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美国的住房福利保障
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美国的住房福利保障
黄安年文 发表：2007年8月1日
住房福利保障是美国社会保障机制的重要内容，其中包括关注低收入家庭的住房问题值得我们关注。本文系笔者著《当代美国的社会保障政策》的历史编第十二章美国妇幼、残疾和退伍军人及住房福利保障第五节住房福利保障的内容，该书1998年3月由中国社会科学出版社出版，见第382-391页，文字上有订正。
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五． 住房福利保障
住房福利保障中至关重要的涉及公共住房补贴(1937年以来的住房法)、房租补贴(1965年城市住房发展法等);利息补贴; 妇女、婴儿、和儿童住房补贴(WIC);消除贫民窟和新镇运动;国内外移民和非法移民的住房问题等。
下面,本书着重介绍自19世纪末以来到20世纪60年代, 美国国会的有关住房问题的立法行动, 主要有:
1892年7月20日, 第2届国会通过决议,拨款2万美元调查20万以上人口城市的贫民窟情况。1918年3月1日, 第65届国会授权美国商船局为船坞顾员提供住房, 随后通过了两个立法, 授权和拨款为军工提供住房。1921年6月6日,第67届国会为在国家标准局内建立建筑和住房处提供资金。
1932年7月21日,第72届国会通过紧急救济和建设法令决议(HR 9642 PL 72-302), 授权建立复兴金融公司。1932年7月22日国会通过联邦住房贷款银行法令(HR 12 768 PL 72-305), 授权建立联邦住房贷款银行。
1933年6月13日, HR 5240 PL 73-43决议通过房主贷款法(Home Loan Bank Act), 授权建立房主贷款公司。1933年6月16日, 通过全国工业复兴法, 其中包括授权使用联邦资金解决低费用住房、清理贫民窟住房和生存房基地。据此有50个低房租公共住房工程, 包括在37个城市的21600套住房和15000套提供解决重新迁居工程和城市绿化带。1934年6月27日,通过了国民住宅法(HR 9620 PL 73-479, the National Housing Act), 建立住房管理署。根据该法还建立了联邦存款和贷款保险公司(Federal Savings and Loan Insurance Corp.)
1935年4月8日, 根据紧急救济拨款法(H J Res 117 PL 74-11,The Emergency Relief Appropriation Act of1935), 为公共工程工人提供价值4.5亿美元的住房建设费。1937年7月22日,通过班克--黑德--琼斯租佃农民法(HR 7562 PL 75-210 the Bank-Head-Jones Farm Tenant Act), 授权农业部为佃农、劳工,及分成制农民提供为期40年的年息3％的购房贷款。
1937年9月1日, 国会通过了第一个合众国住房法(S 1685 PL75-412 The United States Housing Act), 建立美国住房署, 为地方住房机构的低房租工程和清理贫民窟工程提供贷款。
1938年2月3日, 通过国民住房法修正案(HR 8730 PL75-424, The National Housing Act Amendments of 1938), 为私人公司的租房工程和农民住房提供抵押保险贷款。1939年8月11日, 通过1933年房主贷款法的修正案(S628 PL 76-381)允许将由房主贷款法授权的房屋贷款期限由15年延长到25年。
同日, S 2240 PL 76-385号决议授权人口局在19540年人口调查时包括人口住房调查资料。
1940年6月28日, HR 9822 PL 76-671号决议修正1937年的合众国住房法, 为国防和军工住房提供贷款和创造必要条件。
1940年10月14日通过1940年全国国防住宅法(HR 10412 PL 76-849, the National Defense Housing Act of 1940), 即拉纳姆法(Lanham Act), 授权陆军和海军部及住房机构合作为服役军人和军工提供所在地区的公共住房。1940年10月17日, 通过士兵和水兵民事救济法(S 4270 PL76-861, the Soldiers and Sailors Civil Act of 1940), 为他们的抵押和债务提供救济。
