远程调水工程如何筹措资金

我们要实施远程大规模调水，需要巨额资金，这些资金往往国家财政无法承担，单个省市也无法承担，一两个大公司也无法承担。所以需要筹措资金，那么如何筹措资金呢？首先我们来看看现有的几个工程是如何筹措资金的。

美国已建的跨流域调水工程有10多项，主要有加洲最大的北水南调工程、科罗拉多—大汤普森工程、煎锅—阿肯色河工程、中央河谷工程、中部亚利桑那工程等。美国的中央河谷计划，灌溉两千万亩良田，主干渠长度1050公里，每年调水50亿立方米。他们是如何解决庞大的资金问题的呢？美国的财政拨款比较少，主要依靠政府担保的低息贷款。在中央河谷计划中，加州政府还发行了特别债券50亿美元，债券支付了78%的建设费用，时间是1960年。这是美国水利大跃进时期。

中国在修建三峡水库的时候需要一千多亿元，财政没有钱，那时候社会力量也比较薄弱，但是又不能使用计划手段。那么中国政府是如何做的呢？中国政府通过行政命令的手段在电费中增加了一个“三峡基金”。三峡基金规定除过西藏和边远贫穷地区以外，其它地区使用电费，每度电增加三离钱，也就是一元钱的千分之三。另外规定葛洲坝电厂的利润全部作为三峡基金，还有在运煤的运费中征收三峡基金，标准是当年燃运加价用电加价标准全国每1kW/h提高1分5厘，其中3厘作为三峡工程建设基金。这个基金征收到2009年工程完成后停止征收，期间共征收三峡基金1378亿元，占全部投资的76.6%。2009年12月31日，财政部印发经国务院同意的《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》。（《财政部 国家计委 能源部 国家物价局关于筹集三峡工程建设基金的紧急通知》（[1992]财工字第576号）。《国务院办公厅关于筹集三峡工程建设基金的通知》（国办发[1993]34号）。《财政部关于三峡工程建设基金解缴入库问题的通知》（财工[1993]176号）。《财政部 电力工业部关于三峡工程建设基金征缴工作中有关问题的通知》（财工[1995]237号）。《财政部 国家电力公司关于明确三峡工程建设基金征收管理工作中几个具体问题的通知》（财经字[1999]1115号）。）

南水北调工程投资更大，但是中国政府并没有重复使用征收建设基金的办法（南水北调官网http://www.nsbd.gov.cn/）。而是采取了三个办法筹措资金，一部分是中央拨款，中央拨款的主要来源是针对六省市的建设基金；第二部分是用水单位调水权认筹，按照认筹比例调水；第三部分是银行贷款，贷款的还贷有针对性。在组织实施方面，采取管理单位和实施单位分开，各自成立法人，由法人对法人负责的制度。在管理协调上中央成立了“国务院南水北调工程建设委员会”，建设委员会由各部部长、相关单位领导、各相关省省长组成，然后组成一个办公室做日常事务，组建管理司管理运行。在建设上，引入“法人”机制，引入供需双方协商机制，组建工程公司。根据国务院南水北调工程建设委员会批准的《项目法人组建方案》，工程建设阶段，对于主体工程，分别组建南水北调东线江苏水源有限责任公司、南水北调东线山东干线有限责任公司、南水北调中线水源有限责任公司和南水北调中线干线有限责任公司（南水北调中线干线工程建设管理局）。各地方配套工程由地方组建项目法人，负责相应配套工程的建设和运行管理。南水北调工程建设管理以南水北调工程项目法人为主导，包括承担南水北调工程项目管理、勘测设计、监理、施工、咨询等建设业务单位的合同管理及相互之间的协调和联系。主体工程筹资渠道由政府拨款、南水北调工程基金和银行贷款组成。政府拨款主要由中央政府安排。南水北调工程基金实际是订购南水北调水权，因各省市的需水量、调水距离不同而不同。2005年国办发〔2004〕86号《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》中规定：南水北调工程基金在南水北调工程受水区的北京市、天津市、河北省、江苏省、山东省、河南省范围内筹集。6省市所筹集的基金数量，按其承诺的用水量及南水北调主体工程投资规模和结构等因素确定如下:北京市54.3亿元、天津市43.8亿元、河北省76.1亿元、河南省26亿元、山东省72.8亿元、江苏省37亿元。中央拨款和省市筹集的南水北调工程基金共同构成项目资本金，出资者按比例行使各自的责任、义务和权利。贷款由工程建设的责任主体统一承贷，并以水费收入和工程建设期满后的南水北调工程基金偿还。在实施过程中，由项目法人将工程分包给各个建设单位建设，把勘测设计、监理、施工、咨询使用招标形式分别承包给社会各个公司。南水北调的基金收取对象为“直接从江河、湖泊或地下取用水资源的单位和个人”。

