特约撰稿｜包存宽　记者｜王　煜 http://xmzk.xinminweekly.com.cn/News/Content/7181

 

      在常外事件中，学校新校区的环评报告，被认为是推倒了“毒地”事件的第一张多米诺骨牌。

　　环评，这项制度本来应该是公众利益的把关者、守护神；同时又被称为环保部门的“最大权力”，却常常挡不住污染洪流，反而成了一些不正当利益输送的通道。甚至可以说，一些地方的环评及环评审批“一边失效一边利益化”地“任性”着。

　　我国现行的环评制度，到底有些什么问题？怎么解决？

 

 

　　1973年，第一次全国环境保护会议之后成立了“北京西郊环境质量评价研究”协作组；1977年召开的“区域环境学讨论会”，推动了大中城市和重要水域环境质量现状评价。可以说，早年的“环评”主要是环境质量评价，以搞清特定区域或流域的环境质量现状或本底。直到1978年，江西永平铜矿开展了我国第一个建设项目的环境影响评价，这才是当前意义上的“环评”。

　　1979年《中华人民共和国环境保护法》（试行）确定的所谓“老三项”环境管理制度之一就有环评。1989年《中华人民共和国环境保护法》施行之后，包括环评、“三同时”、排污收费、城市环境综合整治定量考核、环境保护目标责任、排污申报登记和排污许可证、限期治理、污染集中控制在内的环境管理“八项制度”正式建立起来。随后《建设项目环境保护管理条例》（1998年）、《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年）、《规划环境影响评价条例》（2009年）的出台，意味着我国环评“一法两条例”的法律体系基本完善起来。

　　我国早在“文革”时期已就引入环评，尽管1979年《中华人民共和国环境保护法》（试行）正式确立环评制度是在“文革”之后，但是环评体制和意识依然受到此前的一些影响。包括环评在内整个环境管理制度的确立和发展贯穿于计划经济向市场经济转变的时期，而行政审批是我国计划经济时期最为显著的特征之一。在这“八项制度”的环境管理体系中，作为建设项目立项过程中的一道审批权的环评，是环保部门拥有的一道“关隘”。

　　因此，相比其他制度，环评之所以成为环保部门最大权力就在于对建设项目的事前审批上。

　　按照权力与责任对等原则，作为最大权力，环评应承担起保护环境的最大责任。但是，在实践中，却可能被种种因素扭曲。

 

 

　　在实际情况中，根据环保部门和建设单位的关系或建设单位对待环评的态度，可分为四类：

　　第一类建设单位，投资大、对地方GDP贡献高或者影响力大。在“唯GDP论”的政府业绩考核下，建设单位极易和地方政府结成“同盟”。因为建设项目由地方党政一把手领导主抓甚至被列为地方领导一号项目，所以此类项目包括环评审批在内的相关手续就往往在“超常规、跨越式发展”的口号下、或在地方党政领导的现场办公会上“特事特办”了。

　　在这次常外事件中，公众质疑的焦点之一就在于学校的环评报告。其中关键的一句：“常州市外国语学校如果在原常隆地块修复验收完成前投入使用，必须注意原常隆地块修复产生的污染对在校学生的影响”，这样的写法，被认为是“为了让环评通过而为之”，因为项目的建设单位表面上看是学校，但常外校长曹慧也承认：选址实际上是学校、教育局、区政府论证之后决定的。新北区环保局作为区政府的组成部门，很难不通过环评。

　　“实际上，环评报告应该直接指出，土壤修复未完成时，学校不能投入使用。”

　　华东理工大学危险物质风险评价与控制研究中心主任林匡飞直言。

　　第二类建设单位可以不做环评或未等环评通过审批，项目即先开工。这种先上车后补票，生米成熟饭，通过追认式审批拿到项目“准生证”的难度就相对小了许多。就算是环保部门处罚环评违法企业，按照当前《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》，企业受到的处罚就是停止施工、补做环评、接受处罚，而处罚额度至多20万元，这一罚款额度对于动辄投资数十亿甚至上百亿、数百亿元的大型项目来说简直就是“九牛一毛”。

　　这样，就出现“逻辑错位”“劣币驱逐良币”的现象：一个规规矩矩做了环评的企业，可能因未通过审批而不能立项；另一个“环评违法”企业只要肯认罚，也就通过了审批。

　　第三类企业，通过各种不正当手段，比如与环评机构、环评人员串通进行造假，甚至贿赂环保部门负责人、环评审批责任人员等，以通过环评审批。还有些地下作坊、黑工厂，更谈不上环境守法。

　　这样的情况，可以说是“大型企业管不动或不敢管，中等企业管不好、管不住，差的企业又管不过来。”

