我所在的一个群——中国环境规划与政策——也是我所属的众多群里最大的一个（500人，上限），刚刚在讨论规划环评技术导则体系，我在3年前发表过一篇几乎同名的文章。但愿对于规划环评制度的推进有益。

1.        包存宽,林健枝,陈永勤,李天威.可持续性导向的规划环境影响评价技术标准体系研究——基于“规划环境影响评价技术导则”实施有效性的分析.城市规划学刊,2013(2):23-31

中国建立可持续性导向的规划环境影响评价技术标准体系
——基于《规划环境影响评价技术导则（试行,HJ/T130-2003）》实施有效性的分析[1]

包存宽¹      林健枝²        陈永勤²     李天威³

1. 复旦大学环境科学与工程系上海 200433；2. 香港中文大学地理与资源管理学系，香港；3. 国家环境保护部环境工程评估中心，北京，100035

摘要：本文首先分析了规划环评的技术标准、技术标准体系基本内涵，结合问卷调查反映出的“2003导则”执行情况，分析了当前规划环评技术标准现状及存在问题，并提出了包括基础标准（技术导则总纲）、通用标准（评价方法和要素评价的技术导则）、专用标准（分别针对“一地三域十个专项”共14类规划环评的技术导则）、专项标准（重要规划中的不同规划层次，如城乡规划中的城镇体系规划、总体规划、详细规划环评技术规范）、专业标准（针对环境要素和具体的技术方法），以及其他相关标准（如当前项目环评中普遍使用的环境保护标准）在内的、以可持续性为导向的规划环评技术标准体系框架，分析了制定相关标准的条件与时序。

关键词：战略环境评价；规划环境影响评价；技术标准体系

Sustainability-oriented Technical Standard Systemfor Strategic Environmental Assessment in China: based on analysiseffectiveness of “Technical Guidelines for Plan EIA (on trial, HJ/T130-2003)”

Bao Cun-kuang    Lin Jian-zhi     ChenYong-qin     Li Tian-wei

(1.Schoolof Environmental Science and Engineering, Tongji University, Shanghai  200092;2.The Chinese university of Hong Kong,geography and resources management department, Hong Kong;3.Ministry ofEnvironmental Protection, Beijing,100035

Abstract    Based on the basicconnotation of planning EIA technical standards system, the implementationsituation of "2003 guidance" reflected by questionnaire survey andthe analysis of current situation and existing problems of planning EIAtechnical standard, the sustainability-oriented framework of planning EIAtechnical standard is put forward which includes the basic standard(technicalguidance principle), the general standard(evaluation method and technicalguidance for element evaluation), the specialized standard(technical guidance for 14 kinds ofplanning EIA involved the three domain ten special), the special standard(differentplanning level in key planning, such as EIA technical specification of urbansystem plan, master plan and detailed plan in urban and rural planning), the professional standard(environmentalfactors and special technical methods), as well as other relevantstandards(such as environmental protection standard in use widely). Meanwhile, theconditions and timing of the development of relevant standards are analyzed.

Keywords     strategic environmental assessment; planning environmental impact assessment;technical standard system

1 引言

2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“环评法”）以及2009年10月1日正式生效的《规划环境影响评价条例》（以简称“条例”）中明确规定要对土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划（以下简称“综合性规划”），以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称“专项规划”）开展环境影响评价（以下简称“规划环评“），即规划层次的战略环境评价（SEA），是对我国环境影响评价制度的重大突破，标志着中国真正地将“将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来”。为贯彻落实“环评法”，指导规划环评的实施，促进规划环评的科学化和规范化，国家环保部（原环保总局）制订出台了《规划环境影响评价技术导则》（试行）（HJ/T130-2003）（以下简称“2003导则”）。作为我国环境保护行业的第一部规划环评的行业标准,“2003导则”提出了开展规划环评的一般原则、技术程序、方法、内容和要求，并明确其内容是引导和启发性的[2]。自“2003导则”发布以来，己在水利、水电、矿业、交通运输（含铁路、公路和港口）、城市规划、开发区规划、轨道交通、城市国民经济发展规划、化工园区、电力等领域或部门规划环评工作中得到了较为广泛地应用^[1]。

