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环评改革应着力于提高环评制度力量 精选

已有 3239 次阅读 2016-11-17 17:57 |系统分类:论文交流| 有效性, 环评改革, 制度力量

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》明确强调了“以全面提高环评有效性为主线”。频繁地改革变革,也是环评制度自身不足的体现。制度力量体现在能够得到普遍的遵守和相对稳定上。制度力量越弱,制度更替越频繁;变革制度成本越低,越缺乏维持制度长期运转的内生动力,制度频出反而是制度力量小、执行力弱的表现。因此,环保领域的频频改革,或许恰恰是包括环评在内的整个环保制度乏力甚至无力的体现。提高有效性是此次环评改革的重点,也是环评改革的着力点和落脚点,甚至须将是否真正提高“有效性”作为最终评估和衡量此次环评改革成败的关键。



环评改革应着力于提高环评有效性

                    ——《“十三五”环境影响评价改革实施方案》评析

郑欣璐 包存宽


近日环保部印发的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》中明确强调了“以全面提高环评有效性为主线”和“以改善环境质量为核心”。提高有效性是此次环评改革的重点,也是环评改革的着力点和落脚点,甚至须将是否真正提高“有效性”作为最终评估和衡量此次环评改革成败的关键。

中国环境保护40余年,“环评法”实施10多年来,资源约束趋紧,环境污染严重,环境质量恶化的形式依然十分严峻,与此同时,人们对环境质量的需求却在不断提高。人们不禁要问环境评价的效果在哪里?

环境评价作为预防性的政策工具,其预防性作用直接体现在优化决策上,以优化后的决策引导或约束人们的生产和生活行为,进而预防环境问题发生,防止环境问题进一步恶化,直至逐步改善和提高环境质量。因此,人民群众所希望看到的环境质量改善是结果,环境评价是对决策方案、决策程序与过程、决策结构与决策制度的改变与优化,二者之间还存在若干中间环节和变量,这些环节、变量之间存在复杂关系,甚至存在某种程度上的“悖论”:预防污染的实质是预防未发生的污染,环境质量改善是去除在环境要素中已然存在的污染。环评作为预防性的工具,其作用在于通过优化决策(无论是项目决策还是规划决策)源头预防环境污染或生态破坏,防止环境质量进一步恶化。因此,优化决策算是环评的直接有效性,而预防环境恶化算是环评间接有效性,当然也是最终有效性的体现。环评改革着力于提高环评有效性,要求我们对环评有效性进行准确界定。

环境评价的有效性

什么是环评的有效性?环评有效性可分为程序有效性和实质有效性。

其中,程序有效性是指环评(这里包括规划环评、项目环评在内的整体,而非特指某一类环评)实际发挥的作用,具体体现为环评成果的采纳情况、成果采纳后的优化过程、社会公众环境问题的及时反馈以及各单位部门和群众环保意识的提高。环评成果、结论的采纳指决策者(包括规划审批机关、规划编制机关及规划编制的技术咨询服务机构等相关部门的规划者和项目建设者)认可并实施了环评给予的成果、结论、建议,这是环评程序有效性的第一步。优化则是成果采纳实施后对决策的优化,这不仅包括对决策方案本身的优化,还包括了对决策程序与过程、决策结构与决策制度的优化,这是环评程序有效性的重要体现。环评还应具有及时响应性,对上贯彻了国家的五大发展理念、生态文明建设新要求和可持续发展战略,将国家、地方相关的环保法律法规、政策、规定落到实处;对下回应了人民群体的环境诉求,关注人民群众关心的环境问题,减缓、解决影响人民群众健康的突出环境问题,充分及时地响应人民群众日益提高的对于保障身心健康和环境安全、提高和改善环境质量、优化生态产品与生态服务借给的需求;进而提高各相关方尤其是决策者和人民群众的环保意识,促进国家和地方、政府和企业以及社会公众、环保部门及其他相关部门在环境保护上的协作与共治。

