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排污权交易困局
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排污权交易：理论与现实差距甚远
本刊记者 姜妮
专家论断：单独的排污权交易没有办法执行，排污许可证制度和污染物排放总量控制制度是必需的。而排污权交易作为一项政策要实现有效率的执行，要求交易范围内的污染源必须实现达标排放，而且是连续达标。同时，因交易的效率取决于交易的数量和数目，无论哪个区域、哪种污染物，排污权交易试点前首先要预测可能会有多少交易发生。
“湖北将在2007年内出台排污权交易办法，并首先在造纸行业进行试点”；“财政部有关负责人表示，2007年将选择电力行业和太湖流域开展排污权有偿使用和排污交易试点”……作为“十一五”主要污染物二氧化硫和COD减排的重要经济手段，排污权交易再次冲击着我们的视听。
排污权交易的主要思想就是在法律许可范围内，使企业拥有一定的污染物排放权利，并容许这种权利在市场上自由买卖。通过供求双方谈判达成排污权的合理价格，这样就形成了排污权交易市场。排污权交易制度是在确定地区污染物排放总量的前提下，企业把节余的排污权拿出来交易，污染物排放总量可以控制在相对恒定的状态。政府部门可以根据不同时期环境质量要求，通过分配（有偿或无偿）和取消（有偿或无偿）排污权，控制地区排污总量。
从20世纪70年代开始，美国环保局就尝试将排污权交易用于大气和水污染控制，并逐步建立起以补偿、储存和容量节余等为核心内容的排污权交易政策体系。据美国总会计师事务所研究，排污权交易制度自1990年被用于二氧化硫排放总量控制以来，已经取得空前的成功，获得了巨大的经济效益和社会效益。
中国完整意义上的排污权交易是1999年由美国环保协会引入的，南通与本溪被确定为首批试点城市，取得了一些经验。2002年3月，国家环保总局和美国环保协会开始在中国实施排污权交易项目的第二阶段实验，选取了江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为试点，简称为“4+3+1”。目前，这项实验已经进入第三阶段，由第二阶段试点地区的点状分布转向江苏省、上海市、浙江省三个地区的长三角区域合作。
其实，无论是在哪个区域，无论是何种污染物，要实行排污权交易，都必须首先解决几个问题：地区排污总量如何确定？参与交易的企业资格有何规定？企业排污指标怎样确定又如何分配？交易价格怎样确定？环保部门在交易中扮演什么角色？交易平台是否建立？等等。
那么，针对上面的问题，我国已经进行的或者计划进行的二氧化硫和水污染物排污权交易，在多大程度上解决了呢？请跟着记者一路看来。
二氧化硫排污权交易：走在前头的江苏步伐也艰难
“在总量控制的前提下，通过大范围的排污权交易试点，江苏省在全国率先实现了污染减排与经济增长的双赢。”——如此高的评价，是确有其事还是夸大其词？带着疑问，本刊记者采访了江苏省环保厅污控处处长黄友璋，听听这位长期活跃在江苏省二氧化硫排污权交易实践一线的业务干部如何说。
“卖家”奇缺，“买家”也不多
“江苏省自试点排污权交易以来，最成功的一例应该是在南通境内也就是我国的第一笔二氧化硫排污权交易。2001年底，南通醋酸纤维有限公司因为扩大生产规模，急需增加二氧化硫的排放总量；而南通天生港发电公司，由于实施了大规模的烟气脱硫工程，使二氧化硫排污总量指标‘多’了出来。在南通市环保局的撮合下，两家企业达成了我国首例二氧化硫排污权交易：在为期6年的交易期限里，由‘天生港’每年卖给‘醋酸纤维’300吨的二氧化硫排污权指标，每吨价格250元。
而后，在江苏省排污权‘买卖’市场里，却曝出一件新鲜事：昔日‘买方’摇身变成了‘大卖方’。南通醋酸纤维公司通过实施清洁生产和发展循环经济，采用国内最为先进的技术与装备，全面对污染物进行围剿，不仅实现了二氧化硫总量控制，而且手中还有了可观的富余指标。恰恰这时，世界500强之一的日本王子制纸株式会社，要在南通市投资139亿元建设迄今日本向海外投资的最大工业项目。这个特大型的造纸项目，尽管采用了世界上先进的烟气脱硫措施，但每年还要向大气环境中排放790吨二氧化硫。作为一个新建项目，这家会社手中没有排污指标，必须通过区域内其它排污企业腾出环境容量，才能建设投产。南通经济技术开发区通过扩大集中供热面积，关停取缔了一批小锅炉，腾出了400吨的二氧化硫排放指标。但还不够，其余排污指标必须向市场购买。于是，南通市环保局又出面当‘红娘’，通过牵线搭桥把南通醋酸与王子制纸撮合在一起。洽谈结果是，南通醋酸从富余的排污指标中，每年拿出400吨二氧化硫排放指标‘卖给’王子制纸，为期5年共计2000吨。这样，既保证了王子制纸的顺利开工建设，又使得南通醋酸有了‘赚头’，还推动了南通市二氧化硫‘控制增量’目标的实现。”