“标准是科学、技术和实践经验的总结”[3]。而“2003导则”颁布时，包括规划环评在内的SEA研究尚处于发展初期，具体表现为理论与方法学的研究主要是借鉴和模仿国外SEA成果及经验、套用国内多年来形成的项目环评的模式、方法和经验；实践方面，除开展过一些脱胎于项目环评、只能说勉强具有一些SEA的特点的区域环评以外，没有实际开展过规划环评，实践经验无从谈起。可以说，“2003导则”是在理论与方法学的研究成果尚不能足以支撑、实践经验也几乎是空白的情况下出台的。而且，“2003导则”还需要面临种类繁多、模式各异的“一地三域十个专项”共14类规划。因此，“2003导则”在适用性、操作性方面会存在较大的局限性，甚至可以确定的得出这样一个结论：寄希望于一个导则来具体指导各类规划环评工作的开展是不现实的，需要的是一个技术标准体系。

本文基于对技术标准、技术标准体系基本内涵的分析，结合问卷调查反映出的”2003导则“的有效性，总结2003导则实施情况及存在问题，在此基础上提出了包括基础标准（技术导则总纲）、通用标准（评价方法和要素评价的技术导则）、专用标准（分别针对“一地三域十个专项”共14类规划环评的技术导则）、专门标准（重要规划中的不同规划层次，如城乡规划中的城镇体系规划、总体规划、详细规划环评技术规范），以及其他相关标准（如当前项目环评中普遍使用的环境保护标准）在内的、可持续性导向的、规划环评技术标准体系。

2 基本概念：技术标准与技术标准体系2.1技术标准

根据国家标准《标准化和有关领域的通用术语,第1部分：基本术语》(GB/T3935.1-1996)（General terms and theirdefinitions concerning standardization and related activities-Part 1: basicterms）[4]：“标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，它以科学、技术和实践经验的综合为基础，经过有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定的形式发布，作为共同遵守的准则和依据”。而根据国际标准化组织（ISO）的标准化原理委员会（STACO）给出的定义[5]：“标准是由一个公认的机构制定和批准的文件。它对活动或活动的结果规定了规则、导则或特殊值，供共同和反复使用，以实现在预定领域内最佳秩序的效果。”因此，标准是科学、技术和实践经验的总结，它应以经过验证正确的信息数据为基础，以促进最佳的共同经济效率和经济效益为目的，具有规则、导则、特性定义的技术规范或者其他精确准则等形式。

作为管理规范类环境保护标准，规划环评技术标准（通常是以技术导则或技术规范的文件形式发布）是开展规划环评工作及编制规划评文件需要遵守的准则和依据，是对规划环评的规范化。规划环评技术标准应是在规划环评及相关领域完善的理论体系、成熟的技术方法、丰富的实践经验基础上，并经环保行政主管部门与规划编制、审批、实施所涉及相关主管部门（规划环评的责任主体）协调后，由国家技术监督局（国家标准）、环保行政主管部门（作为行业标准）或相关主管部门（技术规范）、批准，以特定形式（如技术导则、技术规范或技术指南等）发布，并在相关实际工作中共同遵守。

2.2技术标准体系

标准体系是一定范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体。标准体系的结构有层次结构（hierarchy）和线性结构两种形式。其中，层次结构类似树结构,父节点层次所在的标准,更能够反映标准化对象的抽象性和共性；子节点层次的标准则能更多地反映事物的具体性和个性。标准层次结构的完备性，标志着标准体系的灵活与弹性，是标准体系适应现实多样性的一个重要方面。

规划环评的对象包括“一地三域十个专项”共14类规划，这些规划种类繁多、模式各异；评价内容涉及各类环境要素及其构成的生态系统，以及区域可持续性；评价过程包括了规划分析、影响识别、影响预测与评价，不良环境影响减缓措施等环节；评价范围包括规划实施范围、规划影响范围甚至全球范围等空间尺度，评价时段也涵盖了规划编制、规划实施，规划调整、修订及终止，以及新一轮规划编制的整个规划周期。因此，为适应指导和规范所有这些规划环评工作的开展和规划环评文件的编制，需要一个包括了基础标准、通用标准、专用标准，覆盖所有规划类型，并能针对从总体规划到详细规划或专业规划等不同规划层次，且具有层次结构的规划环评技术标准体系。

