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城市规划与环境规划:从隔阂走向合力

已有 1210 次阅读 2017-3-21 12:29 |系统分类:论文交流|关键词:城市规划 环境规划 隔阂 合力

具有共同的起源和价值观,的城市规划和环境规划本应相互协调、相互促进,并成为协同推进实现可持续发展的合力。但城市规划与环境规划的功能错位、城市规划的环境功能缺位、环境规划也往往忽视城市规划的环境功能,其背后固然有其更深层次制度性因素,实践上却导致在责任主体、理念导向、实际操作层面的分离甚至对立,引发以建设“生态城市”之名无序扩张城区面积、浪费资源、破坏生态与环境等问题。本文试图从城市规划编制、出台到落实的全过程入手,探讨城建与环保相协调的理想状态在各个环节的表现,对照不同部门的实际行为分析这些环节的当前困境,并着重就做好规划环评、重塑环境规划和城市规划关系、城市规划自身的生态化三方面寻求解决途径。


城市规划与环境规划:从隔阂走向合力


1    城市规划与环境规划的深度联系

1.1  共同的起源和价值观

城市规划和环境/生态规划在历史上具有高度共通的渊源。从中国古代建筑活动中倡导的依山傍水、向阳而居和风水学说中的天人合一观念,到西方空想社会主义者对理想社会形态的构思,早期的、朴素的城市规划理念已经包含了对生态环境的关怀[1]。现代城市规划和生态规划的萌芽和迅速发展始于19世纪末20世纪初;埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard)的“田园城市”设计了以“永久性农业地带”围绕的城市空间形态,提出要追求“健康的生活和产业”;帕特里克·格迪斯(Patrick Gedes)将生态学原理应用于城市的环境、市政、卫生等领域[2],进行了有意义的探索实践;勒·柯布西耶(Le Corbusier)的“光明城”、弗兰克·劳埃德·赖特(Frank Lloyd Wright)的“广亩城”、伊利尔·沙里宁(Eliel Saarinen)的有机疏散理论等等[1]对工业化造成的各种“城市病”给予了充分关注,提出了合理调整城市空间布局以改善人居环境的方案;在城市规划界具有纲领意义的《雅典宪章》更是多次提及城区过分拥挤、郊野地带被破坏、废气和噪声污染等问题,要求保护“自然风景幽美之区”、以花草树木取代破败建筑、以绿地分隔居住区和行车干路等等。这些都足以证明将城市视为自然、经济、社会共同体的观点很早就占据了规划思想界的主流。中国的工业化和城市化起步晚于西方,许多环境问题正处于逐渐暴露和加剧的阶段,“绿色城市”、“低碳城市”、“生态城市”、“生态文明建设”等一系列目标和任务正在获得日益广泛的社会共识。就目的而言,城市规划和环境规划都着眼于为城市居民营造良好的生存和活动场所,追求多种主体在同一空间范围内的包容与和谐;这从根本上为规划的合力提供了价值观的土壤。

1.2  紧密联系的技术方法

城市规划和环境/生态规划所采用的技术方法存在大量的联系甚至重合之处。两类规划按工作性质都可以划分为对信息的收集处理、对现状的分析评价、对未来一定时间内趋势的预测,以及在此基础上的设计和建设等;相应地,规划所依托的技术也都可以归结为这些类别。主要包括:作为基础的,以“3S”(遥感、地理信息系统、全球定位系统)为经典范例,结合当下互联网、大数据潮流迅速发展的信息技术;用于评价现状、估测未来趋势的建设用地生态适宜度分析、景观分析、空间可达性分析、环境容量分析、环境承载力评价、生态足迹分析、生态安全风险评估等技术[2];具有实际操作特点的功能分区、景观建设、绿色建筑、生态修复等技术。可以发现,其中的很多内容如功能分区、可达性分析、3S技术等都涵盖了城市空间形态、产业分布、景观格局等诸多方面,绝不可能被简单地定性为仅用于城市建设或仅用于环境保护;即使是明显具有环境学、生态学背景的环境承载力评价、生态修复等技术,也必须服务于某一特定空间或区域才能发挥作用,而作为环境问题集中发生地的城市恰恰对这些技术的使用提出了急迫的需求。可以说城市规划和环境/生态规划在技术方法层面也是高度相通的。

1.3  高度契合的任务和流程

任何形式的规划都具有一个由理念生成、制度设计、文本出台直到行为落实的连续过程。城市规划的流程自身就具有融入环境生态内容、体现环境生态理念、同环境生态规划取得共鸣的很大空间。主要包括:

