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续——专家建言

已有 2466 次阅读 2008-3-5 10:20 |个人分类:一些报道

专家支招——

中国人民大学环境学院教授宋国君:

走出误区,创造条件,认清现实

 

本刊记者  姜妮

 

“严格来说,至今为止,中国还没有可以称得上是规范的成功的排污权交易,虽然有过试点,但有些因涉及到地方政府的利益问题,很多尝试都成了地方的宣传手段。而且,在没有严格的制度的情况下,试点也可能只是权宜之计。”中国人民大学环境学院教授宋国君一针见血地点出了排污权交易制度在中国的实施现状,“面对中国日益严峻的环境污染状况,实行排污权交易非常有必要,尤其是基于酸雨控制的二氧化硫排污权交易。”

美国《酸雨计划》(1990年清洁空气法第四章)下的二氧化硫排污权交易非常成功,是在解决了城市大气污染的前提下,大型火电厂之间进行的二氧化硫排放许可的交易。美国成功的关键就是许可证、连续监测、准确科学的排污量核查方式、完善的市场,并配合严谨的法律文书。因为我国在酸雨控制方面跟美国有很多相似之处,所以美国的经验是我们一个很好的借鉴,“甚至可以把美国的做法直接应用到我国的二氧化硫排污权交易”。

误区:排污权交易是一项独立的环境经济政策

单独的排污权交易没有办法执行,许可证制度和总量控制是必需的。而排污权交易作为一项政策要实现有效率的执行,还需要一个很重要的基础,那就是交易范围内的污染源必须实现达标排放,而且是连续达标。只有这样,环境才能有容量,总量控制才更有意义。

一般来说,排污权交易要在许可证制度的基础上,有了排放许可、可交易的排放许可,才能交易。许可证制度的实施需要两大保证,就是法律保证和技术保证。在美国,排污许可证制度具有法律地位,对制度实施的技术指南、范围、工作原则、排污指标核定等都有具体的规定,而且配有规范的监督管理体制,在《酸雨计划》下二氧化硫排污权交易的成功实践中发挥了关键作用。我国在1989年第三次全国环境保护工作会议上,正式将排污许可证制度列为新五项管理制度之一,自1992年逐步在全国推行实施。但因多方面原因,我国的排污许可证制度还不健全,执行力度不够,没有真正在全国范围内开展起来。

排污权交易要实行,还必须有总量控制。但这个总量并不是以行政区划为基础的某种污染物的排放总量,也不是国家总量,而是影响环境质量的污染物总量。在排污权交易过程中,“总量”有不同的要求和意义。例如,对二氧化硫来说,排污权交易中的总量指的是全国大型火电厂的排放总量,而不是包括小污染源在内的总量;而对水来说,全国总量完全没有价值,应当是某河段的某种污染物总量要降低多少,因为水污染防治的目标是水质改善。

条件:关键是严格且规范的许可证制度

作为一项政策,排污权交易要成功实施,需要具备以下几个条件:

首先,排放位置的环境效果应该基本是一样的。只有在位置影响可以忽略的时候,才有可能存在大量的可用来交易的许可。例如基于酸雨控制的二氧化硫,在中国范围内,不管是哪个火电厂排放的,都会形成酸沉降,落在中国境内,加重国内的酸雨污染,这就可以忽略位置的影响,所以火电厂之间可以进行排污权交易;而城市小污染源排放的二氧化硫,通过建立大型热电厂和建筑节能等措施便可以实现减排,就不必将其纳入交易范围了,而且,就算让小污染源参与交易,成本也会很高,效果也差。

当然,不管对何种污染物,要交易就必须先达标排放。

其次,“秤”一定要准。这个“秤”就是排污量的测量方法。进行排污权交易需要有一个完善的市场体系,“秤”则是衡量市场是否公平公正的一个标准;而市场要正常运作,就得先有可用来交易的许可。这就必须建立许可证制度。这个许可证,是非常严格且规范的许可证,“不是一张纸可以说明问题的”,而且必须配合有很好的监测手段,所谓很好的监测手段就是监测成本低、稳定、准确程度够。当然,这个很好的监测手段并不等同于连续监测,但对于火电厂,二氧化硫的连续监测是必须的。

最后,是以“秤”为依据的完善的处罚制度。通过严谨的法律,让“罚款”成为有效的手段。“如果罚款额度可以达到治理成本的5到20倍,让企业真正疼到骨头里,达标排放就会成为企业的自觉行为。”在排污权交易的过程中,政府的作用就是检查、核查、罚款。至于交易方、交易价格等问题,就交由市场解决。

中国要建立严格且规范的许可证制度,其实并没有太多的困难,关键还是政府的决心问题,因为在这个过程中,成本是要由政府承担的。“如果在政府的支持下,组织相关专家进行2~3年的探讨摸索,成效就会很大。”

现实:对不同污染物,排污权交易适应度不同

交易的效率取决于交易的数量和数目,无论哪个区域、哪种污染物,排污权交易试点前首先要预测可能会有多少交易发生。交易的次数越多,这个制度才更加有效率。

二氧化硫——以酸雨控制为目标,二氧化硫的位置影响是可以忽略的,这就可以建立一个全国范围内的排污权交易市场,可用来交易的许可的数量自然就多,作为一项制度,执行效率自然就高。而且大型电厂是主要污染源,在连续监测、政府核查等方面更有条件。目前而言,地方可以做试点,但最终还是应该建立国家层面的二氧化硫排污权交易制度。

水污染物——水污染防治的最终目标是减少污染物的入河量,所以水污染物的排污权交易必须是排入天然水体的污染源之间的交易,由于位置影响差别很大,交易发生的区域就比较窄,可能就是某一个河段,所以可能发生的交易的数量就会比较少。而且,水污染物的监测问题还没有解决,肯定会影响“秤”的准确度。就太湖来说,要实行排污权交易,理论上来说是可以实现的,但实际上作用不会太大。而且目前,排污权交易也不是最好的选择,现在的关键应该是控制入湖的污水数量。至于湖北提出的建立全省主要污染物排放权交易市场,“是不可能实现的”。

二氧化碳——在应对全球气候变化的国际行动中,二氧化碳在全球范围内,位置影响都是可以忽略的,而且在全球范围内,可能发生的交易数目和数量都大,就能够保证在更高的效率上运行排污权交易这项制度,所以说,碳的排污权交易应该是最有前景的一种交易形式。已经发生的区域性的“碳汇交易”就相当于排污权交易,现在一般都是发达国家的风险投资公司直接向中国企业购买,而不是政府之间的交易。但是,从国家利益看,碳的排污权交易,尤其是发生在发达国家与中国之间的交易,对中国今后的二氧化碳减排可能会有影响,毕竟,在全球气候变暖的国际形势下,中国承诺二氧化碳减排任务是迟早的事情,这个时候,被“卖”掉的二氧化碳排放权,有可能不得不再想办法“买”回来,而价格已差别很大。

 



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