3 规划环境影响评价技术导则(试行,HJ/T130-2003)有效性分析3.1 规划环评技术标准制定过程回顾

自2002年“环评法”发布以来，为贯彻落实“环评法”，指导规划环评的实施，国家环保部（原环保总局）以及国土资源部、交通部、水利部等陆续启动了一系列规划环评技术导则、技术规范等标准的研究与制定,或开展相关课题研究，为下一步编制相关规划环评的技术标准作准备。尤其是2005年，国家环保部启动了包括土地利用规划、城市总体规划、油（气）田总体开发规划、石油化工基地规划、流域建设开发利用规划、城市交通规划、煤炭矿区开采规划等7项规划环评技术导则的编制与研究工作[6]，2006年还启动了“2003导则”修编暨“规划环境影响评价技术导则总纲“（以下简称”导则总纲“）和林业规划环评技术导则编制。但是到目前为止，正式发布的规划环评技术标准包括“2003导则”在内仅有3项。2005年、2006年来启动的9项规划环评技术导则，仅有“煤炭工业矿区总体规划环评技术导则“1项正式出台；包括土地利用规划、城市总体规划、油（气）田总体开发规划、林业规划和导则总纲在内的5项自公开征求意见日到现在也有1年以上，何时出台还不得而知；石油化工基地规划环评技术导则项尽管已经完成初稿，尚未公开征求意见；城市交通规划环评技术导则进展如何暂时不详细；甚至有1项（即流域建设开发利用规划）可能不了了之。在此期间，国土资源部、水利部编制或修编了包括省、市两级土地总体规划和流域规划等3环评技术规范。具体见附表1。

此外，2005年9月，环保总局还组织开展了规划环评技术要点的归纳与总结[7]，该成果也于2005年12月提交，但一直没有正式发布或公开征求意见。

3.2规划环评实践与规划环评技术导则(试行, HJ/T130-2003)有效性：基于问卷调查的分析

2006年，环保部启动了“2003导则”修编暨“导则总纲”编制工作。由环保部环境工程评估中心和同济大学联合组成的导则编制课题组在2007年3月31日~2007年5月31日期间开展了问卷调查。问卷设计基于了利益相关方分析思想（Framework of Stakeholder Analysis），按规划主管部门、规划编制部门、环保行政主管部门、规划环评单位、分别设计4套调查问卷，主要对规划环评实施情况（地方、部门、单位、专家个人）、导则使用情况、规划环评有效性、规划环评有关建议等4个方面的内容进行调查。共发放问卷298份，回收58份，反馈率为18.8%（具体见表1）。这里主要介绍导则使用情况的反馈及统计分析。 

表1  选取的样本及问卷发放、有效回收情况统计

3.2.1导则使用的整体有效性及适用性

66%的被调查者认为现行规划环评导则的整体有效性和适用性一般，20%的规划环评人员认为现行规划环评导则的整体有效性和适用性不好或者很不好（图1），这说明大部分规划环评单位对该导则并不是十分满意。

图1  “2003导则”实施的整体效果与适用性

3.2.2导则的内容要求

虽然在问卷中大多数单位表示规划环评在报告书编写时完全或基本按照导则的要求编写，但其主要原因是若不按照导则要求编写报告，在评审会上可能会受到评审专家质疑。普遍基本认可了“2003导则”在基本内容上的全面性、系统性、完善性，但是也普遍认为主要问题是导则内容的操作性不强（图2）。累积影响评价作为规划环评的一大特征，特别是在涉及跨部门、跨行业、跨区域、跨时间段的情况下尤其重要。但也是比较难处理的，国际上目前也没有特别成熟、可操作的方法。另外，比较突出的问题是指标体系与各章节相脱节，建立的指标体系并没有在相关章节中得到论证；综合论证章节也只是归纳总结，并未从更加宏观、战略的角度提出规划的调整建议。

图2  “2003导则”基本内容的全面性、系统性、完善性

3.2.3导则推荐方法

导则中所推荐的技术方法大部分得到了广泛的应用。目前规划环评主要使用的还是项目环评经常使用的技术方法，尤其是一般环评单位多倾向于采用常规（相对成熟的）环评分析工具，而大学和科研院所则探索性地采用一些新方法。在对待导则推荐方法的适用性与可操作性的态度上，76.47%的规划环评人员认为导则推荐的技术方法适用，但是可操作性不强；还有17.65%的人认为导则推荐的技术方法的适用性与可操作性都不强；只有5.89%的人认为导则推荐的技术方法的适用性与可操作性强（图3）。

图3  导则推荐的技术方法的适用性与可操作性

以上表明技术方法本身不够成熟，应加强基础方法的研究；同时，规划环评单位对有些方法不熟悉，除对对某些实例常用的方法进行详细阐述（如情景分析法），增强其可操作性以外，还应加强对规划环评队伍的培训。

