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何去何从:处于十字路口的规划环评 精选

已有 4281 次阅读 2015-8-26 21:08 |系统分类:观点评述| 制度改革, 规划环评

 “环评法”及其所规定的规划环评实施10多年,正值中国环境质量持续恶化的时期。与之同时,人们对环境质量改善的需要却持续提高的时期。人们还是不仅要问,“环评法”及规划环评的效果或有效性如何?尽管不能将环境质量恶化的“脏水”都泼在“环评法”或规划环评“身上”。因被视为具有预防环境问题发生和改善环境质量的功能,规划环评作为预防性的政策工具,面临置疑也并非偶然。

这里,首先从有效性角度审视“环评法”及规划环评的实践中存在的问题,然后分析十八大以来生态文明建设、政府与市场的关系协调以及“多规合一”等对规划环评的新要求与挑战,最后提出相关对策与政策建议。

一、规划环评实践中的问题——基于有效性角度进行审视

这里,将规划环评的有效性分为程序有效性和实质有效性三个方面:一是指相关制度与决策行为的响应性,比如所规定需要开展环评的规划类型有重大“疏漏”、相关规划建章立制有无体现“环评法”的要求或呼应环评法的相关条款,规划决策或规划草案制定中有无按“环评法”的要求开展规划环评;二是指规划环评所实际发挥的作用,包括应首先体现为规划环评的成果、结论被相关部门在规划制定中采纳,最终应体现在促进环境质量改善和可持续发展目标的实现上;三是规划及规划环评自身存在的问题或不足,包括规划过多过乱、规划环评过于依赖项目环评的思路与模式从而限制了发挥其应有功能

(一)程序有效性

 

1、需要开展环评的规划类型有重大“疏漏”

首先,需要开展环评的规划并未涵盖发展规划。我国规划环评虽然涵盖了14类规划,貌似很全面。但是,中国语境下的“政策”、“规划”不同于西方的政策、规划与计划(policy,plan, program, PPPs)。规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程,而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式,不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制,各个层级不同领域的政策主体相互链接成为一个庞大的网络,输出不计其数的政策文本,引导或干预经济主体的活动,塑造或制约各级政府的行为[6]。尤其是,国民经济与社会发展规划(以下简称发展规划)统领了我国规划体系,是我国规划体系(包括了发展规划、城乡规划、土地利用规划和其他专项规划、部门规划)的龙头和其他规划编制依据,是规划体系中的“元政策”。然而,当前的规划环评并未涵盖发展规划。

其次,所需开展环评的行政层级仅限于设区的市级以上政府,对于县级政府及以下的相关规划没有明确的确定:一方面,县级是国家的基石,自古就有“郡县治天下安”之说,另一方面,国家也正在强化县级行政区的治理。尤其是对于一些规划,县及县级以下开展环评的重要性更强,比如土地利用规划,国家和省、市级的土地利用总体规划对于各类用地规定得只是指标或额度,只到县级甚至乡镇级层级的土地利用总体规划才将各类用地进行真正的“落地”——也就是说,工业用地与耕地之间的空间关系只有县和乡镇的土地利用总体规划中才能体现。

2、缺乏相关规划编制制度的有效响应

“环评法”是2002年出台并于2003年正式生效,规定了国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的“土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划”以及“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”共14类规划(简称“一地三域十专项”),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价(EIA)。而2005年修订的《城市规划编制管理办法》、2008年修订后发布的《城乡规划法》,都没有体现相关规划环评的规定或条款,甚至建设部的相关人员以“规划环评是环保部门的事”加以辩解。而2005年国务院发布的《国民经济与社会发展规划编制管理办法》,更因2003年的“环评法”本应涵盖实则没有涵盖这一规划类型,更是只字未提“环评”事宜。

