图1  风险管理、预警管理与应急管理的关系

　　有效的风险管理离不开对突发事件的正确识别、评估和控制。值得注意的是，应急管理的核心对象之一也正是突发事件，单就这一点来看，风险管理与应急管理之间就必然存在着难以割裂的相似之处以及延伸与承接关系。风险管理中对于突发事件的认知与处理方式完全可以借鉴到应急管理中去，而关于潜在突发事件的公共风险评估也自然是应急管理在事前阶段的重要组成部分。

　　风险的概念与安全相对。事实上，安全是指人的身心免受外界不利因素影响的存在状态及其保障条件。安全科学作为一个学科门类，它是以在生产、生活、生存过程中创造保障人体健康条件为着眼点，在对整个客观世界及其规律总结的基础上产生的知识体系，它包括以下几个部分：

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　　1）安全生产基础理论。研究安全生产过程中的哲学问题，揭示安全生产的本质，包括安全生产的方法、规划等内容。

　　2）事故机理与安全控制理论。具体包括典型事故发生机理、动力学演化过程以及事故控制理论，研究火灾、爆炸、环境污染等重大事故的机理和动力学演化特征，以及工程的损伤积累、探伤技术和灾变行为的演化规律、失效模式与事故特征、“人-机-环”作用规律及监测与控制理论。

　　3）安全人机学。包括安全生理学、安全心理学、安全行为学、安全组织学等。

　　4）安全系统学。包括安全运筹学、安全信息论、安全控制论、安全系统动力学、安全仿真学等分支学科。

　　5）安全经济学及管理学。研究安全生产经济学、管理学，包括安全生产的经济规律和宏观调控机制理论、国家政策与安全生产、安全生产投入与产出的关联分析等。

　　6）安全社会科学。包括安全史学、安全文化学、安全法学、安全伦理学、安全教育学等。

2，预警管理

　　作为应急管理的兄弟概念，预警管理可以完成事件酝酿过程中的一些征兆信息的确认、搜集与监测，确定不同预警级别的阈值或定性判据，并在事件形成前提供一定程度的遏制或减缓方案。

　　预警理论的起源可以追溯到19世纪末期，最初多出现在经济学领域。比如，早在1888年的巴黎统计学大会上，就出现了以不同颜色作为经济状态评价的报告。20世纪30年代，经济监测预警系统再度兴起，到20世纪50年代不断改进、发展并开始进入实际应用时期，美、日、英等国都建立了自己的一套经济预警系统。

　　我们将应急管理与预警管理相提并论，其实更加关注的是公共领域的突发事件或危机预警。在这一领域，常见的预警管理的例子很多，最典型的就是在线监测预警，如建筑物火灾的预警管理体系，就属于比较健全完整的一类。一般地，在大型建筑物中，每个房间都有温感器和烟感器，这两个设施都属于对火灾进行在线预警监测的手段。当一个房间的温度达到某个阈值并为温感器的传感器所感知，在中央监控室发出预警信号，值守人员就会很容易知道哪个房间出现了温度过高的现象；而类似地，烟感器也可以感知烟雾浓度，并在超过给定阈值时给出警报。在很多建筑物里，火警预警信号出现的同时，还会同时喷淋灭火液体（一般是水），也就是说，在预警的同时开始进行初步的应急响应。

　　预警管理适用的领域很广，宏观上说，除了经济领域这一传统领域外，在当今的能源领域及环境领域等也开始进行预警管理的研究与实施，只是在内容和形式上都与事故预警有很大区别；而在微观领域，既可以在企业层面，进行诸如库存原材料的预警、企业电力负荷预警，还可以在大型临时性活动中根据现场情况进行预警，比如人群密度流速的预警等。

　　由于突发事件往往具备成因复杂、因素相关性强和网络化等特点，所以一个完整的预警管理系统应该由预警信号监测系统、预警信息采集系统、预警数据分析系统、辅助决策系统和措施执行系统构成。措施的执行有可能有效也有可能无效，如果能够取得较好的效果，则预警终止，然后继续进入预警信号监测状态，如果无效则进入应急管理的响应阶段。

　　下面对图3中各系统的基本功能进行一一说明。

　　（1）预警信号监测系统

　　存在可监测信号的系统，可以采用在线或离线的方式，通过预设阈值或者综合判断进行预警信号的监测。一般可分为多信号监测和单一信号监测。在多信号监测中，不同信号可以有级别的差异，其中，关键部分信号在超过预设阈值时就需要进行预警启动，另外一部分信号则需要进行综合研判再决定是否启动预警机制。

　　（2）预警信息采集系统

　　预警信息除了可以直接来自预警信号监测系统外，还可以来自其他相关系统。因为是否进行预警，需要将监测的信号与外在信号进行比较分析，才可以做最后的判断。因此，预警信息需要通过多途径、多来源、多方式进行采集，比如，人的体温数据的采集，可以依靠远程监控系统，同时也必须结合现场环境的温度以及时间空间等其他因素，才能够判别是否出现大面积人群的高烧事件。