3.3中国规划环评技术标准方面的问题3.3.1现有技术导则难以形成对规划环评实践的有效指导

如前所述，正在实施的“2003年导则”指导性不够、推荐的技术方法适用性不强。更为严重的是，由于当时理论研究不足、对规划环评功能认识上局限性和实践经验的缺乏，“2003导则”过于依赖当时项目EIA的框架和技术方法，包括：普遍将规划环评看成是传统EIA的原则、技术方法、工作程序与管理制度由建设项目层次向规划层次的简单扩展，忽略了作为评价对象的规划相对于建设项目具有的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点；基于环境标准（环境质量标准、污染物排放标准等）开展规划环评，过于强调定量方法的使用与定量化的成果表达形式，造成规划环评机构实施上的困难。而且无论是“2003导则”要求，还是当前开展的规划环评实践，基本上都是基于环境要素（水、气、噪声等）开展的，缺乏充分融合城市/区域可持续发展的目标、原则、框架与整体性要求，也难以让规划部门和规划界信服。

3.3.2技术导则的基础研究不足

SEA的理论与方法学研究不足，尤其是严重滞后于中国当前规划环评实践的需求：一方面，国内SEA研究与规划环评实践多是由环保系统单个部门主导和从环境学科的单个学科领域开展的，缺少从战略学、政策学、规划学的本体理论出发研究SEA[8]；另一方面，“环评法”生效后，之前从事SEA研究的科研机构和学者转向承担具体的规划环评项目，本来就已经滞后了的SEA理论与方法学研究相对于大力推进SEA的实践需求而言，更显得“力不从心”。比如，SEA研究与规划环评实践中普遍提及的区域承载力等基础性问题，规划部门与环保部门、规划学界与环境学界，甚至不同的规划环评机构或者说环评技术人员之间对对环境承载力的理解分歧较大，导致承载力的分析计算的技术路线大相径庭，甚至有意或无意地曲解源承载力内涵或者没有清晰的承载力计算边界。对此，已出台的环评技术导则尚未制定统一的分析技术路线，这显然会影响规划环评结论的指导力和执行力。

可以说，无论学术界还是实践者，都认为迄今SEA尚未形成自己独特的、完整的理论和方法学体系，而且理论与方法研究滞后且与现实需要的矛盾正在加大。因此，进一步发展和完善其理论和方法学体系是仍是SEA亟待解决的关键问题之一，尤其是SEA应立足于由要素(Factor)评价转向系统(System)评价、由表征(Symptom)评价转向功能(Function)评价、由标准(Standard)评价转向目标(Goal)评价、由重结果(Result）的评价转向重过程(Process)评价的转变^[2-4]。

3.3.3技术标准体系缺少一个整体性的顶层设计

2003年以来的规划环评实践证明“2003导则”具有较强的局限性，并逐渐成为推进实施规划环评的障碍。不仅环保部门及环境学界以外的人抱怨“2003导则”不好用，甚至以此为推辞不去履行“环评法”开展规划环评；环保部门及环境学界内部也认识到仅一个导则难以为“一地三域十专项”这14类规划开展环评提供普遍的又适用的指导，需要出台多个规划环评技术导则，或者至少在这些导则正式出台之前哪怕有个技术要点之类非标准性的文件也好。于是2005年一下子启动了7项规划环评技术导则的编制工作，后来又在2006年启动了包括技术导则总纲在内的另外2项导则编制。在如此众多的导则启动之前，缺乏对于我国规划的系统性的足够认识，规划环评技术标准缺少一个整体性的顶层设计。此9项导则显得有些“杂乱无章”，颇有些“哪个部门叫得厉害就先编制哪类规划环评技术导则”。

3.3.4规划环评的实践过度依赖技术导则，实践经验没能有效反馈并形成对于完善、提升导则的有力支撑

在“2003导则”的前言就明确指出：“本导则提出了开展规划环境影响评价的一般原则、技术程序、方法、内容和要求。本导则的内容是引导和启发性的，将随着规划环境影响评价的深入而不断发展”。本人在“环评法”2003年正式生效之前的有关规划环评技术导则培训班或学术会议上就呼吁“应以研究者的身份开展规划环评实践，实践经验应作为今后进一步完善技术导则的基础”。但是，“2003导则”实施7年来，经常是一方面机械、盲目套用导则的条文，发现问题时不是去研究解决问题的途径，且不能在实践后进行充分、及时反思并将经验和教训反馈到技术导则的完善与提升上。当然，事实上，中国规划环评制度设计是完全自上而下的，由中央向地方、由环保部门向其他部门、由专家知识到具体操作者，这一模式自身缺乏类似“判例法”中成功的实践可自动作为下次判决依据的“由实践至导则”自下而上的机制设计。