就规划环评的自身制度同样存在对“环评法”及2009年“规划环评条例”响应不足的问题。比如20047月经国务院批准、由原国家环境保护总局颁布的《关于印发〈编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)〉》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)的通知》(环发[2004]98号)文件(简称“98号文”),对编制环境影响报告书的规划和编制环境影响篇章或说明的规划划定了具体范围。“环评法”和后续的“规划环评条例”所规定的需要开展环境影响评价、编制环境影响报告书的10类专项规划即“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”,而“98号文”只规定了9项,“环评法”及“规划环评条例”所明确规定的“林业规划”公然消失了。这个部门规章显然违背了“环评法”。“98号文”中更多地是那些看似属于“专项规划”应该编制报告书的却规定做“篇章或说明”,有些只是以标注“暂行”的方式以显示环保部虽不甘心却实属无奈的尴尬。

3、规划环评执行率低

规划环评实施率很低,2008年环评实施的头5年应不足10%2008年全国人大开展“环评法”实施5年的执法检查以后,环保部也通过采用规划环评与项目环评联动机制推行规划环评后,规划环评开展的数量和比例有了明显幅度的增加。但是,“环评法”所规定的14类规划中执行环评情况差异很大,20091月至20136月间共开展规划环评3700余项,距离所估计的(每年约2000项)1/3多一点仍不足50%;就开展环评的规划类型来看,较多开展环评的规划类型是产业园区(约占75%),其他依次为交通规划(6%)、流域水利水电(5%)、能源矿产资源开发(4%)、城乡规划和旅游规划各占3%,甚至没有土地规划环评的开展记录。

再说一下规划环评与项目环评联动机制。当前规划环评的执行率仍较低,却没有从执行率低的源头——规划编制机关和规划审批机关的普遍性违反“环评法”入手,而是从项目环评和规划环评的联动机制入手,采取一手胡罗卜——项目环评可以依据规划环评适当简化、一手“大棒”——没有规划及其规划环评的相关项目环评一律不予以审批,试图以法律上更强执行力的项目环评倒逼规划环评的实施,不仅有本末倒置,反而催生出“为项目而规划”。可以说,试图通过规划环评与项目环评联动机制推进规划环评的实施无异于“头痛医脚”。这一做法,在当前各类规划层出不穷、“多规合一”呼声越来越高,尤其简化、弱化项目事前审批而强化事中监管和事后严惩的大背景下也显得“格格不入”。

(二)实质有效性1、规划环评结论与成果的被采纳情况

一方面,“环评法”明确规定了“规划编制机关”是规划环评的责任主体,应为“规划环评的质量负责”;而另一方面,为规划编制和决策服务的规划环评,其服务对象无疑也是规划编制机关。这样,规划环评“做与不做”、规划环评的结论与成果是否采纳,就成了规划编制机关“自己的事儿”,与环保部门无关。再加上可以承担规划环评的技术咨询机构当前是采用推荐制(这里,并非肯定或否定“推荐制”),而且被推荐的单位也包括了规划设计院等附属于规划编制机关的机构。在规划编制机关普遍缺乏开展规划环评的主动性的情况下,就只能依靠环保部门约束或强制执法了。

然而,规划编制机关,通常“位高权重”、资历比环保部门老的发改委、工信、住建、交通等部门。而当前上级批准下级规划情况下,规划审批机关则往往规划编制机关和环保部门的共同上级。因此,规划环评的违法——无论是规划编制机关不做规划环评就报批规划草案,还是规划审批机关在没有环评文件的情况下就批准规划草案,环保部门似乎都束手无策、门面临执法难的尴尬。

在规划编制机关普遍缺乏开展环评的主动性和积极性的当下,就算是由环保部门委托相关的规划环评机构勉强开展了规划环评,规划环评的结论或成果也难以实质性的被采纳。对于规划编制机关或规划编制技术咨询机构,由于规划环评与规划所属学科、部门的“天然隔阂”,再加介入晚、补课式环评、隔靴挠痒式的结论与建议,又能在多大程度上改善、优化规划方案,或为规划决策提供及时、充分、有效、科学的依据?更遑论对“不良”规划进行“否决”了。规划环评甚至沦为规划审批的“敲门砖或通行证”。

