美国的贫困概念(上)

 

黄安年文 2007年3月14日

 

（按：社会保障和社会贫困是两个不同的概念，即使发达国家也有社会保障和社会贫困问题，不发达国家和欠发达国家更不例外。如果不能在贫困概念上取得共识，那么如何规划和制定反贫困及其响应对策？这里发表的是笔者1998年出版的《当代美国的社会保障政策》（中国社会科学出版社版）中的第十四章  美国社会福利保障与美国的贫困问题的第一节美国的贫困概念。学术交流网社会保障研究栏目2006年06月10日再发，鉴于文长三万字，分上下两部分发表）

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（2006年6月10日学术交流网主持人按：贫困问题在一个相当时期内将困扰发达国家和发展中国家。在发达国家是丰裕社会中的相对贫困，这和处于刚刚整体脱贫或迈入小康社会的贫困在概念和界定上是不同的。但是美国的贫困概念依然有着借鉴意义。）

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第十四章  美国社会福利保障与美国的贫困问题

   

美国的社会保障与贫困问题密切相关, 保障赤贫的基本生活需求是社会保障政策的基本目标之一。考察美国贫困的构成直接关系到社会保障政策的制订。

 

 

一. 美国的贫困概念

   

界定贫困概念是一个十分复杂的综合性问题, 它是一个历史的、社会的范畴, 不同时期、不同国家情况有别。在早期和近代美国有旧贫困和新贫困之分, 前者指移民来到新大陆时期的贫困, 后者指新大陆发展中的贫困现象。在现代美国, 主要是指在现代化进程中出现的新的社会问题和贫困现象。这里论述的是经济贫困问题, 并不论述文化贫困问题和不平等问题, 但是贫困问题是和这两个问题有紧密相连的关系, 另外本章也不主要论述反贫困战略问题, 这个问题本书有关历届政府的对策已有说明。

   

一般说来有绝对贫困和相对贫困之分。绝对贫困指处于维持一个人的生存和最低限度生活水平的收入状况。即基本生存权和最低限度的营养、休息、温饱和照顾。有人称为生存贫困标准,(Subsistence Standards) 或最低体面生活标准(Minimum Decency Standards)。〖1〗这种绝对贫困标准线随不同时间、家庭和个人情况变化而改变, 因为一个人在不同时期和条件下的生存需要和最低限度生活需要的标准是不同的。在美国绝对贫困表明其生活水平低于政府每年公布的贫困线标准。

   

由于美国现代化进程在二战后的巨大变化, 50年代后期进入了丰裕社会阶段, 与此同时在美国出现了新贫困现象, 对这现象进行阐述并产生重大影响的是1958年由约翰·肯尼思·加尔布雷斯出版的<<丰裕社会>>和1960年迈克尔·哈林顿所著的<<另一个美国>>, 这种强调美国存在“被遗忘的人”和“被忽视”穷人状况的新贫困现象,并采取反贫困措施的主张, 对60年代以来美国社会和政府的经济政策产生了重要影响。加尔布雷斯认为:“当人们的收入即便足以维持生活,但明显地低于社会的平均水平时, 他们就是受贫穷袭击的人。”他建议把每个家庭的现金收入1000美元定为贫困线。〖2〗

 

1962年, 利昂·凯瑟琳提出了四口之家年收入为4000美元为贫困线的建议, 并把4000-8000美元之间的家庭划归“被剥夺了基本权利”的家庭。〖3〗1964年美国社会保障署在对穷人家庭状况作了研究后, 将贫穷界限分别确定为贫穷和接近贫穷的概念, 提出依据对124种类型家庭做出一般概括, 区别他们的家庭供养者的性别,瞻养子女数字, 住宅情况, 食品消费情况等。〖4〗

 

1964年,美国总统经济顾问委员会提出城市居民四口之家年收入在3000美元以下者定为贫困线, 按此计算当时美国有1/5的贫困家庭。经济顾问委员会在什么是贫困?哪些人是贫困的专题论述中说:“社会保障署确定四口之家的非农民的‘低收入费用’1962年有3955美元。而按‘经济计划费用’来计算,则确定为3165美元。”“平衡这些家庭的费用, 确定家庭所有年货币收入为3000美元(1962年税前价格计算), 即每周收入低于60美元。”“按总费用1/3用于食品开支预算计算, 四口之家年预算3000美元, 即人均周5美元。其余2000美元, 保守估计住房将要800美元。下余1200美元每周不到25美元用于衣着,学校书本等费用,家庭设备维修,交通工具,医疗照顾,个人照顾,娱乐,保险及其他。”〖5〗1966年奥斯卡·奥纳梯(O·Ornati)提出将贫穷划分为最低生存线,最低充足线和最低舒适线三个水平。〖6〗