3.3.5技术导则及技术规范的编制成为相关部门继“环评法”之后博弈的又一个“角力场”

围绕规划环评的实施，各相关部门与环保部门的博弈从“环评法”立法之初甚至是“要”与“不要”规划环评就开始了。技术导则及技术规范的编制只是作为“连续博弈”中继立法博弈之后的下一个“角力场”。我国传统的条块分割式的部门决策与“部门立法”模式下，作为协调发展目标与资源环境承载力、协调社会经济发展与环境保护目标政策工具的规划环评在中国的实施不仅面临着前述的理论方法研究不足、实践经验缺乏的困难，面临的最大挑战恐怕还是作为规划环评最终服务对象或称之为用户的规划部门与规划界并不“领情”，视规划环评无用甚至是“累赘”。相关规划编制与实施的管理制度也不“对接”规划环评，比如，2008年1月正式生效的“城乡规划法”，甚至无视已经存在了近5年的“环评法”，在其条文里几乎找不到规划环评的影子。规划主管部门与环保部门在规划环评方面的分歧较大：一方面，规划部门总是觉得环保部门在争夺“话语权”；另一方面，“环评法”实施以来环保部门的一些做法也许会让规划主管部门感觉到有些“咄咄逼人”。环保部门与规划部门间的不信任甚至是抵触已经成为规划环评在中国开展普遍偏低的根源，成为开展规划环评的最大障碍。

从前述的中国规划环评技术导则与技术规范的形成过程就可以清晰地发现：环保部门主导规划环评技术导则的起草与编制过程缺乏规划主管部门间协同及配合，规划部门在行政法规许可下“另起炉灶”，出台各自技术规范，相互之间缺乏沟通与协调。标准需要“经过有关方面协商一致”，规划环评技术导则更需要在研究、编制及以后的实施中各相关部门不断沟通、协调、合作、对话和分享，并达成共识。

4规划环评技术标准体系

4.1层次与结构

《条例》明确了制定规划环评的技术导则和技术规范的责任主体分别为国务院环保行政主管部门和行业主管部门，这一规定非常科学，符合国际上的普遍做法，是《条例》的一大亮点。由于规划环评的覆盖领域广、涉及范围大、时间跨度长，技术导则难以考虑到每个规划和行政层级的具体特点，行业主管部门可根据技术导则，制定具体技术规范。指导性、原则性强的技术导则与可操作性强的技术规范相结合，能更有效地指导规划环评的开展。

技术标准应该覆盖到规划环评工作的全部内容，而且对于关键问题应该有更加强化的控制力度。很显然，不断扩充体系并不是一个理想思路，只会带来标准体系越来越庞杂和内部更多的不协调。而应明晰地界定通用标准、专用标准及与其他标准之间的界限，使其真正名副其实，基础标准的范畴相对清晰，与其它标准的交叉较少。本文初步设计的规划环评技术标准体系见图4。

4.2特征

针对技术标准体系的一般性特征^[5]，规划环评技术标准应具有：

4.2.1目标性

标准体系实质上是标准的逻辑组合, 是为使标准化对象具备一定的功能和特征而进行的组合。规划环境影响评价技术标准体系建设目标的确定，取决于如何看待规划环评的基本属性，如何界定规划环评工作的内涵，以及如何认识规划环评技术标准调节与规范的范畴，是按照传统的项目环评与规划环评分别研究，把规划环评看成是若干或一系列项目环评的集合，还是把规划环评看作是确保在 “一地三域、十专项”规划编制、决策与实施中切实整合环境因素的综合决策机制（Environmental PolicyIntegration, EPI）。因此，从这个意义上讲，与其说规划环评技术标准体系是规范规划环评工作及相关行为的，不如说是规范和约束规划编制、决策与实施的综合决策机制。

4.2.2整体性

由于应开展SEA的规划类型多样、层次复杂、影响要素及领域众多，任何一个孤立标准几乎很难独自发挥效应，因此需要一个由多个可以相互区别的多个技术标准有机地结合起来，指导具体规划环评工作开展的技术标准体系。构成标准体系的各标准，并不是独立的要素，标准之间相互联系、相互作用、相互约束、相互补充，从而构成一个完整统一体。标准体系内各单元相互联系而又相互作用，相互制约而又相互依赖，它们之间任何一个发生变化，其它有关单元都要作相应地调整和改变。