因此,规划环评在中国的实施面临的最大挑战恐怕就是身兼规划环评责任主体和服务对象或称之为用户而具有“双重身份”的规划编制机关或规划部门与。包括国际相关经验也证明,如果规划部门或规划师对规划环评或SEA领情,甚至视规划环评为累赘”的话,环保部门只能干着急。这种环保部门与规划部门间的不信任甚至是抵触,已经成为规划环评在中国开展普遍偏低的根源,成为开展规划环评的最大障碍。

2、规划环评的预防性功能发挥情况

至于说规划环评在预防环境问题发生上的功能,最年10多年来持续恶化的环境质量已经说明了规划环评的实质性无效。不仅如此,当今被社会广泛关注的过度城镇化及伴生出来的大量“空城”、“鬼城”,想必其中不少在规划编制中也开展过规划环评,而且也可以说即使开展过环评的所谓的“新城或新区”规划,也未能从环境与生态的角度有效阻止或优化这些规划的决策。

(三)规划及规划环评自身存在的问题或不足限制了发挥其应有功能1、多规乱象

我国规划之多、类型之杂、层级之冗及由此带来了职责交叉、管理权限与时间空间范围重叠、规划目标矛盾、规划执行各自为政。规划之间冲突难免,其背后实则是地方和部门权利和利益博弈。当前规划的部门化和专业化,规划实施中的集体行动困境和相互之间的信息不对称,国家和地方以及不同地区之间规划实施的利益配置和成本分担错位,很大程度上阻碍了相互之间的合作。

无论是具体的环境资源与生态问题的解决,还是生态文明、可持续发展目标的实现,都需要凝聚政府、社会和市场的合力,需要从中央到地方各级政府以及地方政府之间、政府各部门之间的协作。因此,需要整合、协调各类规划(即“多规合一”),以形成应对资源环境与生态问题、建设生态文明、实现可持续发展的合力。

2、过于依赖项目环评而限制了发挥其应有功能

过于依赖项目环评模式和技术方法,忽略了规划的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点。基于环境标准(环境质量标准、污染物排放标准等)开展规划环评,过于强调定量方法的使用与定量化的成果表达,造成规划环评机构实施上的困难。大多数基于环境要素(水、气、噪声等)开展的,缺乏充分融合城市/区域可持续发展的目标、原则、框架与整体性要求,甚至规划环评已经沦为了“大个头”的项目环评。规划环评到底发挥了多大作用,不仅难以让规划部门和规划界信服,甚至环评界都存在认同危机。

综上所述,公众对于改善环境质量的诉求没有得到满足、规划者改善和优化规划方案的愿望也没有得到实现、环保部门长期处于左右为难的尴尬境地。长此以往,无疑将影响规划环评制度的正当性。

二、十八大规划环评面临的新机遇与新挑战

十八大提出“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”五位一体总体布局;十八届三中全会强调要实现治理能力与治理体系现代化、用制度保护生态环境,并要求“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”;四中全会则进一步明确了法治,并要求“引入第三方评估”和“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”;中办、国办于20155月联合印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》则明确“把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程,协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”;以及“新环保法”规定“制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见”,无疑又为政策环评(SEA forpolicy)打开了的机会窗。这些,无疑把规划环评置于“十字路口”。

(一)“五位一体”需要规划环评发挥综合性政策分析工具的作用

一方面,当前生态文明建设所要面临也是亟需解决的资源、环境和生态问题,是由于长期快速的工业化和城镇化进程中政府决策价值观失衡、决策方式不当或决策执行失真使得城市或产业发展定位不准、规模过大、布局不合理和结构性问题突出等所导致的,生态文明建设不是仅仅着眼于解决具体的资源环境和生态问题,而是立足于解决传统环保模式下“环保看似很努力且做了不少工作,但资源环境生态问题依然长期得不到实质性有效解决”的源头性、根本性和制度性因素;另一方面,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程“五位一体”总体布局,为避免建设生态文明的宏观战略目标被“虚化”、“表面化”,避免生态文明建设的“宏观价值目标”与规划建设等“微观实践行为”的错位和脱节,须将生态文明的价值理念、目标、原则和内容等融入到政治、经济、社会和文化建设的行为源头,在指导社会经济发展的重大规划决策中考虑“五位一体”的建设布局,才能真正将生态文明理念落到实践层面。