(1)          城市规划的准备阶段。总结规划编制和落实情况,涉及城市的生态环境现状、产业发展与生态环境是否相协调等;开展战略研究,提出规划涉及的城市职能、城市定位、发展目标等[2],有助于规划者确立环保理念指导地位、统一优先划定生态底限;

(2)          城市规划的编制前期:主要任务是形成纲要。总体规划的纲要中,空间布局方案、空间管制原则、交通发展策略等内容[3]都与环境密切相关;在规划的空间属性越来越具备统领地位的现实条件下,生态廊道和保护区的分布无疑应当成为功能区划框架下不可缺少的成分。

(3)          城市规划的编制后期:各项规划具体成文。规划中与环境生态直接相关的内容,如控制性详细规划的蓝线绿线、专项规划中的环境保护和绿地系统等项目,都要有图文成果的具体生成;环境生态理念在规划其他部分的渗透也要在这一阶段走向直观;这一阶段是开展专题研究和技术论证、以规划环评发挥规制和调整作用的主要机会。

(4)          公示、征询、审议审批阶段:进行公众意见征询、人大审议、上级部门审批等,是城市规划落地前吸收外部意见建议、进行自我修正的主要机会。

(5)          出台落实阶段。制度的效力必须在实际执行中体现。由于资源的正外部性和污染的负外部性,生态环境的保护绝不能仅仅依靠市场、没有制度规范。层级监督、同级监督、社会监督、环境纳入政绩考评、风险应急和事后追责等体系将在城建活动中成为保障环境生态利益的防线。

综观这一过程,能够在规划中将城市建设与生态环境保护二者紧密联系在一起的主要是三项机制:规划环评,环境专项规划,以及城市规划在环境生态理念下整体的自我改造。规划环评超越了建设项目环评的局限性,有助于预先选择对环境负面影响较小的方案[4],符合污染预防和源头治理精神[5];环境生态专项规划是城市规划体系必不可少的组成部分,与环境生态规划的良好融合是城市规划走向深化的必要保证;在环境生态理念下的整体自我改造,则意味着环境生态思想和原理渗透到规划的各个方面,体现了环境学、生态学在与多种学科相互交叉中扩展边界的长期趋势[6],是城市规划从理念到方法的深远变革。这三项机制承载了城市规划生态化的主要动力。此外,包括各种监督、督察、考评、奖惩在内的内部约束和外部的公众参与,虽并非专门为环境问题设计,但也为城市规划生态化的三大机制提供了不可或缺的保障。当三大机制发生缺位错位时,这些保障措施将成为阻止城市以浪费自然资源和破坏生态环境为代价进行无序扩张的关键力量。

综上,城市规划与生态环境领域密切联系,城市规划与环境规划应该形成合力、可以形成合力。

2    现实:隔阂和对立及其成因

2.1  隔阂、对立、失效——问题的表现

理想状态下,以当前条件下城市规划从战略构想到付诸实施的全过程为依托,凭借三大机制的正常运转和其他制度支撑,城市规划应当与环境生态理念实现良好的融合。然而我国的实践却表明,有许多因素常常引起城建和环保工作之间的隔阂和对立,阻碍城市规划生态化进程,使三大机制濒于失效。

首先,前文所述的城市规划中由环境生态理念生成到行为落实的传导链条,在多个环节常常脆弱易断。问题表现为:

(1)          本应占据战略引领地位的生态环保思维,从一开始就可能沦为部分官员装点门面的口号;所谓生态城市建设仅仅是掩盖城市加速扩张的幌子,生态是假、建设是真,结果仍然是破坏生态[7]

(2)          即使口号不虚:做好了环境保护/生态建设专项规划,但其他规划仍然各行其道,没有以生态化为目标自我改造的动力;

(3)          统筹协调缺失,环境生态规划与其他专项间存在互相矛盾的内容;

(4)          一些部门始终掌握比环境保护部门更有力的话语权,于是上述的矛盾出现时被迫做出妥协和让步的往往正是环境生态规划;

(5)          环境评价机构缺乏主动权,介入往往滞后,形式以反映型评价为主[8],在规划已经形成庞大图文成果的条件下即使想作出调整也已没有多少转圜余地;

(6)          更值得警惕的是另一种情形,即环评单位受规划部门委托,受资金报酬激励,与规划部门串谋,放任寻租行为,回避问题、造成隐患[8]

(7)          配套机制跟进不及时[9]:信息公开、社会监督渠道不畅,上级主动督察缺乏动力等;

