，中央国医馆成为一个“半官半民”的学术组织。于是，“从中央到地方各级政府所办的卫生机关一直没有中医参加过工作”。⑦

⑤ 马伯英. 中国医学文化史(下) [M]. 上海: 上海人民出版社, 2010: 508-509.

① 郝先中. 20 世纪初中西医学术地位的演变[J] . 自然辩证法通讯, 2008, 30(5) : 86-91.

②中华医学会第二次大会记[J] . 中华医学杂志, 1917, 3(1) : 3-12.

③ 颜福庆. 国民政府应设中央卫生部之建议[M] . 中华医学杂志, 1927, 13(4) 2-8.

④ 刘远明. 中华医学会与民国时期的医疗卫生体制化[M]. 贵州社会科学, 2007, (6) : 164-168.

⑤ 蒋志芳.卫生署和中华医学会硬要分家的质疑[J].医事公论,1934(13):25-28.

⑥ 中华医学会大会纪要[J]. 中华医学杂志, 1932, 18(6) : 1140-1146.

⑦ 金宝善. 旧中国的西医派别与卫生事业的演变见[M] //全国政协文史资料委员会. 中华文史资料

1936 年初，国民党中央政治会议批复：“中医归卫生署管理，但卫生署内应设中医之主管部门”。① 但卫生署在立法院审核之前，便迅速公布了“审查规则”，试图攫取中医的管理权。② 中医界随后又“组织了18个省市的代表120 余人，要求在卫生署内设中医副署长，也未实现。几经反复，虽然最后又增设了中医委员会，但“作用乏善可陈”，中医的行政地位未有根本改变。③ 以1928 年南京国民政府卫生部的成立为标志，西医学的社会制度安排一旦确立，就开始了强制性制度变迁，将西医的体制建构全盘移植，强势推行，将中医压缩于乡村民间，甚至要废止后者。

近代中医界在中医院设置中，引入西医理念，使得中医院在临床实践体制化中取得成功，促进了中医临床医疗的发展。然而，在卫生防疫方面，中医的体制化努力却表现要明显逊色于西医。近代中国经济崩溃，人民健康状况恶化。1840-1911年的 71 年间，出现较大规模传染病流行 124 次，全国人口锐减近 8000万。除战争和灾荒之外，传染病的蔓延也是重要原因。④ 所以，即使是在军阀割据的近代，无论中央还是地方政府，对事关人口数量和社会稳定的传染病的防治还是比较重视的。

清末民初的东北鼠疫防治，成为近代公共卫生的开端，奠定了西医在防治疫灾行动中的核心作用。梁启超赞誉道：“科学输入垂五十年，国中能以学者资格与世界相见者，伍星联博士一人而已。”⑤ 这一方面树立了西医良好的社会形象，另一方面，也推动了西医防疫制度安排的建立。会议后迅速成立了我国最早的防疫机构北满防疫处。不久，《传染病预防条例》公布，其中列出的 8 种需要政府管理防治的传染疾病，从疾病名称到防治措施全部采用西医内容。1917 年底，山西、绥远一带发生鼠疫后，北洋政府立即颁布了《检疫委员会设置规则》和《火车检疫规则》； 1919 年成立了中央防疫处。南京政府成立后，又公布了一系列有关传染病预防、环境卫生管理、食品卫生管理及接生婆管理等条例和法规，并增设中央卫生试验所、西北防疫处、蒙绥防疫处、公共卫生人员训练所及各海关检疫所等机构。⑥ 这些法规、机构的建设，都是按照西医体制设置，将西医制度固化了下来。

文库. 第十六卷. 北京: 中图文史出版社, 1996: 849.

①张赞臣. 管理中医问题[J] 医界春秋, 1936, (111) : 封面.

②金真如. 请国医馆南京国医公会南京市政府及行政院释疑[J] . 国医砥柱, 1937, (3) : 15-16．

③ 邓铁涛. 中医近代史[M] . 广州: 广东高等教育出版社, 1999: 325.

④ 张大庆. 中国近代疾病社会史(1912-1937) [M] . 济南: 山东教育出版社, 2006: 18-19.

⑤ Yu-lin Wu. Memories ofDr. Wu Lien-Ten, Plague Fighter[M]. Singapore: World Scientific Publishing

Company PTE Ltd,1995:96-97.

⑥张大庆. 中国近代疾病社会史(1912-1937) [M] . 济南: 山东教育出版社, 2006: 82-92.

与此同时，虽然阎锡山要求中医改进研究会，把开展传染病的防治作为改进中医的一项重要内容。但研究会参与的方式仅停留在研判后，拟订提供中药治疗方案或预防措施上，很少参与现场防治特别是组织整体防疫，也没有深入开展过公共卫生活动。1928 年，山西临县发生再次鼠疫，山西汾阳医院（教会医院）院长、美国医师万德生主动带领十余人深入疫区，用隔离、注射疫苗、灭鼠的方法控制了疫情。

1931年10 月山西、陕西交界第四次发生鼠疫后，由孔祥熙提议，内政部直接任命万德生为“山西陕西防疫主任”，组织鼠疫防治，并要求“经过各县妥为保护，有关各机关协助一切”。① 后由于防治成功，当地百姓给万德生及汾阳医院送了“万民伞”。② 与此同时，中医改进研究会也退出了山西的传染病防治。至此，西医在传染病防治中的地位从政府、高官到民众都树立起来，中医的作用被远远超越了，即使在深得行政长官阎锡山扶持的山西也概莫能外。

在学术传播方面，近代医学期刊作为学术沟通的桥梁，中西医论战的载体，发挥了积极的作用，是反映中西医学术力量、社会影响的重要标志。据统计，近代中医期刊与西医期刊每年创办数量变化趋势大致相似，但从1928年以后，西医药期刊每年创办量开始多于中医药期刊，③ 而且耐人寻味的是，其中有70余种西医期刊是由政府部门创办或主办的，这与中医期刊只有《国医公报》、《医学杂志》 等 2-3 种得到政府支持的状态，④形成鲜明对比，充分说明了西医在政府中的地位和话语权，也使中、西医在社会中影响力差距越来越大。

随着中西医论战和抗争的深入，在民国中后期，中医界认识到成立专门的中医行政管理机构的作用，以及建立中医药医疗、教育、卫生、制药、医保等法律制度的重要意义，开始主动采取中医体制化的行动。中央国医馆、卫生署中医委员会的成立，使得中医行政管理机构在形式上得以建立。《中医条例》的颁布，《医师法》使中医第一次在法律地位中与西医师平起平坐。中医教育纳入学制的章程获得通过，全国范围的中医执业考核的实施，使中医教育建制初步建立。尤其是以中医改进研究会为代表的中医界，在民国后期还萌发了在行政管理、组织机构、医疗保障等方面通过立法来推进中医体制化，以及利用法律体制来维护中医权益的思想，使中医体制化的思路提升到更高的层次。但纳入体制化的成功其实也模糊了中医的自身禀赋，有削足适履之痛，使中医发展无法行进在自身轨道上。这也是一直困扰当代中医发展的问题。

① 部令: 委任令[J] . 内政公报, 1931, 41(3) :4.

② 白林海. 山西省汾阳医院志[M]. 太原: 山西人民出版社, 2008: 6.

③ 潘荣华. 中国近代报刊传播西医研究[D] . 合肥: 安徽大学, 2010: 338-370.

④ 付书文.民国中医期刊的文献计量学分析[D].北京:中国中医科学院,2015:100.