4.2.3独立性

标准在大多数情况下只是某一技术水准、管理水平和经验的反映，具有一定的先进性。因此为保证其有效性，规划环评标准体系应同时具有可分解性。这样随着各方面情况的发展，标准对象的变化、技术或者管理水平的提升都要求制定或修订相关标准，这就要求对标准进行分解，以便于对标准进行维护，包括修改、修订、废止等操作。

4.2.4适应性

塑造一个国家、地区或城市的根本力量是当前的社会经济制制度。一项规划及其规划环评只能通过社会经济制度间接地起作用。如果希望推动规划及其规划环评的实施，就应该深入了解规划对象所在的社会经济建设制度。因此，规划环评标准体系也必然要受经济体制和社会政治环境的影响，制约。它必须适应其周围的经济体制和社会政治环境。

4.3内容与功能4.2.1基础标准——导则总纲

《规划环境影响评价技术导则——总纲》（以下简称“导则总纲”）涉及开展规划环评的工作质量，保证各类规划编制中尽早、充分、客观、科学、合理地考虑或纳入环境因素。因此，“导则总纲”不仅是一项科学性很强的技术要求，而且是一项政策性很强的管理要求。“导则总纲”是一项综合性、基础性的技术标准。作为综合性标准，“导则总纲”对上体现“环评法”中将“环境影响评价”作为“方法与制度”的基本概念[9]，贯彻落实“规划环评条例”的立法目的[10]，对下制约和指导其他各层次规划环评的技术标准的制定，并能够为尚未出台有关技术标准的规划开展环评提供宏观的、启发性的技术指导；作为基础性标准，“导则总纲”应在规划环评专业范围内作为其他标准的基础并普遍使用，规定明确地、具有广泛指导意义的术语、基本分类、基本原则、工作流程、基本内容、文件编制规范等的标准。

4.2.2通用标准——技术指南

针对某规划环评中环境要素评价、技术方法等覆盖面较广的共性问题，制订规划环评的通用标准。其中，环境要素评价的通用标准，应明确环境要素评价的主要内容、基本程序和通用规则等，可按环境要素如水环境与水资源、大气环境与碳排放、土壤环境与土地资源，生态系统，区域可持续性等分别制定；规划环评的方法标准，则规定规划环评中主要技术方法，比如评价指标体系、环境与资源承载力分析法、累积影响分析方法、规划协调性分析方法、情景分析法等的基本原理、适用条件、参数选择思路和基本参数，分析结果的校准与率定等规则。

通用标准是规划环评标准体系中重要的环节，也是体现规划环评科学性、权威性最重要的方面，应该作为整个标准体系的主体。

4.2.3专用标准——技术导则

专用标准是以“一地三域十个专项”共14类规划中的某一类规划作为具体标准化对象而制订的专项标准，也可对于相似的若干规划类型（如农业尤其是种植业和林业规划）制定一个专用标准，以明确各类规划环境影响评价的内容、程序和工作深度。规划环评的专用标准应该立足于两个方面：一是具有较强的针对性，即应针对各种、各类规划编制、实施特点与管理制度、规划的技术标准等具体的技术要求；二是具有可操作性，规定各类具体规划开展规划环评、编制规划环评文件的技术要求。专用标准应该随着规划环评理论与方法学的创新而不断发展，属于鼓励标准化与技术创新相结合的层次。根据“环评法”及“规划环评条例”，并参照有关开展环境影响评价规划范围的文件[11]，研究认为应针对如下规划类别制定开展规划环评的技术导则。

（1）土地规划。又可进一步分为总体规划、详细规划和专项规划三个层次。其中，专项规划有基本农田保护区规划、土地开发复垦规划、土地整治规划和土地整理规划等；详细规划有耕地规划、交通用地规划、水利工程实施用地规划、城镇用地规划等。对于整个土地规划体系制定一个规划环评技术导则，对于其所下面的三个层次、若干类型规划，视情况制定开展规划环评的技术规范。

（2）区域规划。主要有国家和地方国民经济与社会发展五年规划，区域（跨行政区设置的各类经济区）发展规划。可制定一项规划环评技术导则，涵盖区域规划的类型，对于国民经济与社会发展五年规划或区域发展规划的专项规划，如产业发展规划、交通与基础设施规划等开展规划环评可按照相应的专项规划环评技术规范开展。