   

1966年美国现代凯恩斯主流经济学家保罗·萨缪尔森在第12版<<经济学>>中写道:60年代“我们把人送上月球,根除每一片丛林中的非民主成分并对经济进行微调。受我们的社会是一个无限丰裕社会的观点的影响,在肯尼迪总统于1963年被暗杀之前, 他的最后一个行动就是计划一场‘反贫困的战争’。反贫穷计划的首任负责人预言,到1976年,为纪念我们建国200周年,贫穷在美国将被消灭掉。”书中接着写道:“经济学者们试图用两种不同的方法计算‘最低生存’收入。第一,他们从社会福利工作者手中取得并且仔细计算, 被认为能衡量在1960年初期最低生存费用的家庭预算。第二,作为一种检验,经济学者们注意到, 贫困家庭一般把收入的大约1/4用于食物, 因此把农业部所计算出的最低生存食物费用的家庭预算乘上3,分析家们便能估算出最低生存收入。

 

这两种方法的结果相当一致。它们表明,对于一个非农业的四口之家来说,这种最低生存的费用如何在过去的20年中从1963年的3000美元上升到1984年的大约10,600美元。 ”〖7〗该书的1976年第10版说:“这些标准的费用为多少?在1976年,四口之家‘维持生存’的费用大致为5050美元,仅仅包括最必需东西,不看电影,肉食很少,没有牙医费用、不订报纸、衣着很少等等。谈不上什么奢侈的‘最低舒适生活’的费用大致为上述数字的两倍,可以有适当的饮食,偶尔有点娱乐,一些烟草和书籍,但是,其他的东西就不多了。”〖8〗

   

一般说来, 生存标准所作的估计仅仅是维持身体健康所需的一揽子货物的假定成本(cost of hyothetical), 对此罗伯特·基尔帕特里克(Robert Kilopatrick)认为绝对贫困的计量方法“在当代美国调查贫困时不是特别有用的”, “按一个世纪前人们所想象的贫困条件,在今天的美国几乎没有贫困。”〖9〗

 

事实上最低生活所需要标准往往设想规定心理学 上和生物学上的需要, 由于社会经济福利质量的变化, 它实际上是经常改变并调整体面生活需求的, 所以不少人认为这种最低体面生活所需标准(MDS)也是相对的绝对标准。〖10〗最低体面生活所需标准在生活费中是不分类的。这种生存贫困标准是按美元实际价值每年进行调整的。

 

1969年美国政府所通过的官方贫困标准是以社会保障局关于贫困线(Poverty Threshold)来决定的。并区分农民和非农民、性别、年龄和家庭规模。贫困线受到社会经济发展水平的制约, 贫困程度则要看它的贫困发生率, 即收入低于贫困线下的人口在全国人口中所占的比例, 同时还看贫困缺口率, 即处于贫困线以下人口的纯收入与达到贫困线所需要的收入的比例。〖11〗由于低收入家庭几乎以他们收入的33％用于食物, 政府将贫困线计算为食物费用的三倍或三倍多一些。

 

据奥纳梯(Ornati)的估算, 60年后, 在美国按最低维持生活标准计算,四口之家一年收入在2500美元,当年生活标准,四口之家一年收入在3500美元,舒适生活标准则为四口之家一年收入在4500美元, 其人口分别为2000万, 4600万和7000万。〖12〗

   

社会保障学家莫利·奥辛斯基((Mollie·Orshansky)主张以用在食品费用再乘以三来确定贫穷线。按他1967年估算,1960-1961年间,都市家庭的开支中平均有1/3分之一用于食品, 二口之家每人1000美元,三口之家每人900美元,四口之家每人910美元, 五口之家每人915美元, 6口之家每人800美元。他还说全国有4500万人是穷人和近于穷人,少数民族中有一半, 非农业人口中有1/7, 非白人人口中占到41-45％。〖13〗安照莫利·奥辛斯基的计算, 一个农村家庭的开支一般少于一个城镇家庭开支40％, 一个城镇四口之家的居民年开支需3130美元, 他的估算大体相当于总统经济顾问委员会的数字。〖14〗

 

  表14-1-1:1960-1961年美国非农民家庭开支的分配情况〖16〗

              1人    2人    3人    4人    5人    6人或以上 家庭和个人

            1000-   2000-   2000-  3000-  4000-   5000-    6000-

            1999    2999    3999   4999   5999    5999     7499(单位:$)