　　而在规划环评中，责任主体是规划编制机关，通常是“位高权重”、资历比环保部门还要老的发展和改革委员会、工业和信息部、住房和城市建设部、交通运输部等部门；在当前上级批准下级规划的体制下，规划审批机关往往是规划编制机关和环保部门的共同上级。因此，规划环评的违法——无论是规划编制机关不做规划环评就报批规划草案，还是规划审批机关在没有环评文件的情况下就批准规划草案，环保部门似乎都束手无策。

 

 

　　依据《环境影响评价法》，建设单位或规划编制机关作为业主（甲方），将环评委托给环评机构（乙方）承担。这样，规划建设单位或规划编制机关和环评机构之间就构成了环评工作中的“委托—代理”关系，前者要“对整个环评及其质量负责”，后者则应对“评价结论负责”。

　　在环评的“委托—代理”关系中，环评机构坚守“拿人钱财，替人消灾”应是市场经济或契约精神使然，至少并没有什么不妥。关键是，替人消的是什么“灾”？是建设项目或拟议规划草案通过审批或审查的“买路条”？还是规避企业或政府部门决策失误、降低决策的生态与社会风险？

　　在过去30多年里，一方面缺少有效的公众参与和环境损害的严格追责，另一方面环评及环评审批反而持续被强化，实际上就把环评机构和环评委托方推向了同一个战壕。对于建设单位，如果只将环评视为履行义务或只是符合法律要求，环评原则中的“综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据”也就容易被扭曲为“通过行政审批”了，而且委托方通常会处于优势或强势位置，从而可能会要求环评机构保证环评文件能够通过审批或审查；而对于环评机构而言，环评也就成为帮建设单位通过环评文件的行政审批，对环境文件结论负责也就变成“为环评文件通过审批”负责了。

　　实际上，项目建设单位或规划编制机关作为环评的责任主体，须对整个环评的质量负责，是对其建设项目或规划编制的决策行为负责，对建设项目和规划实施及实施中可能会生产“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益”的行为承担侵权责任，并终生负责。

　　环评机构对环评结论负责，就是环评机构要对其提供给委托方并可能被采纳的决策依据负责。也就是说，一旦委托方采纳了环评机构的结论和建议而造成了环境损害，环评机构须在损害担责的情况下负有连带责任。

　　具体到常外事件，学校、学校建设项目的环评单位、常隆化工企业，甚至曾经为常隆等企业提供过服务的环评单位是否会被追责，有待调查的深入进行。

 

 

　　有资质的环评机构，一类是环评公司，另一类是环科院所。以前，各级环保部门与环科院所之间首先是上下级或隶属关系。比如，某省级环科院院长通常就相当于该省环保厅（局）的处级干部，环科院长及其下属的环评业务负责人员和环保厅（局）相关处室的处长、主任轮岗也是比较常见的。

　　至于环评工程师，通过公务员考试、环保部门相关负责的招聘或其他形成进入环保部门从事环评管理或其他行政业务也比较普遍。各级环保部门与环科院所（及其环评机构）除前述的行政隶属关系以外，两者在环评机构资质管理、环评文件审批两个方面也存在着密切联系。

　　因此，当前各级环保部门与环科院所（及其环评机构）之间的关系显得很“微妙”：环保部批准给其认为具备环评资质和技术能力的机构发放环评证书或列入规划环评推荐名单，这等于环保部要为所有环评机构的能力和诚信背书；环评机构（国家和地方各级环境科学院所）又往往是相应环保部门下属事业单位，环保部门对于环评机构作为其下属事业单位获得利润丰厚的环评也乐见其成，使得本应作为第三方的环评具有了很强的行业垄断色彩，致使环评机构很容易丧失其所必须具备的独立性。

　　环保部门与环评机构的上述关系尤其是某种利益联系，建设单位或规划编制机关往往也十分清楚，再加上项目环评资质证书或规划环评推荐名单的存在，建设单位或规划编制机关就不需要睁大眼睛选择谁为其提供环评技术服务。而且，环评一旦出了问题，无论是环评文件质量、环评结论还是环评审批等方面的问题，第一责任不是建设单位、环评机构，而是环保部门自己。

   为了解决上述问题，2015年3月20日，环保部发布了《关于印发〈全国环保系统环评机构脱钩工作方案〉的通知》（环发〔2015〕37号）。

　　业界普遍认为，环评脱钩是环评制度改革的切入点或起点，而“环评脱钩”的说法其实早在2008年就有了——当时《环境影响评价法》施行5周年，全国人大环境与资源保护委员会对全国环评执法进行了检查，一直持续到现在，战线拖得很长。