(8)          相关的理论和技术不够完善:规划环评内容和技术方法的复杂性,往往造成规划编制时间过长[8];指标体系往往流于片面且缺乏对具体城市特点的考虑[10];环境规划时而偏向总体规划的方法,时而偏向具体项目的方法,在战略性和实体性之间摇摆不定[11];缺乏统一的决策支持系统、信息沟通不畅等。

除去城市规划流程自身的这些脆弱环节,还有另一个不容忽视的现象:环保部门,及其发布的环境保护规划、生态建设规划和各项行动计划,在城市规划之外另起炉灶、自成系统[7]。这样的现状似乎凸显了环保部门不受住建干涉的独立性,是对政府土地财政和环评中权力寻租倾向的有效抵抗,其规划成果也似乎比住建部门出台的城市总体规划更切合守住环境生态底线的良好愿景。然而现实却是:只有寻求积极介入城市规划进程,环保部门才能充分发挥对城建工作的影响力;与城市规划的分道扬镳、放弃参与博弈和寻求妥协,反而导致这种影响力的锐减;只要环保部门居于相对弱势地位、缺乏话语权的现实困境得不到根本性改变,这样的另起炉灶只会更容易使环境保护规划变为缺乏实效的自说自话,不仅无助于消弭隔阂,反而使隔阂进一步加深。

要使城市规划生态化得以成功推进,三大机制的有效运转必不可少。然而,规划环评的调整和防范作用有赖于环评的深度参与和独立公正;环境生态专项规划的指导和引领地位需要环保部门的积极配合和各项规划的协同顺应作为保证;生态环保思维的全面渗透更是对超越部门单一职权的规划综合性提出了极高的要求。面对城建和环保日渐复杂的隔阂和矛盾,在上述多种问题的交叉作用下,规划生态化的三大机制或流于形式主义,或在个别部门统制下陷于有名无实的附属地位[11],或沦为权力寻租的温床。规划的失效导致执行的失效,可见的结果是:城市无序扩张,对土地过度开发;建筑优先,大拆大建,以流水线式的高速度制造商品房,置城市景观特点于不顾,带来“千城一面”的窘境;耕地、林地和其他景观绿地锐减,生态功能遭到削弱;人口大量集聚,各类资源大量集中消耗,各类废弃物集中产生且得不到妥善处理;粗放的经济增长模式下产业转型困难重重,落后产能难以淘汰,以雾霾为代表的污染事件时有发生。

2.2  价值取向和制度层面的深层原因

2.2.1思想根源:公共利益界定不明引发的价值混乱

规划行为的隔阂,其背后的思想根源是不同规划主体价值取向的隔阂。这种隔阂随部门职权的分化天然产生,因多种因素主导下的部门利益化而日趋强化。住建部门以相对积极的“建造”为思维框架,向地方政府拉动本地经济增长的导向靠拢,常常倾向于视环境生态为可开发可利用的资源;环保部门则以相对消极的“保留”为思维框架,力图维护自然环境原真性,在缺乏与住建部门协调的状态下为防止环境生态遭受掠夺式开发而一再划定底线、禁区,其价值取向表现出明显的环境优先特点。

城市规划从诞生之初就具有强烈的公共利益导向。合理分配资源,优化公共空间,改善社会福利——理念上的终极追求没有受到过太多质疑,但一旦涉及具体界定,不论优先关注城市建设还是以环境保护为重,都似乎可以在促进社会公共利益的旗号下获得天然的合法性。正因公共利益得不到统一、清晰的界定[12],城建与环保才会出现目标的分离,进而导致行动的分离。而我国的特殊国情恰恰注定了公共利益界定不明引发的价值观混乱将表现得尤为严重。在计划经济时代,政府处于统一调配一切资源的至高地位,发生矛盾时个体利益对集体利益的无限服从成为天经地义的意识形态;而市场经济强调的却是全社会的大量不同利益主体在开放的环境下进行平等的诉求表达、通过复杂的多方博弈获取各方均可接受的最优解,由此生成全社会尺度下的公共利益概念——与之相应地,政府的职能应当是搭建平台、打通渠道、建立规则、保障基本权利,而非无所不包的统领一切。在我国,改革开放伴随的是从计划经济向市场经济的剧烈转型;当个体寻求财富的合法性迅速得到事实上的确认、逐利的大门被迅速敞开,有关公共利益的社会观念过渡却远远滞后于经济转型进程;时至今日,个人权利神圣性和曾经居于统治地位的“集体主义”之间仍未能形成普遍共识。其结果必然是:凭借计划经济时代掌握的大量有形和无形资源,某些政府部门在逐利的浪潮中立刻成为实力最强悍的利益主体;理应与之处于竞争地位的市民社会却发育迟缓,无法使用多元化的群体力量对部门利益构成有效制衡。在这样的现状下,环境资源天生具有的公共物品属性、城市规划历来表现出的公共利益导向、规划的多项内容中至今鲜明的家长制色彩,都使部门利益化获得了得天独厚的滋生土壤。