当前消费开支 1554   2659    3436   4139   4773    5542     6177

   食物总计   449    737     941   1140   1393    1733     1493

 

   烟草        20     59      83     95    112      98      117

   酒类饮料    17     30      37     39     48      64      103

   住房       668    877    1029   1151   1323    1510     1782

   衣着日用    87    165     309    413    499     608      641

   个人照顾    42     80     110    132    150     168      176

   医疗照顾   121    270     240    320    260     318      396

   娱乐        31     63     109    142    168     194      258

   阅读        18     25      25     29     30      41       56

   教育         1      6      22     39     20      42       59

   交通        86    280     487    560    659     681      969

   其他开支    14     67      44     79    111      85      125

 

  表14-1-2:1960-1961年美国非农民家庭开支的分配比例〖16〗

              1人    2人    3人    4人    5人    6人或以上 家庭和个人

            1000-   2000-   2000-  3000-  4000-   5000-    6000-

            1999    2999    3999   4999   5999    5999     7499(单位:$)

当前消费开支 100     100     100    100    100     100      100

  食物总计    28.9    27.0    27.4   27.6   29.2    31.3     24.2

  烟草         1.3     2.2     2.4    2.3    2.4     1.8      1.9

  酒类饮料     1.1     1.1     1.1    0.9    1.0     1.2      1.7

  住房        43.0    33.0    29.9   27.8   27.7    27.2     28.8

  衣着日用     5.6     6.2     9.0   10.0   10.5    11.0     10.4

  个人照顾     2.7     3.0     3.2    3.2    3.1     3.0      2.8

  医疗照顾     7.8    10.2     7.0    7.7    5.5     5.7      6.4

  娱乐         2.0     2.4     3.2    3.4    3.5     3.5      4.2

  阅读和教育   1.2     1.2     1.3    1.6    1.0     1.5      1.9

  交通         5.5    10.5    14.2   13.6   13.8    12.3     14.4

  其他         0.9     2.5     1.3    1.9    2.3     1.5      2.0

 

  表14-1-3:1903-1959年间纽约市的生活费和实际GNP(选择年代, 按1959年美元折算)〖17〗年  (1)人均实际最低生活水平 (2)实际人均国民生产总值 (3)相当于(1)/(2)的％

 

1903-5         555                    1096                 51

1914           740                    1217                 61

1918           618                    1315                 47

1935           705                    1383                 51

1947           984                    2213                 44

1951          1021                    2493                 41

1954          1011                    2520                 40

1959          1082                    2721                 40

    由上可见人均最低生活水平在1903-1935年间相当于实际人均国民生产总值的50％, 而1935-1959年间则相当于40％。

 

  表14-1-4: 1870-1972年间美国贫困的经济变动趋势(％)〖18〗

年代     Hartley统计       Ornati统计      Council统计

 

1887        45.3

1880        46.9

1890        35.3

1900        31.6

1910        34.8

1929                           43

1935-36                        45

1941                           32

1944                           15

1947                           27              30

1950                           28              30

1951                           25              29

1952                           22              28

1953                           23              27

1954                           27              24

1955                           28              26

1956                           26              22

1957                           25              22

1958                           29              23

1959                           27              22

1960                           26              22

1962                                           20

1965                                           17

1968                                           12

1969                                           12

1971                                           13

1972                                           1

 

上述情况表明,以实际美元来计算, 1870-1972年间的贫困标准是持续下降的, 以最低的体面生活标准来衡量是向上调整的。有的美国学者认为在世纪转折之际, 美国的社会科学家就建立了贫困线, 用以计算维持家庭最低生活水平标准预算, 从1906年至今有过多次的修正。〖19〗

关于相对贫困标准(Relation Poverty Standards)是随收入分配的变化而变化的。至少有两种计算方法。一种是在完全的相对收入家庭标准(Parely Relative  Staandards), 取中间值的相对贫困标准(Median-Income Relative Poverty)50％以下为贫困线,60年代中期以来, 美国社会保障署经常用这种方法来确定贫困线。 美国学者维克托·富克斯(Victor Fuchs)建议将贫困定义决定为“任何家庭收入低于中等家庭收入的一半。”〖20〗自1947-1965年间, 绝对贫困几乎减少了一半, 但在中等收入以下的相对贫困却几乎保持稳定。   

 

另一种是将家庭收入分成五等, 计算最低20％家庭占全部家庭收入的分额, 用以说明贫困程度。在50-60年代美国步入丰裕社会后,虽然绝对贫困化的情况有所好转, 但是相对贫困化的状况一直存在。