说起我国首例二氧化硫排污权交易，黄友璋依然颇有感触，毕竟，排污权交易作为一种新的环境经济政策登陆中国，最先落脚的地方就包括江苏。紧接着，在江苏省环保厅的努力下，《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》（以下简称《办法》）于2002年10月正式施行。该《办法》对江苏省二氧化硫排放总量控制目标的确定及监管、二氧化硫排放配额的分配方式及管理、参与排污权交易排污单位或建设单位的条件、交易的方式、交易合同的签署、排污权交易市场跟踪系统的运行、当地环保部门及监测站在交易中的职责等内容，都进行了详细的规定。从此，江苏省更是成了中国二氧化硫排污权交易的先行者。“《办法》实施以来，总体运行状况较好，已先后成交了好几笔交易。但是，也存在不少问题。” 黄友璋告诉记者。
“第一，自江苏省搭建了二氧化硫排污权‘买卖’市场之后，‘卖家’却奇缺。这样，便形成了‘粮票’奇贵的走势。南通市在本地成交第一笔二氧化硫排污权交易时，每公斤二氧化硫的‘售价’仅为0.2元。时隔一年，当南京下关发电厂与太仓环保发电有限公司完成首笔异地排污权交易时，每公斤二氧化硫的‘售价’已‘疯长’到了1元。紧接着，镇江谏壁发电厂又与国电常州发电有限公司成交了另一笔跨市域的二氧化硫排污权交易，每公斤二氧化硫的‘售价’又攀升到了1.5元。现在，成交的二氧化硫交易‘售价’已经攀升到了每公斤2元。
据我们分析，随着江苏省排污权交易‘买卖’市场机制的逐步完善，二氧化硫的‘售价’肯定还要往上涨，因为每公斤二氧化硫卖到3元，才能达到燃煤电厂脱硫的运行费用成本。如果包括燃煤电厂脱硫投资成本，每公斤则要达到5～6元。这还不算什么，现在的主要问题是，许多手头缺少排污总量控制指标的新建燃煤电厂，想要到排污权交易市场上‘花高价’买‘粮票’时，却仍买不到。
第二，目前排污交易还未真正形成市场，市场要有‘卖家’和‘买家’，‘卖家’固然奇缺，‘买家’却也不多，由于排污权初始分配还是无偿的，需要排污指标的企业可以得到无偿的排污指标，如此一来，谁愿意花钱买呢？
第三，交易的动力不足。在很多企业看来，排污权交易的唯一动力是可以‘上项目’。项目因没有排污指标而通不过审批，于是业主急寻‘卖主’，而事实上有指标的单位出让排污权的积极性也不高。企业觉得不缺这几个钱，不如留给自己用。但在美国，排污权交易的最初动力是降低治污成本。由于企业之间治理成本明显差异而产生了交易动力。经济利益的驱动当然可以让很多企业趋之若鹜。
此外，已有的二氧化硫排污权交易大多发生在新建电厂与老电厂之间，目的是卡住新建企业污染源，而事实上，排污权交易的重点应该是老污染源之间的交易，这样才能更大程度上实现总量控制目标。”
采访中，记者了解到，虽然江苏省在二氧化硫排污权交易政策研究与实践中一直走在其他省份地区的前面，但最近两年也少有成功交易发生。问及原因，黄友璋解释说，“原因有三：第一，环境资源越来越稀缺，只有买方，而没有卖方，所以成交的机率比较小；第二，这两年是‘十五’和‘十一五’的过渡期，需要对企业的排污指标作重新分配，在‘十一五’指标确定前没法开展交易；第三，我国排污权交易中的一些理论问题还没有得到解决，需要配套的一系列政策也未出台。”
对未来充满信心
今年6月，国家发改委和国家环保总局联合下发了《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法（试行）》，提出了包括脱硫设施建设安装、在线监测、脱硫加价、运行监管、脱硫产业化等方面的系统措施。有关负责人表示，这一办法将为实现“十一五”二氧化硫削减10%的目标发挥重要作用。记者也曾设想，该办法实施后是否会对二氧化硫排污权交易的成功实践有一定推动作用呢？比如，完成脱硫设备安装并正常运行的电厂是否会有多余的二氧化硫排污指标可以拿来卖？对此，黄友璋的回答是不会。因为“现有电厂用的大部分都是成熟的石灰石—石膏法脱硫，效率较高。在分配给企业的二氧化硫排放指标一定的情况下，企业希望的是多发电，用足指标，而不是少发电，出售多余的指标。”