由以上实例可以看出，美国在调水的时候主要是以国债的形式向国民筹集资金。国债和银行存款一样是有利息和本金返还的，他们的收入主要是收缴水费和养殖发电，以这些收入支付本金和利息。而中国修建大型工程的做法在1980年以后主要是收缴专项基金，主要体现在政府强制力方面，人民群众缴纳了钱构成了国家资本，然后以国家资本和国家权力相互结合的办法把工程推进下去。

那么，我国的藏水入疆、海水西调、滇水入蒙等工程如何筹措资金呢？首先认清一点，现在的社会力量已经和十几年前完全不同了。社会资本非常充分。其次认识第二点，远程调水的潜在经济效益是巨大的。从长江电力的业绩看，2016年营业总收入为489.4亿，利润为207.8亿，利润率为42%。那么远程调水主要的收入来源有这样几个：第一发电，修建成功几个大型发电站以后，其发电收入是可观的；第二是养殖，水库的养殖收入也是巨大的。第三是卖水，目前每吨水的价格在2~5元之间，这项收入每年就高达几百亿。第四，是农业增产收入，一亩地浇水30立方，花费200元，但是产出会有800元以上。如果按照农业的产出比例，每增加一立方水，农业产值将会增加20元，而水的投入是5元，投入产出比是1比4甚至更多。第五，其他生态效益。第六，卖地，由于三北地区有大片的无人地，经过调水治理以后会变为农业和畜牧用地，土地大幅度增值，所以卖地是一个很大的收入。这一点和南水北调工程有着极大的区别。

根据2009年国民经济和社会发展统计公报，2009年全国GDP是335353亿元,增长8.7%，全年总用水量5933亿立方米，每万元GDP用水量17.7立方米。反过来，每增加18立方水，GDP就可能增加一万元，工业的单方水效益为555元。据研究养殖牛、羊、猪、鸡平均单方水效益分别是15元、50元、38.2元、65.5元，日光温室平均单方水效益达24.2元。种植业的单方水效益在不同地方不同，一般来说，种植小麦的单方水效益是4元。因为水是北方发展的制约性资源，所以，水的经济效益和社会效益是非常可观的。所以，“单方水效益”成为一个城市水资源利用率的重要指标。

由于调水有增产增收的效果，所以各方面的积极性都很高，也因此完全的市场化运作的机理也是存在的。具体如何筹措资金呢？

首先预估将来收益。例如，以藏水北调为例，青海甘肃新疆的人口为5580万人，每人每年消费20立方水生活用水，水费3元，那么每年有33亿元收入。新疆农业用地9.46亿亩，内蒙古农业用地1.07亿亩，甘肃农业用地3.8亿亩，青海农业用地0.16亿亩，四省合计14.5亿亩农业用地每年需水量为300亿立方，合计收入900亿元，如果农业用水按照优惠价一元计算，也有300亿的收入。另外发电是一个重头，可以修建梯级电站十多个，仅仅按照雅鲁藏布江的水能，也有三个三峡大坝的能力，每年营业额超过2000亿元，利润在1000亿元左右。其它的，例如水库养殖，矿山开挖，交通便利收费等等收益不算在内。这些直接经济效益合计每年大约2000亿元，而由调水产生的增产由于不是调水企业的效益，不计算在内，由于环境变好产生的旅游和工业效益不计算在内，由于调水治理沙漠而新增的农地效益不算，土地的受益人一般是政府。所以，这个工程是公司、社会、政府多方面受益的工程，各方面积极性都很高。

