中国古代的地方行政，从秦始皇开始，是郡县制。郡、县两个名称是在秦始皇以前就有的。虽然说是“普天之下莫非王土”，但是，这些王土之中的大部分是分封给各位诸侯的，诸侯的土地也有许多分封给大夫。这就是所谓“封建”。县，就是悬。縣字的左边是一颗倒放着的头（首），右边是一个系（繋着的意思），所以县的原意就是悬，悬字是后造出来的。作为地方的县表示这块地是悬着的，尚未分封。郡则是君之邑（郡字的右边是邑），也是没有分封或者不分封的土地。

到了秦始皇的时候，就正式在全国实行郡县制，开始全国分三十六郡，后来增加到四十六个郡，每个郡辖若干县，总共一千多个县。郡设郡守，县设县令，都是国家的官吏。汉刘邦一开始想恢复封建制，分封了许多王国、侯国，但是不管是同姓王还是异姓王，总是想造反。到了汉景帝比较稳定的时候，基本上又回到郡县制，那些王国、侯国与郡、县差别并不很大了。汉平帝时，共有郡（王国）103个，县（侯国等）1587个。

在当时的交通条件下，中央政府要管理这么多郡县，实在不容易。地方官郡守的权力很大，汉文帝就说过，与我一起治理天下的就是这些好“二千石”啊。郡守的俸禄是二千石，所以用二千石作为郡守的代称。为了监督这些郡守、县令，汉代皇帝派出“刺史”，巡行各地，考察官员。在汉武帝时，分全国为十三刺史部，这些刺史部大多以《尚书·禹贡》和《周礼·职方》中的州来命名，如冀州刺史部简称冀州，豫州刺史部简称豫州等等。州在《禹贡》中不过是人们对于上古地理区域的称呼，并非上古真实的行政区划，而到了汉武帝时才成为监察区的名称。这些“刺史”并没有固定的治所，只是年终向朝廷汇报。由于刺史掌握省察举劾之权，地位日隆。西汉后期称刺史为州牧，州牧这个词实际上就有了点行政长官的意思了。虽然此时还是“游牧”，尚未有固定治所。

光武改制，刺史（州牧）有了固定治所，有权劾罢郡国长吏，逐渐成为郡守国相的上司。到了东汉末期，州才真正成为郡上一级的行政区划，州牧成为真正的封疆大吏，郡守国相的顶头上司。像曹操，在战胜了袁绍之后，“领冀州牧”。至太康元年晋武帝平吴，全国共设十九州，一百七十一郡国。南北朝时期，战争不断，政区经常变化，州、郡数大增。南朝齐设二十二州，三百九十五郡。北魏则有五十二州（镇），而东、西魏合计一百一十一州、五百一十九郡；北周设二百一十一州，五百八十郡。南北朝后期，南北共约二百五、六十个州，六百余郡，而县数变化不大，在一千五百左右。平均一个州，只有两个多郡，五六个县，许多州郡只有一个县，甚至“空张郡目”。

这样的地方行政制度，当然不能被一个稳定而正常的政权所接受。因而，统一了全国的隋文帝废除了郡这一级，形成州、县二级地方行政。隋炀帝随后改州为郡并予并简，设郡192个，唐又改回州（短时间曾改为郡，旋又改回州）。此后，郡正式退出地方行政系列，只是作为人们对州的别号。唐高祖武德年初增设州县颇多，太宗贞观初加以合并，尚得州360，县1551。由中央政府管理360州，当然困难。于是唐太宗分全国为十道，不定时派使巡查。唐玄宗开元年间正式设十道采访处置使，后改分十五道。于是，情况似乎又回到了汉代，只是名称变了——州代替了郡国，道代替了州。唐代本来就设有专管军事的都督府（镇），后来在边境设节度使，逐步将镇的军民财赋事权集于节度使一身。唐肃宗改道采访使处置使为镇观察处置使，于是，道（镇）正式成为州的上一级行政区域。到唐宪宗元和年间，有道、镇48，州、府295，县1453。所谓府，就是某些特别重要的州，或者是皇帝登基前任职过的州。