   

按全部家庭分五个等级来统计, 最低收入的20％家庭占全部家庭收入的比例,1935-1936年占4.1％, 1947年占5.1, 1966年占5.6％,1972年占5.4％。〖21〗

 

  表14-1-5:1947-1972年收入等级中每个五口之家纳税前的收入的比例分配情况〖22〗

等级         1947    1950    1960    1966   1972    1972年美元收入

最低的20％    5.1     4.5     4.8     5.6    5.4        5162

第二个20％   11.8    11.9    12.2    12.4   11.9      5612- 9299

第三个20％   16.7    17.4    17.8    17.8   11.5      9300-12854

第四个20％   23.2    23.6    24.0    23.8   23.9     12855-17759

最高的20％   43.3    42.7    41.3    40.5   41.4      17760以上

 顶端5％     17.5    17.3    15.9    15.6   15.9       27837

    以上情况说明, 从1947-1972年间最低的20％家庭收入为5％左右, 为最高的20％家庭收入的41-43％左右的12％。

 

  表14-1-6:1947-1974年收入等级中每个五口之家纳税前的收入的比例分配情况〖23〗

等级         1947        1960    1965   1969    1974 (％)

最低的20％    5.1         4.8     5.2             5.4

第二个20％   11.8        12.2    12.2   12.3     12.0

第三个20％   16.7        17.8    17.8   17.7     17.6

第四个20％   23.2        24.0    23.9   23.7     24.1

最高的20％   43.3        41.3    40.9   40.6     41.0

 合计       100.0       100.0   100.0  100.0    100.0   

 

  表14-1-7: 1947-1977美国家庭和单身的收入分配情况〖24〗(单位:％)

年    最低的1/5  次低的1/5  居中的1/5  次高的1/5  最高的1/5  最低的5％

1947     3.5       10.6       16.8         23.6       45.5      18.7

1952     3.5       10.9       17.3         24.1       44.3      18.4

1957     3.4       10.9       18.0         24.7       42.9      16.5

1962     3.4       10.4       17.5         24.8       43.9      16.8

1967     3.6       10.6       17.5         24.8       43.4      16.5

1972     3.7       10.0       16.9         24.7       44.8      17.4

1977     3.8        9.7       16.5         24.9       45.2      17.3

 

  表14-1-8: 美国家庭货币收入情况,1947-1977(1967年美元计算)〖25〗

年   家庭数              收入分配所占比例(％)  (单位美元)

     (1000)  3000以下  3000-   5000-   7000-   10000-   12000-   15000

                       4999    6999    9999    11999    14999    或以上

1947  37327    49.4     31.3    11.7    4.9              2.7

1948  38624    45.7     33.6    12.5    5.4              2.9

1949  39303    47.6     32.0    12.6    5.0              2.6

1950  39929    42.5     34.3    14.2    5.8              3.3

1951  40578    35.9     35.3    17.6    7.6      1.5     0.9       1.2

1952  40832    33.4     33.9    19.4    9.0      1.7     1.2       1.3

1953  41202    30.2     31.7    21.3   11.6      2.5     1.6       1.3

1954  41951    31.7     31.0    20.4   11.4      2.7     1.6       1.4

1955  42889    28.5     30.1    22.2   13.0      3.0     1.8       1.4

1956  43497    25.6     27.4    23.5   15.6      3.5     2.5       2.0

1957  43696    24.5     25.9    24.8   16.4      4.0     2.5       1.9

1958  44232    24.1     24.6    24.4   16.8      4.7     2.9       2.4

1959  45111    22.7     21.8    24.2   18.9      5.4     3.7       3.1

1960  45456    21.7     20.3    23.7   20.0      6.2     4.4       3.7

1961  46341    21.4     19.9    21.9   20.7      6.6     4.6       4.6

1962  46998    19.9     19.1    22.4   21.0      7.6     5.3       4.9

1963  47436    18.5     17.7    21.3   22.5      8.3     6.2       5.4

1964  47835    17.6     17.0    19.8   23.2      9.5     6.9       6.3

1965  48279    16.1     15.6    18.8   24.2     10.1     7.6       7.6

1966  49065    14.1     13.7    17.7   24.6     11.5     9.3       9.3

1967  49834    12.6     12.9    16.2   24.4     11.9    10.7      11.4

1968  50510    10.3     12.1    14.5   23.4     12.5    12.4      14.7

1969  51237     9.3     10.7    12.3   21.7     13.0    13.7      19.3

1970  51948     8.9     10.3    11.8   19.9     12.7    14.1      22.3

 