（3）流域建设与开发利用规划。

（4）海域建设与开发利用规划。

（4）城乡规划。包括一个涵盖城乡规划体系的技术导则和若干项技术规范。具体见4.2.4。

（5）专项与专业规划，专项规划包括了工业、水利、交通、旅游、能源与自然资源开发的有关专项规划，通常是相对于国民经济与社会发展规划的专项规划（如某市交通运输业发展“十二五”规划），或相对于城市总体规划的专业规划（如城市综合交通规划），也可是相对独立的专门规划。

4.2.4专项标准——技术规范

这里，以城市规划为例[6,7]，应根据城镇体系规划、总体规划、详细规划、建设规划等重要的关键类型城市规划及其环境影响特点，以及开展规划环评的技术要点[8]，分别制定开展规划环评的专用标准，包括专项标准即技术规范，以及专业标准即技术规程（图5）。

其中，应制定包括城镇体系规划、总体规划、详细规划（控制性详细规划和修建性详细规划）、建设规划（比如城市建设五年规划）4个层次的城市规划环评技术规范（专项标准），城市交通规划、给排水规划、城市能源与燃气规划等4个专业规划环评技术规范（专项标准），针对城市规划环评中的城市等要素以及城市城市规划不确定性等方法制定技术规程（专业标准）

4.2.5专业标准——技术规程

专业标准（即技术规程）是指针对在某一类型或层次的具体规划环评中的具体要素（如可持续性评价、生态系统的整体性影响评价、累积影响分析）或具体方法（如资源与环境承载力、规划不确定性、情景分析等）的规范性的技术规定。

4.2.6相关标准

相关标准主要是指对于指导开展规划环评同样具有约束和引导作用的环境保护的相关标准和规划编制的相关标准。

5结论与建议

如前所述：“标准是科学、技术和实践经验的总结”。如果说，“2003导则”是在理论与方法学的研究成果尚不能形成对导则制定的有效支撑、实践经验也几乎是空白的情况下出台的。经过近十年的发展，但这一基本面仍未根本改变。当前中国规划环评面临的最大问题仍是“基本理论研究相对滞后、相关实践开展不足，以及缺乏对实践经验进行总结及理论提升，致使在规划环评标准体系建立方面“科学”、“技术”与“实践经验”3方面存在“脱节”。

5.1深入、系统开展SEA基础理论研究

鼓励并积极组织开展包括政策与规划学、环境学、法学及其他相关学科的跨学科研究，除继续开展针对空间规划SEA的区域与城市可持续发展理论、针对行业规划与政策SEA的低碳与循环经济理论等SEA的基础理论研究以外，还应开展SEA的本质、公共政策属性、环境影响发生机理等SEA自身理论研究，尤其是应结合中国现实国情和当前的决策体制与机制特点，建立、完善我国SEA理论与方法学体系。

5.2积极开展SEA关键技术研究

针对不同类型、不同层次的规划特点，开展相关环境要素整体性评价方法（如水环境、水资源、水生态与水景观的水专题评价，能源与大气环境、温室气体与全球气候变化的气专题评价，土壤、食品安全与健康风险专题评价等），生态系统综合性、整体性评价方法（生态承载力评价、生态服务功能价值评价、区域与城市可持续性评价等），累积与关联性影响评价；针对SEA具体环节的关键技术研究，如规划的不确定性分析技术、环境影响识别技术、环境目标与指标体系构建技术、情景分析与影响预测分析技术、影响综合评价技术等。

5.3全面推进当前的规划环评实践

总结过去规划环评试点经验，对具有普遍性的经验进行理论提升，以及通过纳入相关标准的制定进行制度化“固型”，并面向“一地三域、十专项规划”全面推进规划环评；积极探索综合性规划的可持续性评价、面向规划体系的SEA、非正式化SEA等多种模式，以适应不同地区、不同类型规划的决策的体制与机制。

5.4稳妥推进规划环评标准的编制

既然“标准是科学、技术和实践经验的总结”，规划环评技术标准体系的建立与完善也不能操之过急，应根据上述“基础性研究”、“关键技术研究”和“实践”三个方面的实际情况，稳妥地推进。近期可选择规划涉及学科领域相对成熟的城市规划、土地规划，已经开展多年规划编制并积累丰富规划经验的国民经济与社会发展五年规划，近年开展较多实践的流域与区域规划、交通（高速公路网、港口）规划等，开展规划环评技术标准的研究与编制，尤其是应鼓励多部门联合开展相关标准的编制与发布（附表2）。

 参考文献

[1]包存宽,舒廷飞. 从概念到立法：中国战略环境评价的回顾与展望.地理科学,2007,27(5):730-735.