其二，看看目前我国的社会经济实力和社会热情程度。自从本世纪初期，我国进入“买方市场”以后，我国的商品供应发生了变化，尤其是近几年，我国的经济发展速度明显放缓。企业找不到业务的现象越来越多，资金找不到出路的现象越来越多。另外，我国许多大型智囊集团也进行了企业化改组，例如许多规划设计院、研究院进行了公司化市场化改组，同时有些大公司也成立自己的研究机构。目前，许多大型水电企业也面临着没有工程的局面，主要是中国的许多大江大河上已将修建了许多水电工程，水电工程的资源已经很有限了，这样不得不促使他们把眼光放到边远的地区。所以，企业找项目，资金找出路，智囊找活路，政府找财路的现象已经很普遍。在这种新新形势下，四个集团组成新的运作模式的可能性存在。

第三，在本次远程调水工程中，汲取南水北调的成功经验。南水北调的成功经验是各个利益方各自成立公司，例如供水方成立供水公司，买水方成立调水公司。各自成立公司便于维护自己一方的利益，维护当地的发展。所以，西藏应该成立自己的水源地公司，负责修建大坝和当地的生态保护。而新疆、内蒙古、甘肃、宁夏、青海、陕西应该联合成立自己的引水公司，负责水渠和引水工程的修建和运营。营运公司和修建公司分别承担不同时期的任务。营运公司作为政府代表，作为业主，可以把工程分包给修建公司、监理公司、规划设计公司等。

第四，由各个利益方共同出资修建，也引入一定的专业投资公司的资金，解决资金问题。完全抛弃国家以前的收取“专项基金”的做法，这个做法给社会带来了沉重的负担，尤其是给在这个工程中没有直接受益的公民和单位带来了沉重负担，出现负担和受益不匹配的现象，群众缴纳了基金，但是建成以后成为另外的利益主体的获利工具，这种出资和利益分配机制挫伤了社会投资公共工程的积极性。我们认可购买水权的做法，由新疆、内蒙古、甘肃、宁夏、青海、陕西六个省分别购买水权，按照水权比例由省政府出资，例如新疆出资2000亿，甘肃出资1500亿，青海出资1000亿，宁夏出资500亿，陕西出资1000亿，那么他们分别占有水权的33%、25%、16%、8%、16%。最后分配调水配额，则采取以上比例。社会投资不算做水权比例，但是他们分红，而且参与企业管理。除过省政府代表地方利益出资以外，参与修建的公司也应该购买相应的股本，这样施工、监理和设计和利益联系起来，一方面为了防止施工方投机取巧，降低施工质量，防止出现豆腐渣工程。一般各个施工方的投资比例不少于该工程总款项的20%。例如藏青超长隧道需要5000亿元，那么隧道开凿公司、监理、设计三方的总投资应该是1000亿元。绑定施工方和业主的利益，使得他们成为利益共同体，也是为了解决一部分资金问题，也是为了防止豆腐渣工程，对施工方的长远利益也有利。

第五，对于引入的投资人，也应该和调水有关，是调水的关联方才允许投资。例如各地水厂，例如用水量很大的农业公司，例如旅游公司，例如公路公司。应该杜绝外资公司的控股和胡搅蛮缠。应该杜绝不相关风投公司的短期行为。这些公司允许是外地公司。

对于远程调水的管理，国家可以采用南水北调的成功经验。成立一个协调小组。负责政策的制定，政府和企业关系的协调，工程相关部门的衔接，社会各方面问题的协调。还承担一部分移民搬迁的工作，相关设施，例如当地道路的改扩建，生态保护等等。

目前，我国的南水北调工程虽然已经建设成功，但是利用效率不高，东线从2013年年底开通，但是四年时间调水量不足20亿立方，中线调水效率较高，但是三年时间也不到100亿立方，都没有达到调水的设计标准。我们认为有两个主要原因，一个是官僚主义在南水北调工程中有很多体现和弊端，一个是水价形成机制不合理，导致东线无法正常营运。在各个用水地区，不同水不同价的现象是导致高价水使用不多的主要原因。我认为，国家开征“水资源税”，税款专款专用用于全国的水利建设和水资源利用更为有利，有了水资源税可以平抑调水成本，补贴东线调水的用电，在用水地区实现不同水同价格，促进东线工程运转。