加强政府环境监管能力

——访美国环保协会首席经济学家杜丹德

 

 

中国国土面积广阔，人口众多，环境保护问题责任繁重，政府环境监管能力亟需加强，国家环保总局“升部”是众望所归。作为中国环境与发展国际合作委员会外方专家和中国国家友谊奖获得者，美国环保协会中国项目首席经济学家杜丹德曾向中国政府就这一问题建言献策。近日，《环境保护》杂志就这一话题对杜丹德进行了专访。

 

环保总局“升部” 提高监管能力

杜丹德博士作为外方专家，曾在2006年与清华大学薛澜教授共同主持了中国环境与发展国际合作委员会的一个研究小组，向中国政府提交了中国环境执政能力课题研究成果。课题组确定中国在环境治理能力方面的一个主要挑战是，国家环保总局计划、实施政策和协调相关机构的行政权限和能力不够充分。但是，与国家环保总局作为负责国家环境健康主要机构的巨大期望相比，国家环保总局改进环境状况的能力受到人员和资源不足的严重制约。

环境执政能力课题组认为，国家环保总局不是国务院的独立部委，这一现象使得国家环保总局难以参与涉及国家环境优先领域的政策制定过程，难以协调其他部委机构和调解环境纠纷。国家环保总局被赋予了制定和实施环境政策的责任，但是没有充分的政策工具和行政能力达到这些期望。与中国面积、人口和环境问题的严重程度相比，国家环保总局缺乏其他国家政府所具备的地位和力量，没有与其责任相匹配的执行法律、保护环境的能力。

而要改变这种状况，是使国家环保总局升级成为国务院的独立组成部门，成立环境保护部，以提高其地位和权威，使其能够真正的具有去执行国家相关法规，加强国家在环境保护方面的工作能力，增强环境治理能力。

今年3月份，国家环保总局“升部”，对于中国政府做出的这一决定，杜丹德感到十分高兴。杜丹德认为，国家环保总局“升部”反映了中央加强环保工作的决心，这向全社会发出了一个非常积极的信号，有助于提高环保部门的地位。同时，国家环保总局“升部”，也能够使环保的视角正式体现在政府的各项讨论中，从而保证重大政策决定能将环境问题考虑进去。

加强机构建设 提升执政能力

目前刚刚“升级”的环境保护部，还沿用原来国家环保总局的编制，只有200多名行政管理人员在北京总部工作，2000多名在隶属于国家环保总局的下属事业单位工作，人力资源薄弱。

而与之相比，美国保护局在华盛顿特区总部、10个地区办公室和十几个实验室则雇用了18000名员工。德国联邦环境部总部有830名雇员，其三个直属机构联邦环境署、联邦自然保护署和联邦核辐射保护办公室有1880名雇员。日本环境省总部有1100多名员工，直属研究中心和机构中还有几百名员工，其中国家环境研究院有270名科学家。荷兰人口仅为1650万，荷兰住房、空间计划和环境部则有1000多名环境政策人员。

为了提高中央政府环境管理职能，杜丹德建议，要增加新成立的环境保护部的预算和相应编制，使得国家环境保护机构的能力能够适应社会对环境保护的要求，促进其增强执法和监管能力，使得政府环境执政能力真正得到提升。

节能减排以及应对气候变化都是大环保这一概念的一部分，对于节能减排以及应对气候变化，目前国务院分别有应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组。为了加强国务院各部门之间在环境保护问题上的协调，杜丹德主张，在更高层次上设立政府的环境保护领导小组，树立大环保的观念，将这些环境问题加以统筹考虑，协调相关的政策问题。

由于政府的横向与纵向条块关系，地方的环境管理常常受到当地政府领导的干涉。一些专家曾经建议，建立从中央到地方的环保机构垂直管理体系。在这一问题上，杜丹德倾向于在省级以下，对于环境机构的管理，依然同时依靠地方政府和环保机构两方的力量，以充分发挥地方政府的积极性和管理能力，促使其真正为地方环境质量负责。

 

加强减排力度 树立执政威信  

据杜丹德分析，为了在公众中树立威信，得到公众的认可，新成立的环境保护部必须向全社会展示自身的执政能力，而能否完成污染减排指标，对于新成立的环境保护部来说，是一个现实的挑战。

杜丹德表示，要注重解决排污企业不遵守环境保护法规的问题。现在很多相关的环保法律法规惩罚力度不够，使得企业从经济账上算起来，认为违法在经济上是划算的。杜丹德建议，通过修改环境保护相关法律，加大对环境违法民事和刑事处罚力度，对企业提出清晰地、具有法律效力的要求，促使企业提高技术水平，减少污染排放，使得相关政策法规能够真正得到贯彻执行。

作为美国前总统布什的环保顾问，杜丹德领导的一个工作小组提出利用市场机制来解决美国的酸雨问题，对此前总统布什给予很高评价，认为这一提议打破了僵局。杜丹德博士还开创了首例涉及二氧化硫和二氧化碳不同污染物之间的交易，在波兰进行了当地第一例排污交易。自1996年始，杜丹德领导美国环保协会中国项目办公室与国家环保总局开展合作，通过在7省市的试点排污权交易工作，这也中国截至目前最大的一次排污交易试验。

杜丹德建议，应该进一步推广基于市场的排放交易机制，如二氧化硫排放权交易，以提高企业等单位投身污染减排的积极性。应该充分调动市场机制，调动企业部门积累起来的经验和经济能力解决环保问题。

对于跨边界污染造成的环境问题，杜丹德也很关注。杜丹德说，污染跨越许多行政区域，如淮河的污染问题，涉及沿河省份。再比如空气污染，也涉及跨界污染问题。这类污染跨越许多行政区域，对环境管理以地方控制为导向的基本法则形成了严峻挑战，单一地区是无法解决这一问题的，要在更高层面上建立协调机制，解决这一问题。 

决策机制公开 鼓励公众参与

目前所有国家都面临着复杂的环境问题，如果政府孤军作战，再强大、准备再充分的政府也难免顾此失彼。而要充分迎接这一挑战，就要求政府建立开放、透明的决策机制和执行过程。

欧洲、日本和美国的经验教训说明，没有包括政府、企业、非政府组织和公众在内的全社会的积极参与，环境目标难以实现。环境保护的责任需要社会各方面分担。有效的环境治理要求在计划、执行和决策过程中，融合不同方面的观点、经验和能力。

杜丹德认为，在加强环境执政能力的时候，不仅要加强政府自身的环境监管能力，应该尽量发动民间的力量参与到环境保护过程中来，如果使得民间力量的环保自觉性得到充分鼓励和发挥，可以起到很大的作用。这样与政府现有力量结合，才能更好地加强环境执政能力，更为有效地提高环境质量。

杜丹德建议，公众作为保护环境质量的利益相关方，应该广泛参与到环境政策法规的制定过程中，同时也可以协助提出解决环境污染的良策，监督各种破坏环境的违法行为。应该积极发挥非政府组织的作用，支持他们积极参与环境政策制定和实施的过程。

近年来，中国政府向社会各界显示了践行科学发展、保护生态环境的决心和行动力，在执行环境法规、解决污染问题的过程中表现出很高的领导力。目前环境治理任务依然十分繁重，杜丹德建议，应该利用这次国家环保总局升部的契机，进一步增强环保部门的环境执政能力，并促使各级政府、全社会和广大公众共同投身到环境保护的事业中来，以使环境问题最终得到充分解决。

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