　　（3）预警数据分析系统

　　数据分析一向是决策支持的关键一步，要根据数据的不同类型采用不同的技术手段。数据类型可以是视频数据或者音频数据，图像或者文字，混合型数据或者单一类型数据，而数据分析则可以集成大多数的统计方法，利用数学建模、神经网络建模、机器学习以及其他的模拟方法。

　　（4）辅助决策系统

　　决策是进行预警管理的核心。是否根据当前发现的信号和分析的结果启动预警系统，决定了预警系统的效率以及效能，而不当的启动则可能浪费社会资源。辅助决策可以采取多种方式进行，其中，管理者利用技术手段和专家知识进行判断是一个必有的过程。由于突发事件因素的累积不会按照预先设定好的路径，预警信号有时不会沿着事先的分析出现，这会加大决策难度。

　　（5）措施执行系统

　　措施的执行一方面要依赖自动化的响应系统，如火灾预警中的自动喷淋或者电力负荷预警中的自动断电等，另外一方面则要依赖资源，其中包括物资、人力和资金三个方面，而且这些资源要与预警对象匹配。系统在执行的过程中，还需要对空间、时间和条件约束进行分析，以达到最好的执行效果，将事件消弭于未成形的状态。

3，突发事件与应急管理

　　应急管理是针对突发事件而言，其英文名称“Emergency Management”的最初来源是医院，急诊用的就是“Emergency”。事实上，“应急”和“急诊”之间确实存在着很大的相似性。对于急诊，我们看到的往往是病人的一种或几种病症的外在表现，比如抽搐、高烧等，而并不清楚究竟是什么原因导致的这种表现以及究竟是什么类型的疾病，却需要医生在最短的时间内根据症状表现给出治疗方案。

　　类似地，应急管理也一样可能面对未知来源和内在机理的突发事件进行决策，在第一时间集成可能用得上的资源和人员进行紧急应对。这样的应对风险也很大，很可能像急诊一样，仓促间无法对症下药。

　　我们首先再来审视一下突发事件的分类。我国在《突发事件应急法》中将突发事件归结为如下四个类型：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。

　　推测之所以会产生这四个分类方式，应该是因为确定者首先考虑到行政管理的便利。每当遇到突发事件，行政管理机构都能找到专门的部门应对专门的突发事件，比如由防汛抗旱指挥部、气象部门等应对自然灾害，由国家安全生产总局、交通运输部、消防部门等应对事故灾难，由卫生部等应对卫生事件，由公安部门等应对社会安全事件。

　　而对于事件分类本身来说，更需要首先确定一个准则，然后再对事物进行分类。比如，按照性别对人群进行分类，此时，分类准则是“性别”，对象是人群，分类就是“男”、“女”两类。

　　当然，分类从来都是件困难的事情，即便事先确定了一个分类准则，也一样会产生很多困扰，因为在确定准则后，个体对类别的归属也会存在交叉现象。比如用“国籍”这个准则将所有人进行分类，由于有些国家承认双重国籍存在，就会出现一个人同时属于两个类别的情形，这样的分类结果在实际应用中就很麻烦。可以就此说，在当前这种双重乃至多重国籍广泛存在的现状之下，“国籍”就不是一个分类的好准则。

　　最好的分类首先要按照同一的准则，其次要使各个不同类别间不存在交集。后者在现实中做到很难，也许难以避免出现类别间的交集，但是，一个可行的分类准则还是要使这样的交集尽量小。

　　以“三鹿奶粉三聚氰胺”事件为例。如果按照突发事件最初的四分类准则，不同的人就会将其分别归为事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件这三个类别，且各有各的道理，而有的人面对这一问题则会无所适从，认为此事归到哪个具体的类别都不很贴切。

　　一个突发事件同时属于三个类别的划分窘境其存在是有理由的，因为从某种意义上说，“三鹿奶粉三聚氰胺”事件同时具备这三个类别的特征。事实上，这个事件发展的不同阶段分别归属三个不同类别。起初，医院发现有大量婴儿出现结石病症，未知其所以然，但是现象是清楚的，于是这个问题成为公共卫生事件；而后来发现根本原因在于婴儿奶粉中添加了三聚氰胺，这一问题就归结为奶粉生产领域的问题，属于典型的事故灾害类型的事件；在发现根本原因后，受害者及其家属产生极大不满情绪并针对政府监管表达愤怒情绪，舆论一片大哗，又可以认为属于社会安全事件的范畴。所以，出现了“一个事件同属三类别”的窘境，其实就是分类时过于倾向于行政方便带来的问题。在处理三聚氰胺事件时，卫生部被指定为主管机构，这是典型的按照事件最终表现来进行责权分派的例子，至少造成事件的原因与卫生部无直接关系。

　　不同类型的突发事件，应该有不同类型的应对措施，我们认为，应急管理的内涵主要是针对事件的应急响应，而它的外延则可以延伸到为了应对事件而做的事前应急准备以及事后快速恢复。