因此,建设生态文明需要一种决策分析和综合评价的政策工具,以保障生态文明作为一种价值规范,引导和约束一切社会、经济、文化和政治建设活动。而规划环评尤其是对于根据当前“环评法”需要开展环评的14类规划之外的国民经济与社会发展规划(即“发展规划”)开展环评,立足于从战略决策的头解决资源环境与生态问题,并很好地将生态文明理念贯彻、落实到发展规划为核心的各类规划之中。

(二)划清政府与市场的边界需要更好地发挥规划的功能与作用

十八届三中全会明确要健全以国家发展战略和规划为导向,以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。这也就是说,宏观调控方向应通过规划来确定。无疑,开展规划环评可以有效地防止发展规划在生态与环境保护上迷失方向。

(三)行政决策程序化需要规划过程的更加科学化与民主化

十八届四中全会强调了要健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。当前,规划环评是公众参与重大决策的一个有效途径;专家论证的范畴应更主管,涵盖了包括规划环评在内的各种影响论证,风险评估应包括环境与生态风险评估、社会稳定风险评估、自然灾害与风险评估以及经济安全与风险评估;集体讨论决定也充分体现了未来规划决策过程的公开化、透明化与民主化要求;合法性审查也应包括审查是否符合环境保护相关法律法规等。

相应地,规划环评的内容需要拓展与深化(并非一味地增加内容甚至增加规划环评技术文件的“厚度”),规划环评自身也需要更加科学、民主、透明与规范。

(四)建立空间规划体系与“多规合一”需要重构规划的关系

十八大以来,我国强调了要健全空间规划体系以科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间,推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”以形成一个市县一本规划、一张蓝图。因此,未来的规划环评需要重新梳理并确定需要开展环评的规划类型、行政层级,以及相应规划开展环评的内容和具体要求。

三、对策与建议(一)重塑规划环评的逻辑起点和有效性内涵

重构规划环评的逻辑起点。就同一规划体系如城乡规划而言,宏观的、战略层面的规划如城镇体系规划、新型城镇化战略等,应着眼于贯彻以生态文明理念、可持续发展理论和科学发展观,并优化城市规划的体制机制和协调城市之间和地区之间的环境合作(如大气污染的联防联控);中观的、政策性层面的规划(城市总体规划)着眼于承上启下,防止规划缺陷及防范生态风险、规避邻避冲突,优化城市规划体系及促进规划间的协同与协调;微观的、操作层面的规划(控制性详细规划、专项规划等)着眼于减缓或最小化不良影响、响应群众的环境诉求、改善和美化优化人居环境。

重构规划环评有效性内涵,体现在至少三个方面:一是规划环评的成果、结论响应规划需求,被规划采纳;二是规划环评响应社会需求,如改善环境质量、解决突出环境问题;三是通过规划环评,能够促进生态文明建设和可持续发展目标的实现。

(二)基于生态文明理念建立规划环评的价值规范

如果规划出了失误,大部分失误并不是由于具体规划方案、规划手法的问题,而是规划目标及尤其是规划理念出了问题。生态文明本身就一种理念与价值取向,应作为人类社会经济活动尤其是政府重大决策的行为准则。将生态文明理念、生态文明相关的资源环境与生态学的知识转化为规划的价值规范和规划决策和执行的行为准则,是保证规划科学性与民主性的前提。而生态文明的哪些理念和知识需要转译到规划领域和评估领域?以及如何转译,谁来转译?这一过程又不能仅仅是一个简单的“转译”过程,还应在相关学科知识转译的基础上,进行理论化、系统化的“转化、吸收、发展、提升”,促进规划评估理论的形成、发展与完善。

应基于生态文明理念,成为以源头治理“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”现实问题为约束、以实现“建设美丽中国,实现中华民族永续发展”目标为导向,优化政府决策的政策工具和激励与约束机制。