实质有效性体现在预防重大环境问题的发生,减缓不良环境影响,防范并降低环境风险、健康风险、社会风险与生态风险,改善并提高环境质量。这需要实现环评成果、结论以及环评报告审查结论、意见和建议的采纳,并体现在决策方案的优化上,在实施中有效避免重大环境问题的发生、尽可能降低规划决策的环境不良影响之后,最终在促进环境质量改善和可持续发展目标上得以实现。

环评的程序有效性更多地体现在“为决策者服务”这一环评宗旨,环评改革在程序有效性上应该切中决策者的需求,充分了解环评责任主体的决策者——无论是项目建设单位还是规划编制机关的“需求”或“期待”——即决策者希望环评提供什么样子的“环境咨询服务”。这种需求不仅是通过行政审批的需求,而是为决策提供环境支持、降低决策的环境风险、优化决策的需求。而实质性有效则是基于程序有效性的长期稳定实现,最终实现人民群众所希望看到的环境质量改善的结果。

总结而言,程序有效性包括环评结论的采纳、方案优化等,实质有效性包括了预防环境问题、环境质量改善等,按照“结论采纳→方案优化→预防环境问题→环境质量改善”的顺序推进,程序有效性是实质有效性的基础和前提,实质有效性是程序有效性的最终目标和体现。



环评实践中的问题

从有效性分析,十多年的环评实践中都存在什么问题。

在程序有效性上,首当其冲的是环评实施率低的问题。以规划环评为例,2008年环评实施的头五年中实施率不足10%;后经过“环评法”的执法检查和“联动机制”推行后,规划环评开展比例才有所增加,20091月至20136月间共开展规划环评3700余项,但距离所估计的(每年约2000项)1/3多一点仍不足50%。而开展的规划环评的分布也十分不均,就开展环评的规划类型来看,较多开展环评的规划类型是产业园区(约占75%),其他依次为交通规划(6%)、流域水利水电(5%)、能源矿产资源开发(4%)、城乡规划和旅游规划各占3%,甚至没有土地规划环评的开展记录。其中的“环评与项目环评联动机制”更是试图以法律上具有更强执行力的项目环评倒逼规划环评以提升其执行率,用“大棒胡萝卜”政策催生规划环评,不但没有解决问题的本质-----规划编制机关和规划审批机关的普遍性违反“环评法”,反而催生出一些仅仅为项目上马而编制的规划怪胎。这体现出现阶段规划环评急于求成的不良状况。

其次,是环评成果的被采纳情况。环评的最大挑战是规划编制机关和相关部门身兼“规划环评责任主体”和“服务对象”双重身份,那么环评做不做,做得好不好成为了编制机关自己的事,这也是环评普遍缺乏主动性的重要原因之一。同时,现阶段环评的违法现象依旧十分严峻,经常发生规划编制机关不做环评就报批规划或项目草案,或是审批机关在没有环评文件的情况下就批准规划或项目草案,这使得规划环评成为一种勉强的必须动作,也是普遍缺乏主动性和积极性的原因之一。这样介入晚、补课式的环评,再加上隔鞋搔痒的建议和编制机关内部的评定,又能在多大程度上优化决策方案?更不要说及时、充分、有效地指导决策进程了。这种背景下环评只是行政审批的“通行证”,其成果得不到有效的关注和采纳。

在实质有效性上,环评实施率低下,规划者改善和优化规划方案的愿望没有实现,人民群众对环境质量的诉求没有得到反馈和满足,这些基础和前提的程序有效性都难以达标,更不要说通过环评达到环境质量改善。长期的环评有效性无法达到要求,这无疑将影响环评制度的正当性和说服力。这次的环评改革也应该着力于提高环评的有效性,真正体现其价值。