美国人口局1971年的资料, 提供了1970年国民收入情况的一些统计数字,5190万家庭中的25％收入低于9867美元, 1969年只有4.6％的家庭数高于中位数。老年家庭的中位收入从1969年占年青家庭中位收入的47.6％增加到47.9％。仅一半的65岁及以上的户主家庭(3600万),其每年的收入低于5053元。80％以上的老人单身年收入少于4000美元; 1/4的单身老人年收入少于1951美元。各个年龄段的贫困家庭的数量由1969年的490万增加到1970年的520万。1/4的老人家庭和3/5的单身老人生活在贫困收入水平下(25％多)。〖26〗根据1985-1995年间<<世界银行>>对美国收入分配中五类20％收入或消费的百分比额及最高的10％作了统计,显示:1980年最低20％占5.3, 第二个20％占11.9, 第三个20％占17.9, 第四个20％占25.0, 第五个20％占39.9, 最高的10％占23.3。1985年则分别占4.7, 11.0, 17.4, 25.0, 41.9,25.0〖27〗

   

这些情况表明自1980- 1985年间最低收入的20％家庭占有份额已从5.3％降为4.7％, 而最高收入的20％家庭占有份额从39.9％增加到41.9％, 最高的10％家庭由23.3％增加到25％, 社会财富向有利于富人方面转化。到1995年报告时美国尚未向世界银行提供最新统计数字。

    W·卡尔·比文斯(W·Carl·Bivens)1989年在<<谁扼杀了梅纳德·凯恩斯>>一书中分析说:目前美国家庭20％家庭拥有美国财富的45％; 最底层的20％家庭拥有财富的5％。1987年20％家庭的收入在52900美元以上, 5％家庭的收入在86300美元以上。20％的底层家庭收入底于14450美元。1963年的贫困线为四口之家3200美元; 1964年19％的家庭处于贫困线之下; 1973年贫困 线家庭占11％; 1983年贫困家庭占15％。1988年则为13.5％。〖28〗据1991年5月9日,美国政府公布的一份众院岁出入委员会报告说:美国最富有的250万人控制了全美所有收入的13.5％, 最穷的1亿人收入只占全部的12.7％。都市研究中心的伊莎贝尔·索希尔说:“我们已变成两阶层社会”在阶梯下大部分是孩子, 五个孩子中有一个人是穷人。〖29〗

 

  表14-1-9:1947-1965年间美国典型贫困家庭的变化及固定标准的家庭收入的百分比(1965年美元)〖30〗

年     中等收入    低于中数的一半   低于3000美元     低于2000美元

1947     4275          18.9           30.3               17.2

1948     4178          19.1           31.2               18.1

1949     4116          20.2           32.3               19.5

1950     4507          18.9           27.8               16.3

1952     4625          18.9           26.3               15.8

1953     5002          19.8           24.6               15.4

1954     4889          20.9           26.2               16.7

1955     5223          20.2           23.6               14.6

1956     5561          19.6           21.5               13.0

1957     5554          19.7           21.7               13.0

1958     5543          19.8           21.8               12.8

1959     5856          20.2           20.6               12.1

1960     5991          20.3           20.3               12.1

1961     6054          20.3           20.1               11.9

1962     6220          19.8           18.9               10.9

1963     6444          19.9           18.0               10.2

1964     6676          19.9           17.1                9.2

1965     6882          20.2           16.5                9.1

 

由上可见, 自1947至1965年间低于中数一半的比例在18.9-20.9间浮动, 而底于2000美元的比例却由17.2降到9.1, 相差了8.1个百分点。低于3000美元的则由30.9降到16.5,下降了4.4个百分点。

   

在1963年美国非农户家庭中等收入男性家庭为6745美元,带有5个18岁以下孩子的为6590美元,带有6个18岁以下孩子的为5765美元。女性家庭为3245美元,带有5个18岁以下孩子的为1660美元,带有6个18岁以下孩子的为2230美元。〖31〗

   

统计数字还显示了一个有意思的现象,即尽管贫困情况在不断变动,但是财富的分配却大体保持不变。

 

 

[2002年12月29日说明：本文为《当代美国的社会保障政策》第十四章《美国社会福利保障与美国的贫困问题》第一节（第410-430页）的原稿，正式出版时在文字上小有调整。注释在全章的末尾并有所删节也有区别。现在网上发表是分AB、C、D篇。网友引用时请查对中国社会科学出版社出版的该书相关部分。]

 

学术交流网/社会保障研究/2002年12月29日发布

学术交流网(www.annian.net)/社会保障研究/2006年06月10日再发

 

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