　　此次脱钩可以视为又一次“环评风暴”：第一次“环评风暴”早在2005年开始，但持续时间并不长，主要是针对企业和建设项目的环评违法、违规行为；而此次的“环评风暴”，是针对环保部门和“环评机构”自身的，即所谓的“卡着审批吃环保，戴着红顶赚黑钱”。不难看出，环评脱钩开始试点至今也有七八年之久，进展缓慢，实质性的脱钩很少，脱钩的难度很大。脱钩难就难在环评工程师、环评机构和环保部门三方都不愿意。

　　首先，环评从业人员尤其是环评工程师不愿意脱钩。脱钩要求许多环评工程师从事业编制变成企业编制。近十多年来，各级环科院所由于环评业务大增也出现了人事制度上的“双轨制”，即所谓“在编或不在编”的问题。而当前从事环评且不在编的人员多为年轻人，可能和脱钩与否的关系不大，也愿意至少不会太反对脱钩；而年龄稍大的环评工程师也多是在环评工程师制度实施（2005年）以来最初几年获得环评工程师资格的，有些甚至快到了退休年龄，大部分人宁肯放弃环评业务，也愿意保留其事业编制。

　　而且，环评脱钩主要是指项目环评方面，留存事业单位的环评工程师，即使不做项目环评了，还可以从事规划环评、环境规划等其他业务。可以预计，如果这样脱钩下去，数千名甚至上万名当前具有事业编制的环评工程师，未来可能放弃掉“环评工程师”职业资格。这一巨大缺口无疑会影响到脱钩后的环评咨询服务市场的稳定与健康。这是其中一个障碍。

　　其次，环评机构也不愿意脱钩。近些年来，许多省级、市级环科院所的项目环评业务费占到全院所总经费的比例高70%～80%，甚至更高。环评脱钩之后，每年这么一大笔业务就没有了。另外，早在2000年前后的科研机构体制改革，就有所谓“稳住一头（基础性研究）、放开一片（应用研究）”的说法，当时的环科院所大多属于应“放开一片”的范畴。不妨再进一步设想一下，脱钩后的各级环科院所不做项目环评了，其服务市场、服务企业的业务还要不要做？或市场、企业所需的哪些环保类业务可由各级环科院所来承担？

　　最后，对于各级环保部门来说，脱钩也是不大情愿的。且不说环保部门与环评机构之间存在“卡着审批吃环保，戴着红顶赚黑钱”的利益输送，环科院所通常还承担着环保部门各种指派任务或者说是不给钱也要干的“活”，而挂靠环保部门的环评经费中的一部分也用来支撑了环保部门“派给”环科院所承担的“不给钱也得干”或“少给钱多干活”的业务。环评脱钩，环保部门“派给”环科院所相关业务时，就会不如以前一样“理直气壮”了。

 

 

　　审批致使环评沦为了建设项目的“买路条、敲门砖”。而与此同时，通过环评对项目进行优化则会越来越不受重视。在许多情况下，从哲学和道德层面来讲，环评的不当使用导致环评机构和环评人员的信用丧失，同时整个环评体系在遭受着系统性的损失，并最终会损害环评的信用。

　　因此，环评审批是环评制度改革的“牛鼻子”。环评的行政审批或审查应从偏重技术性审批或审查转向侧重在环评的程序性、合法性审批或审查上，包括建设单位或规划编制机关是否在决策初期及时启动环评程序、环评机构是否依据资质管理的相关规定承担并完成环评任务、有关环评的信息公开和公众参与是否合法遵规等。

　　在环评中，公众的知情权、参与权、表达权、监督权需要得到保障。

　　而信息公开、社会监督必须成为规范环评中的各行为主体的重要力量。要增强公众参与环评的有效性，要在制度化的前提下，强化公众参与的组织化与程序化。促进公众参与环评从“以个人身份”为主体转向“以社区（村委会、居委会等共享土地所有权的一个社区）参与”、组织（如通过工会、妇联、商会或行业协会以及社会公益组织等）参与为主体，由普通公众为主转向不仅包括普通公众，还应包括人大代表、政协委员尤其是人大和政协的资源环境委员会。

　　除保障公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护，对污染环境和破坏生态行为的监督与举报，对地方政府、环保部门“不作为”的举报权利以外，还应鼓励和支持对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，由符合条件的社会组织这些向人民法院提起公益诉讼；或者，由受害人代表提起集团诉讼。同时，加大地方人大及其常务委员会对本级政府的监督，监督内容包括环境状况、环保目标完成情况以及重大环境事件等。

　　总之，应以促进环评回归其本质作为环评制度改革的目标，按“环评脱钩→环评审批→环境违法严惩→维护公众环境权益”优先顺序，推进环评制度改革。环评及干预环评的权力，都不能任性。（包存宽系复旦大学环境科学与工程系教授）