以改革回归本质提高环评有效性

环评的有效性体现为:为决策提供更多的、环境方面专业性、政策性的信息,预判决策者难以预料的后果;作为环保部门或环境专家参与决策过程,以综合决策方式弥补决策者认识结构的不足,尤其是其环境知识的缺乏。提高环评有效性是环评价值体现的重要环节,在环评改革中应以有效性为切入点,促进环评回归本质——即环评为决策者提供支持,降低决策风险最终优化决策方案。

纵观环评现存的种种问题,源头出在决策者和环评机构的关系上。环评的本质是一种“委托---代理”关系,甲方提出目标和需求,乙方完成目标完善方案,这是关系维持的基本法则。但现在的环评关系是扭曲的,很多项目先过审批后补环评,建设单位和规划编制机关没有上层压力,不用真正为环境、环评负责;环评单位介入晚,提的建议方案如同隔鞋搔痒,不能真正对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。

因此,环评改革应回归环评本质,重塑环评的“委托—代理”关系,让委托方---即建设单位或规划编制机关真正为环评负起责任来,环评单位只是对委托方负责。项目建设单位或规划编制机关作为环评的委托方和责任主体,应对环评质量负责,对建设项目或规划编制决策负责,对环评编制对象实施中及实施后可能产生的环境污染、生态破坏等行为承担责任并终身负责。环评机构对环评成果负责,且无论委托方是否采纳环评成果,都要对环评成果中提供给委托方的方案、建议、决策负责;若是委托方采纳了环评建议而造成环境损害,环评机构须在损害担责的情况下负有连带责任。

在改变环评委托方和环评机构的责任同时,环评的审批与监管也应侧重于程序性与合法性上,首要确保环评的程序有效性,简化、弱化技术性审批与监管。甚至将程序性合法性审查与技术性审查分离,着重于程序性,将技术性审查审批的主动权“还”给委托方。另一方面,环保部门须加大对项目运行和规划实施的监管、对公众环境权的维护和环境损害的责任追究上,强化事中监管和事后严惩,严格环评违法的责任追究制度,实现“建设单位对环评负责,环评编制单位对环评结论负责”,将环评真正地利用起来,实现其程序性和实质性的有效。

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》又是环评制度的一次改革,从启动编制“规划环评技术导则——总纲”到发布,用了8年时间,刚刚实施不到2年时间,就考虑再次修订。这样频繁地改革变革,是环评制度本身存在先天性不足,还是试图通过技术导则等技术性文件来弥补,亦或是刻意从完善或完美的技术导则来补足管理性制度的不足?制度力量体现在能够得到普遍的遵守和相对稳定上。制度力量越弱,制度更替越频繁;变革制度成本越低,越缺乏维持制度长期运转的内生动力,制度频出反而是制度力量小、执行力弱的表现。因此,环保领域的频频改革,或许恰恰是环保制度乏力甚至无力的体现。

而制度安排的生命力并不在于文本设计是否完美,而在于能否适应中国情景以及应对棘手的社会同题。环评,无论规划环评还是项目环评,本质是为决策服务,为应对决策实施中的环境风险、降低可能的环境损害服务。而实现其意义要抓牢环评的有效性,从程序有效性和实质有效性双重角度出发,确保环评的决策服务功能,优化项目或规划方案,最终达到环境质量改善的目标。




本刊于《中国生态文明》:http://www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=6&CurRec=12&recid=&filename=STWM201605012&dbname=CJFDPREP&dbcode=CJFQ&pr=&urlid=&yx=&uid=WEEvREcwSlJHSldRa1Fhb09jeVVYOFA2clk5NWpXd25YVGRoUGk5OU54Yz0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4ggI8Fm4gTkoUKaID8j8gFw!!&v=MDI5MThNMUZyQ1VSTHllWnVkb0Z5N21WNzNKTmpuY1k3RzRIOWZNcW85RVpvUjhlWDFMdXhZUzdEaDFUM3FUclc=



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2 王兴民 蒋大和

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