尽管如此，说起二氧化硫排污权交易在江苏省的实施前景，黄友璋还是信心十足，“进入‘十一五’之初，江苏省‘以市场配置环境资源，靠价格杠杆推动污染减排’的机制，在‘控制增量’上进行了积极和有益的探索”。
“到2010年，要实现全省二氧化硫比2005年减排18%的目标，按过去常规思路和老的办法，显然难以完成。特别是到‘十一五’末，全省燃煤总装机容量将达到近7000万千瓦，排放的二氧化硫肯定要继续大幅增加，不仅不能完成国家下达的指标，而且必将超出江苏省大气环境可承载能力，每年由此造成的污染损失将达到270亿元～370亿元，必将影响江苏全面小康社会的进程。因此，必须加快建立排污权价格体系，科学合理地确定区域排污总量，并将区域排污总量指标在区域范围内的各个污染源进行分配，确定排污权初始价格、建立排污权交易市场。大胆改革现有的初始排污权分配办法，从无偿分配向有价出售转变。
2007年4月，江苏省排污权有偿使用已迈出了实质性一步。《江苏省二氧化硫排污权有偿使用收费管理暂行办法》已上报到国家有关部门审批。同时，江苏省物价局和省财政厅还初步拟定了‘十一五’期间电力生产企业二氧化硫排污权有偿使用收费标准，也已上报国家有关部门审批。收费标准初定，南京、无锡、常州、苏州市按照每吨3350元收取，南通、扬州、镇江、泰州市按照每吨2240元收取，徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁市按照每吨1910元收取。”
江苏是我国市场经济相对成熟、环境管理及监测水平领先的一个省份，要进行理论研究，要建立排污权交易市场，都有其得天独厚的条件。那全国范围的二氧化硫排污权交易市场前景如何呢？黄友璋的回答是肯定的，“在目前污染减排和经济发展的双重压力下，政府必须要控制好排污重点，也必须科学、合理地配置好环境资源，而排污交易是重要手段之一。”
COD排污权交易：地方试水困难重重
据了解，相对于二氧化硫排污权交易，水污染物要试点排污权交易，遇到的难题会更多。虽然美国有成功尝试水污染物排污权交易的经历，但相对于美国，中国在环境监督管理体制、市场交易平台建设、价格形成机制等方面还有很大差距。那么，中国要试点水污染物排污权交易，前景如何呢？对此，本刊记者直击三地：湖北、太湖、黄浦江，看看他们究竟做得如何。
湖北：前途渺茫
今年6月，据湖北省环保局透露，湖北将在年内出台《湖北省主要污染物排放权交易管理办法》，基本建立全省主要污染物排放权交易市场，并首先在造纸行业进行试点。
“根据排污权交易试点工作的初步方案，到2010年，将在全省推行污染物排放指标有偿分配和排污交易实施办法，建立完善配套的价格核算体系、监控体系、管理体系，制订相关的地方性法律法规。为了保障排污权能公平进入市场交易，省政府要求重点排污企业、污水处理厂必须全部安装在线污染监控系统，环保部门将全额征收企业排污费。”
“湖北现有各类造纸企业共205家，平均年生产能力不足1万吨。去年造纸行业COD排放量为4.62万吨，占全省工业COD排放总量的30%。明年底之前，湖北将取缔18条制浆生产线和177家超标排污的废纸制浆造纸企业，其他造纸企业也将因治污成本、市场等原因被大型造纸企业兼并重组，从而形成一个庞大的排污权出让方。按照省政府计划，全省今年列入小造纸专项治理计划的119家小造纸企业关闭后，年可减少排放2.59万吨化学需氧量，占减排总量的3～4%。这2.59万吨的排污权将属省环保局所有。以后新上的建设项目，可以向省环保局购买这些排污权。据初步估算，造纸行业COD交易的指导价格为：废纸制浆造纸类5000元/吨、化学机械制浆类10000元/吨。”
采访中，有关工作人员告诉记者，准备工作正紧锣密鼓地进行，包括调研、搜集整理基础数据，制定关于造纸行业COD排污权交易的方案，但调研过程中也发现，要在省内大范围实施排污权交易还有很多不成熟的地方，将会面临比较多的困难。对于决定交易成败的实际问题，例如参与COD排污权交易的企业需要具备什么资格？企业外的社会其他组织可否购买排污权？企业COD排放配额怎样确定，是有偿分配还是无偿分配？环保局将怎样监测、监管参与交易企业的COD排放量，以确认其完全按照排放指标排污等等。都还在积极探讨中。可见，湖北省在造纸行业试点COD排污权交易，还有比较长的路要走，建立全省主要污染物排放权交易市场，更是道路曲折。
近日，记者从湖北省环保局获悉，《湖北省主要污染物排放权交易管理办法》已初步拟定，待征求各地政府和相关部门意见后，即将在造纸等重点排污行业开展试点。