2.2.2制度背景:不合理的财税分配体制和扭曲的地方政府职能

住建部门与环保部门的分裂、规划中环境生态内容地位偏低的困局,除历史和思想的根源外还有制度层面的现实原因。

首先,分税制改革的负面后果和不完善的转移支付机制为地方政府带来了显著的财政压力。1994年税改后,各级政府一方面确立了税收独立受益人的地位,一方面又承担了将财政收入层层上交的义务;结果是财权向中央高度集中,地方政府越接近基层财政状况越紧张,作为税收独立受益人的地位又为其自利动机提供了激励[13]。与之并存的问题是中央财政在转移支付机制中的长期乏力,进一步导致地方政府在面对财政吃紧的局面时不能寄希望于上级输血,只能自行解决问题。一边是财政压力的加大,一边是对政府自利动机的纵容,结果必然是握有实权的部门争相逐利以维持自身生存;放到城市规划这一特殊领域,面对房地产、大项目、大园区的巨额经济收益,必然形成政策向土建倾斜、环境部门难以预先介入更难以掌握主导权的局面。

政府职能定位失当是另一个重要的现实原因。宏观上,维持地方财政收入的压力、突出GDP地位的政绩考评传统、官员任免权力往往由上级掌控的深层因素,共同导致的结果是地方政府要对本地的经济增长负责,而非像许多发达国家一样将经济责任收归中央、地方政府着力提供公共服务;微观上,“政社不分”、“政企不分”的现状仍不可忽略,以国资委和各种半政府性质中介机构为代表形成的模糊地带尚未消弭,部门同时掌握资源、制定规则、参与市场竞争的现象仍时有出现。这些都是城市规划领域多部门逐利、土地财政影响泛滥的驱动力。

2.2.3操作阶段:部门利益化对规划全过程的侵蚀

混乱的公共利益界定是引起部门利益化的思想背景;扭曲的政府职能定位下维持财政收入的压力和应对政绩考评的压力则为某些强势部门追求自身利益的最大化提供了催化剂。城市规划遵循着从编制、审批到实施的路线,每一个环节都具有实现生态化改造的空间,却也都伴随着遭到部门利益侵蚀的可能。由于规划编制的高成本和高度专业性,编制单位受雇对象集中于政府部门和大型私有企业,缺乏广泛的开放的提案市场,导致规划编制单位在利益驱动下成为部门利益代言人;代表公众的第三方主体在不成熟的提案市场上濒于失语,客观上为部门逐利大开方便之门;规划管理方面,垄断于政府的行政审批权力弱化了专家和公众意见对决策的影响,与之形成对照的则是部门意志、首长意志、与权力合谋的利益集团意志在决策过程中的畅通无阻[12]。结果是城市规划本应着力提供的公共产品一再沦为部门私产;环境资源作为其中正外部性尤其强烈的范例,自然成为“公地悲剧”尤其容易出现的领域。

3   理想状态与实现途径

3.1  可实现的理想状态

作为促进城市规划与生态环境保护相融合的三条最主要路径,规划环评、环境规划和城市规划的全面生态化应当着眼以下方向谋求改善。

1

2

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3.1.1规划与环评的全过程交互  在城市规划的准备阶段,环评规划环评应在规划的准备阶段直接介入战略研究、城市职能和定位等环节,在最初确保规划符合可持续发展方针,与规划实现目标的融合[8];建立规划的集中管理平台,对编制单位和环评机构统一调度,打通信息壁垒,并对规划编制的各项任务进行清晰明确的细分,让环评机构在每一阶段结束后迅速核查该阶段规划成果并予以反馈,及时修改不恰当内容,通过这样的短期频繁交互减轻作负担、缩短周期,实现全过程的融合。为避免规划体系内部出现矛盾冲突的情形,环评在检验规划成果时应突出环境与其他规划相容原则[14]