(三)提供多样化、灵活的规划环评模式

规划环评的模式应灵活、包容、多样化发展:从单纯的物质性要素的评价到包含有利益关系,比如当前利益与长远利益之间,社会经济与环境效益之间的协调;从环境要素的表征性评价到生态系统的整体性和功能性评价;战略从单纯的环境影响评价到资源、环境与生态问题的整体性评价、可持续性评价;从重结果与结论的评价到融合了目标与结果、内容与方法、过程与程序的评价;从单一政策或规划方案到战略体系(如城市规划体系)的评价;从作为“预防性环境政策工具”的、“以优化某一决策方案为中心”为导向(社会经济决策未来可能导致环境问题的预防)的正向SEA,到以解决突出环境问题(基于解决历史遗留和当前存在的资源环境与生态问题,如何协调、优化当前相关政策、规划)为导向的逆向SEA模式[7]。

尤其应建立起响应不同行政层级(国家、省或市县)、不同属性(总体规划、专项规划)、不同专业领域(专门或跨部门领域)、不同规划范式(综合理性规划、倡导式规划、参与式规划)的规划评估模式。研究包括评价“四要素”,即为什么评(评价目的与功能),谁来评和评谁(即评价主体和评价客体),评什么(评价内容)和如何评(评价方法)。

模式的内容包括评估主体的资格确认、专业团队的结构组成、评价和否决标准的确定,以及社会影响评价与环境影响评价、经济评价的权重分配等。应体现模式设计上相对于生态文明的于法周延、模式实施上相对于规划编制与实施和规划评估的实践于事简便。

(四)定性与定量相结合的“分析—协调”的评价方法

梳理规划环评、规划学、规划与政策评估方法:按来源分为技术范式方法(以预测、分析和评价技术为基础,围绕规划的不良影响的评价方法),社会学范式方法(基于访谈法、问卷调查法等社会调查方法)和公共管理范式方法(重视政府工具的听证会、座谈会等公众参与、民主协商)。重点研究在规划决策和评价过程中综合了技术理性与交流理性的“分析(analysis)—协商(deliberation)”(简称A-D)方法,在不同空间尺度(国家、省、市县)、不同规划类型(城镇体系规划、总体规划、控制性详细规划)、不同规划范式(综合理性规划、倡导式规划、参与式规划)SEA中的适用性,以及综合运用于影响识别、预测与评价等过程或多个环节的方法(如专家咨询法、头脑风暴法、Delphy法),规划学及规划实践和评价学与评价实践中的共同方法(如情景分析法、趋势外推预测法等)。

(五)促进规划环评制度改革

促进规划环评制度改革的具体建议如下:

1、梳理当前生态文明及相关资源环境与生态保护的制度、规划制度、规划环评制度,分析、阐释、定位每项制度在制度体系中的层次和位置,理顺制度体系的内在逻辑关系。分析能否满足生态文明建设的要求及其对规划环评制度的响应与协调程度,以及基于生态文明建设要求和未来规划环评的发展趋势进一步发展与完善的方向、内容。基于制度协作,把生态文明建设理念、内涵、目标、建设内容与基本要求从规划制度、规划环评制度等落实在机制与操作层次上,实现用制度保护生态环境。

2、发展规划作为战略性、前瞻性、导向性的公共政策,主要任务有合理有效地配置公共资源、引导市场发挥资源配置的决定性作用、促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。因此,发展规划须纳入规划环评范畴:一方面,对于发展规划开展评价,不应是当下规划环评的模式与内容,尤其应基于生态文明开展发展规划的评估;另一方面,须建立起响应不同行政层级和空间特征、不同属性或规划类型、不同规划范式、不同时间特征的包容性、灵活性的规划环评模式。

3、立足于从政策、规划等战略决策的源头解决资源环境与生态问题,应能很好的衔接生态文明理念和规划,应基于规划环评整合其他规划评估,保证规划尤其是发展规划符合生态文明建设要求和满足改善环境质量的社会需求。


说明:本文为《新环境》约稿的原文,约8300字,经精炼后的文章(约5800字)发表在最新一期的《新环境》




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