宋改道为路，鉴于唐代方镇割据的教训，把路的行政职能分予若干机构，由转运使司掌财赋，提点刑狱司掌司法，安抚使司掌兵政，提举常平司掌仓储。各司在各自职务范围内监督和管理辖内各州事务，而各司所分路的区域并不完全一致，同路各司也不一定在一地，而州的长官有事仍直达中央。而路的数目也逐步增加，太宗15路，真宗18路，神宗23路，徽宗24路，到南宋宁宗嘉定年间，半壁江山，仍有17路。路下有府、州，府、州领县。徽宗宣和四年有府38，州243。州的长官曰知某某州。金代的地方行政基本上与宋相同，有路级行政区19，州级区197，县683。

元代地方行政区划最为繁杂。在路之上，设立了行省。省本来是中央的政府机构名，如尚书省、中书省等。从南北朝开始，由于战争的需要，中央派出大员设立临时的派出机构，这就是行某某省，如行中书省。元朝从金朝统治者那里学到了这一套，在各地设立11个行中书省，简称行省，加上直接治理河北、山东、漠南等地中书省，共称12省。开始是临时派遣，后来成常制，省成为最高一级地方行政区划。省下设路、府、州、县，共185路、33府、359州、1127县。隶属关系有省——路——府——州——县，有省——路——府——县，有省——路——州——县，省——路——县，等等，十分纷乱。由于重屋叠架，行政效率底下。

明代改行中书省为布政使司，共13布政使司，加上南北二京中央直隶，人们仍称为15省。又改路为府。这样，明代的地方行政隶属为：省——府——州——县，或省——府——县，或省——府——州，或省——州——县等。清代的地方行政与明相似，但明代的府属州往往还领县，清代的府属州则不领县。直属省管的州为直隶州，府属的州称为散州，知州的品级虽仍高于知县，散州的地位却仅与县相似。人们仍然尊称知州为刺史、太守、甚至州牧，但是与东汉时袁绍、曹操这样的三公级别的州牧相比，就完全不能相提并论了。

明清时期在省与府之间，还存在“道”这个中间层次。从原则上说，道只是省的派出机构，就像今天的地区（行署专员）是省的派出机构类似。实际上，在清乾隆以后，道逐步成为一级行政级别，是府的上级。

中华民国政府撤销了府、州，州这个从东汉开始的行政区划终于成为历史。中华民国前期的行政区划关系为省——道——县，道成了省与县中间的一层，相当于今日的地区行署。清代的道员又被尊称为道台、观察。但是它的地位与唐代观察使也相去甚远。

北伐胜利后，民国政府取消了道，由省直接管县，不过不久中间又插进了行署。这样，道自唐以来作为监察和行政区划的历史至此也画上句号。

综上所述，州最早是监察区划名称，数目只有十数个，以后变成行政区划，数目逐渐增大。数目增大的原因，固然与社会进步、经济开发有关，也与以官爵奖励有功者有关。而在战争时期，这种高级行政区划的大量、急剧、无序增加，显然是奖励有关人员的结果。最后，州贬值的结果不得不产生一个新的监察区划——道。但是，道的命运与州基本相似，历史似乎在循环。

最后，顺便说几句似乎是题外的话，关于今天最乱的一个行政区划名称——市。市，作为行政区划名称，最早出现在20世纪20年代。国民党在南方革命割据，1925年成立广州市，这可能是市作为行政区划的滥觞。1926年，北伐军占领汉口，成立汉口特别市。以后，又相继成立南京、上海、北平、天津、青岛、济南、大连、沈阳、重庆、成都等市。有的市直属中央，有的则为省属。现在，我们的市，有中央直辖的，也很多省属的市，更有许许多多县级市。有的直辖市如重庆，与一个省在经济上似乎没有很大的差别。有真正的大都市像上海、北京市，也有具有千里草原、沙漠、荒漠的赤峰、格尔木市。当有人说起“济宁市曲阜市”时，你能够弄清楚对方说的是属于济宁市的曲阜市，就像说北京市西城区一样吗？这种语言，大概只有“某某经济学院外语学院”可以与之相比，很像是精神不很正常的人所说的胡言乱语。