3.1.2各类规划角色地位的重新定义  环境规划和城市规划隔阂对立的一大表现是二者地位的模糊:一方面,城市总体规划之下有处于附属地位的环境专项规划;另一方面,环保部门又可能另起炉灶自行制定环保规划和行动计划;其间既可能存在低效率的重复劳动,又可能因信息不对称和协同机制缺乏而引起冲突。消除城建和环保的隔阂和对立,必须处理好环境规划在规划体系中的地位问题。考虑到彼此隔离、缺乏联动的城市总体规划和环境生态规划事实上无助于避免开发中环境受到的损害,仅有附属于总体规划的专项又将使环境规划彻底陷入被动地位,理想的改革方案应该是:首先,由环保部门主导,设立城市的环境生态规划,并使其同样具有总体规划——控制性详细规划——专项规划——行动计划的多层体系;然后,将城市总体规划、环境生态总体规划、土地利用规划同时纳入国民经济与社会发展规划之下,彼此平等,由上级单一领导机构统一协调[15];保留城市总体规划中具有明显空间属性的环境生态内容,可以适当淡化其他内容;这些附属于总体规划之下的环境专项规划必须同时服从城市总体规划和环境生态总体规划确立的战略和原则。

与各项规划地位的重新界定相适应,环境生态规划自身应该减轻以往的实体化倾向,增强战略性、综合性[16],以调整协调相关规划为重点任务,给出相关规划的生态原则和底线,促进规划体系整体的生态化。指标体系方面也应进一步注重与城市规划中其他领域的衔接[10]

3.1.3生态思维的内涵及其在城市规划中的渗透  促进城市规划整体的生态化,意味着要在规划的各个领域以生态思维促进现有工作内容的调整和工作思路的改进。这样的生态思维具体表现为:

——以开放巨系统的视角看待城市。要充分认识到城市作为自然、经济、社会共同体的复杂结构;重视系统内时刻发生的、数量庞杂的、具有自发性的非线性进程;理解城市作为开放巨系统达到的平衡是这些进程通过密切交织的相互作用达成的动态平衡[17]。要关注城市与周边区域的物质、财富和信息交换,防止自我封闭;要吸取历史上以系统动力学观点构建大规模城市模型进行集中控制的失败教训,逐步转变蓝图式的、家长制的工作作风,为基层民众日常生活中包括环境权在内纷繁的诉求表达构建通道,为基层兴起的多样的市民自组织创造生长空间,构建可供不同利益主体沟通信息、通过平等博弈达成妥协的透明环境;

——以永续发展为价值追求。城市规划不仅应倡导代内公平,也应倡导代际公平[17];不仅应强调自然资源节约和生态环境保护,在任何领域内都应放眼远景,为未来持续发展保留空间和推动力;不仅出于有关自然资源储量和环境承载力的考虑,面对人口规模、土地利用、产业结构等问题都应避免片面追求眼前利益的短视行径;对潜伏隐患加强预警意识,尽早确立底限、做好风险管控和应急预案,防止城市这一复杂巨系统在可能遭受的巨大冲击下失去自我修复能力、发生不可逆转的崩溃。

美国生态学家Richard Register (1990)在分析总结生态城市建设理论与试点实践基础上,提出了“生态结构革命”的倡议,包括生态城市建设的10项具体任务:①普及与提高人们的生态意识;②致力于疏浚城市内部、外部物质与能量循环途径的技术和措施研究,减少不可再生资源的消耗,保护和充分利用可再生资源;③设众生态城市建设的管理部门,完善生态城市建设的管理体制;④对城市进行生态重建,力求为居民创造多样的自由生存空间;⑤建立和恢复野生生物的生境;⑥调整和完善城市生态经济结构;⑦加强旧城、城市废弃土地的生态恢复;⑧建立完善的公共交通系统;⑨取消汽车补贴;10制定政策, 鼓励个人、企业参与生态城市建设[6]。成功实现“生态结构革命”的任务,需要经济、科技、文化教育的发展以提供理论和实践的支撑,更需要运行公共权力的城市管理者扫清某些盘根错节的障碍,以实现制度自身的深远变革。