[2]Fischer Thomas B.. Strategic environmentalassessment in post-modern times. Environmental Impact Assessment Review, 2003,23:155-170.

[3]薛雄志,吝涛,洪华生.战略环境评价的国际研究动向.上海环境科学,2004,23(2):75-80.

[4]Thomas B. Fisher, 徐鹤,李天威译.战略环境评价理论与实践:迈向系统化.北京:科学出版社.2008.

[5]石楠,刘剑.建立基于要素与程序控制的规划技术标准体系.城市规划学刊,2009(2):1-9.

[6]李德华等.城市规划原理（第三版）.中国建筑工业出版社,2001.

[7]黄建初，唐凯等．中华人民共和国城乡规划法解说．北京：知识产权出版社．2008.

[8]Bao Cunkuan Gao Yingwei, Zhou Yinglie, OuyangLi, Huang He, Jiang Dahe, Brown A. L.. Designing a management framework forStrategic Environmental Assessment of Urban Plans in China. Journal ofEnvironmental Assessment Policy and Management, 2009,11(4):451-470.

[9]刘斌，刘雁翔．试论我国标准体制改革与技术法规建设.科教文汇．2007(4)：109-110。

附表1  中国规划环评技术标准情况一览表

附表2  中国规划环评技术标准体系特征

基金项目：（1）Support of the Hong Kong Research GrantCouncil, CUHK445809)；（2）香港中文大学联合书院访问研究学人计划（2010-2011，）；（3）国家自然科学基金项目（40971305）：基于可持续发展的城市规划环境影响评价指标体系；（4）同济大学文科卓越青年学者培养计划项目：引导与约束城市发展的环保机制—基于城市规划、环境规划、规划环评的研究

第一作者：包存宽（1971-），男，山东嘉祥人，博士，教授，博士生导师，研究方向：战略环境评价与生态规划，baock@fudan.edu.cn

[2]见国家环境保护总局，2003年发布《规划环境影响评价技术导则》（试行）（HJ/T130-2003）

[3]根据“百度百科“”http://baike.baidu.com/view/8079.htm#2

[4]根据“百度百科“”http://baike.baidu.com/view/8079.htm#2

[5]根据“百度百科“”http://baike.baidu.com/view/8079.htm#2

[6]见《关于下达2005年第三批国家环境标准编制计划的通知》（环办[2005]61号，2005年6月1日)

[7]见同济大学，《规划环境影响评价技术要点（初稿）》，2005,12。包括对城市规划（城镇体系规划、城市总体规划、城市总体规划纲要、城市分区规划、控制及修建性详细规划所有类型，重点是城市总体规划）、交通规划（道网规划、公路主枢纽规划、港口总体规划、港口布局规划、城市交通规划）、土地利用规划（土地利用总体规划和土地开发整理规划）；每一类规划基本上都从“技术程序、相关规划的合理性分析、现状调查与评价、环境影响识别和指标体系、预测评价方法、减缓措施”等6个方面进行了归纳、总结。

[8]如2010年10月于重庆召开的“2010中国城市规划年会”，可视为规划界盛会，能从一定程度上反映规划界对规划环评的关注和兴趣。该会议论文集共收录了774篇论文，其中涉及规划环评的仅7、8篇，约占1%。

[9]“环评法”第二条：本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

[10]“规划环评条例”第一条：为了加强对规划的环境影响评价工作，提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国环境影响评价法》，制定本条例。

[11]即关于印发《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》的通知，环发〔2004〕98号

[12]本文认为，开发区区域环境影响评价与项目环评如出一辙，算作规划环评有些牵强，不过仍具有规划环评的一些特征。

[13]替代《江河流域规划环境影响评价规范》（SL45-92），该标准出台于1992年，是由水利部、能源部水利水电规划设计总院主编，具体委托河北省水利水电勘测设计院承担编制任务。应该算作中国有关规划环评的第一部技术标准。

[14]本导则2005年6月启动编制时的编制单位为中国地质环境监测院、国家环境保护总局环境工程评估中心；后由于部门之间难以协调，中国地质环境监测院退出。

[15]具体实施情况不详。由于水利部组织此课题承担单位开展了《江河流域规划环境影响评价规范》（SL 45-2006）修编，估计此课题不了了之。

[16]作为国家科技支撑计划“城镇人居环境改善与保障关键技术研究”重大（点）项目：城镇人居环境影响评价与改善关键技术研究的子课题，有关研究成果可能会作为住房与建设部门出台相关技术规范的基础性成果。