太湖流域：太多疑问
2007年初，有关部门高调提出将在太湖流域实行排污权交易，对此记者采访了江苏省环保厅污控处主任科员朱玫，对于在太湖流域实行排污权交易，她指出，排污权不同于一般的产权，排污权交易市场也不同于一般的产权市场，其来源和交易必须与当地环境容量紧密结合，还要受思想观念、企业环保状况、产业结构政策、环保部门监管能力、现行环保法律法规等制约。排污权交易制度想要在太湖流域扎根开花，必须首先解决几个难题：
第一，地区总量的认定依据。目前，有两种依据，即目标总量或容量总量。若依据目标总量则比较简单，根据“十一五”削减目标来定地区排污总量，再分配到企业。但太湖流域水环境质量大部分超过环境功能区标准，根据目标总量的排污权分配难以实现以最优的成本改善环境质量的最终目标。
第二，企业排污权的核定依据。企业排污权核定，受多个因素制约：地区总量、产业结构调整、生产工艺水平和排污状况等等。其中企业排污状况是主要依据之一，但目前还不能全面说清。虽然太湖流域环保工作总体水平较高，但是环保部门受人力、财力等条件限制，现在不可能对所有排污企业开展按生产周期进行的总量监测或在线监控。
第三，参与指标的科学选择。目前，COD和氨氮是参与排污权交易的首选污染物指标，但太湖流域的主要污染物不止这两项。太湖流域主要产业是化工、印染等，IT、新材料等高新技术产业也发展迅速。这些行业排入水体的污染物十分复杂，进入环境后的衍变也极其复杂。对一个化工企业来说，其主要污染物并不仅仅包括COD、氨氮，实行排污权交易制度虽然可以控制COD和氨氮排放，但是并没能控制更有害的污染物质，相反，可能因给了这些企业排污权而致使其他有害物也合法地随着废水进入环境，对环境造成更大的危害。
第四，在已实施排污权交易的地区和领域，真正的交易市场并没有形成。太湖流域要进行试点，解决不好也有可能面临没有排污权可交易的状况。而且，现有法律中也没有开展排污权交易的依据。
而目前，对这些问题还没有确切的解决方案出台，甚至对于在太湖流域实行排污权交易该由国家相关部门直接负责还是由江苏省环保厅负责这样的问题也还没有彻底解决。当然，有关部门也正为此而努力，当前正在进行的攻关是水污染物交易价格的确定。“江苏省环保厅、物价局共同组织了排污权初始分配有偿化研究，现研究课题已结束，正在做电力行业二氧化硫和太湖流域分配有偿化试点的前期准备工作。”在中国不存在排污权交易市场的情况上，交易价格由政府事前定好，也是很必然的。
上海黄浦江流域：虎头蛇尾
采访中记者了解到，水污染物的排污权交易国内做的比较早也比较好的应该是上海黄浦江流域水污染物COD的排污权交易。
1985年，上海在黄浦江上游实行总量控制和许可证制度，1987年实行了排污权交易。首先，市环保部门对各企业排放的总量指标进行了核定，排放总量指标原则上是根据黄浦江上游水质的环境容量，综合考虑了技术上可行、经济上合理等因素，对各项水质指标提出控制要求。然后将这些指标按地区无偿分配到沿江各工矿企业中。各企业单位要根据环保部门分配的指标提出排放申请，经环保部门审查、核准，凡是达到指标要求的单位由市环保局统一发给“排放许可证”。对达不到指标要求的单位，必须提出限期治理的计划，分期削减，最终达到排放控制指标，经环保部门审查同意后，发给“临时排放许可证”。在限期内仍达不到要求的，除加倍收费外，还可根据不同情况分别予以罚款，直到责令停业、关闭。同时，越是位于上游的企业其要求的削减量也越大。
实行总量控制后，总量控制指标可在区、县范围内统一平衡、调剂余缺，行业内部也允许调剂、有偿转让，形成了实际意义上的排污权交易。当一个地区或企业由于建设污染治理设施、进行技术改造或加强管理等使污染物排放低于分配指标时，可以允许发展一些少污染的项目。整个黄浦江上游水源保护区，从1987年开始，共有60多家企业开展了排污权交易，交易价格也从每日每公斤COD0.7～0.8万元上涨至1.5～2万元。一些经济效益差、污染严重的企业从经济成本考虑，逐渐让出排污指标、退出水源保护区，而效益好的企业则可以得到进一步的发展机会。
为了解近况，记者致电上海市环保局，但有关工作人员告诉记者，COD排污权交易在黄浦江流域近几年已经停了，至于原因，或者是因为污染物总量难以确定、排放指标难以分配，或者是其他原因。现在只是在等合适的机会和良好的条件，再重新开始。
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