3.2  以技术进步提供动力

规划的生态化要求推进多项规划的协调整合,要求建立对规划环境影响的动态评估机制,要求全面透彻的信息公开和公众参与。技术进步,尤其是信息技术的持续迅速的创新,无疑是短时间内切实可行的打破困境的最有效途径。这样的创新主要表现为两方面:对内,加强规划决策支持系统的建设,包括基础数据库、模型库管理系统、决策分析系统等[18],将这一系统构建成为跨学科的信息交流与协作平台[19],实现包括环境数据在内的多种信息与规划设计语言的顺畅过渡,实现规划设计者与环保部门工作者的资源共享、高效合作;对外,建立面向公众的开放渠道,借助门户网站和移动互联网推进信息公开,设置和大量普通市民相连的终端接口以供市民随时查看进程、提出需求、反映问题、获取反馈,激活贯穿全过程的公众参与,使规划内部的集中统一和外部的开放监督真正结合起来。

此外,就长期而言,规划涉及的标准和评价指标仍应得到进一步完善。

3.3  推动制度层面的深远变革

城市规划的生态化,在直观上反映为三大机制的高效运转,在深层则体现为制度支撑的全面完善,以从根源上为化解引起隔阂和对立的症结。这场制度层面的深远变革主要包括:

3.3.1超越部门分工的局限,确立统一的主管机构 规划任务的综合性和主管部门职能单一性的矛盾是制约城建环保二者融合进程的主要因素之一。为化解这一矛盾,推进大部制改革[20]、建立具备综合协调功能的主管机构势在必行。其具体要求有两方面:自身角度,引进各专业人才,增设相关分项管理小组,加强自身综合业务能力;对外角度,建立和完善边际人制度,加强部门间联系,提高信息传递效率,提高政府整体协调联动水平[9]。以此建立的主管机构职能包括:确定环境生态底限约束,并负责监管;参与包括环境生态规划在内各项规划的编制进程,寻求合作与平衡;对各项规划下具体工程项目的表决和监督;参与综合决策,推动法律法规完善。

3.3.2完善规划的监管和问责体系 加强法制建设,以法规强制力确认城市规划生态化要求;提高规划中政府部门不作为、乱作为的违法成本;明确责任链上各环节角色,出现问题时首先对位于责任链上游的规划编制机关、审批机关主管部门进行追责。

3.3.3深化财税改革,完善中央到地方的转移支付机制[13]  条块分割、部门利益化,是城市规划生态化进程中不可回避的深层问题。解决这一深层问题,需要全面深化财税结构改革,允许地方政府合理扩大税权,征收一些具有本地特色的税种;需要在保证中央财力的基础上规范政府间的转移支付机制,完善专项拨款补助和特殊补助的发放渠道。只有有效地缓解地方政府财政压力,才能从根源上消除条块分割和部门利益化的产生动力。

3.3.4转变地方政府职能,改革政绩考核模式 合理划分中央和地方政府事权。地方政府主要负责地方行政管理、城市设施和公用设施建设、地区经济发展及本地文教事业等方面的事务,所涉及的费用由地方财政支付;中央承担的重点职能则是制定经济法规、拟订经济发展战略、稳定市场环境、进行区域间的协调以保证统筹兼顾,仅涉及国防、外交、公安、全国重点设施、实施国家调控及国家机关正常运转所需的经费由中央政府支出。将实现本地经济增长、维持自身收入的沉重负担从地方政府身上剥离出来,改变上级主导、GDP主导的政绩考评模式,引入公众评价机制,引入包括环境资源、城市景观、民众幸福感等等的多元化指标,从而消除条块分割和部门利益化的现实激励因素。

3.3.5在城市规划领域充分推进市场化,发挥竞争优势[12]  市场经济下的公共利益是数量庞大的利益主体经过多方博弈达成相互制衡的结果。只有进一步开放市场化,培育出多元的、强大的社会力量,才能对一些部门的先天优势地位形成牵制,遏止部门的自利性驱动。城市规划进一步放开市场化,具体的任务有空间信息市场化、信用监管市场化、土地资源配置中引入竞争机制等。简政放权,已经成为政府部门改革的主流,未来相当长的时间内仍将是主流。

1        

2        

3        

4    结语

城市规划与环境生态规划,不论思想渊源、价值导向、技术方法、操作程序,都本应具有高度的融合空间。城市规划生态化在我国的实践中遭遇的困境,是历史和现实、观念和制度的诸多因素共同作用的复杂结果;走出困境,既需要牢牢把握规划编制、审批、管理的全过程和与环境生态直接相关的三大机制,又需要直面深层矛盾,扫除引起困局的思想和制度根源。通过城市规划实现自然、经济、社会共同体的永续发展,值得规划决策者、政府部门、企业和公众等各方为之共同努力。

参考文献(略)


此文刊于《环境保护科学》,2017,43(1):36-42,91,第一作者是选修我主讲课程《环境规划原理》的本科生。







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