1941年1月11日, 根据罗斯福总统的8632号行政命令, 建立国防住房协调署。1941年3月28日, 通过全国国防住宅法修正案(HR 3575 PL 77-24, A Defense Housing Amendment Title VI)为国防急需地区的新住房的建设者提供更为优厚的抵押保险, 据此有96.2万受惠。1942年价格紧急控制法(HR 5990 PL 77-421, the Emergency Price Control Act of 1942), 授权控制房租。1942年3月27日, 通过第二次大战权力法(S 2008 PL 77-507 the Second War Powers Act)授权总统实施战时住房优先制度。1944年6月22日, 根据士兵权利法(S 1767 PL 78-346, the Servicemen's Readjustment Act, GI Bill of Rights), 授权为退伍军人提供住房贷款的担保。
一般说来, 战时住房保险项目有五种:①销售住房; ②军工工程抵押; ③活动住房; ④政府住房; ⑤大规模独户家庭住房。〖38〗
1945年11月纽约州民主当参议员瓦格纳和路易斯安那州民主党参议员埃伦德及参议员塔夫脱提出了S1592号议案, 意在解决战后初期出现的住房危机, 要求四年内为投资者提供建设50万套公共住房租房贷款等, 国会并未采取行动。1945年6月众院和参议院分别在19日和29日通过关于国防住房社区设备的HR 3278 1940年拉纳姆法Act of 1940年的修正案,授权由5.5亿美元 增加到5.3亿美元在国防地区建造医院、学校和其他设施,改法于1945年7月3日颁布。1945年12月19日国会两院分别通过1944年士兵权利议案的HR 3749修正案, 将抵押担保金由2000美元提高到4000美元, 1945年12月28日颁布该法(PL 79-268)。1945年6月14日和14日国会众院和参院分别通过了拉纳姆法提出的退伍军人临时住房法(HR 3322 Temporary Veterans Housing), 6月23日该法颁布(PL 79-87), 两元还在12月分别通过决议拨款1.6亿美元为退伍军人临时住房所用。
如本书杜鲁门一章所述, 1946年4月15日通过的S 1592 瓦格纳-埃伦德-塔夫脱
法被否决。1946年初政府提出的退伍军人紧急住房法遭否决。1946年4月9日众院通过HR 5991决议成立农场住房管理法。1947年5月国会众参两院先后于6,15通过S 854议案并于5月22日修正(PL 80-85), 拨款3350万美元用于计划完成20万套退伍军人临时住房之需。1947年7月22日, 根据杜鲁门总统的重组3号计划 (Truman's Reorganization Plan No.3)建立住房和家庭金融机构(Housing and Home Finance Agency, HHFA), 它作为国民住房机构的继续:联邦住房银行贷款署, 联邦住房管理署, 公共住房管理署。1947年12月12日和15日国会参院和众院分别通过决议, 提高对FHA的抵押保险到49.5亿美元。1947年7月31日还颁布了由麦卡锡提出国会通过的S 1361号1937年国家住房法修正案,允许地方住房机构在一定条件下可以突破费用限制。1947年8月5日颁布 S 1720 PL 80-366号决议, 增加对联邦拥有的永久性战时住房的抵押保险。
1948年8月6日参议院通过了威斯康星共和党人麦卡锡(McCarthy)和密执安共和党人沃尔科特(Welcott)提出的1948年住房法(Housing Act of 1948), 8月6日众院批准, 但是杜鲁门虽认为法案不充分而于8月10日签字。
具有重大意义的1945年住房法是,于1949年4月21日参议院通过的(57;13),众议院于6月29日通过(227:186), 总统于7月15日签署(PL 81-171)。它的主要内容包括①贫民窟清理和社区发展及重建, 在5年内拨款5亿美元另加1亿贷款来实施这一计划。②FHA, 增加抵押贷款金额。③低房租的公共住房建设, 在6年内为低收入家庭提供81万套住房, 为此每年至少投资联邦费用3.08亿美元。④住房研究。⑤农场住房,提供为期33年年利4％的2.5亿美元贷款和1.25亿美元的拨款用于技术服务和农场住房研究。
1949年国会两院还于1949年10月分别通过的S J Res 134号决议的临时住房修正案(Interim Housing Amendments),该法案于10月25日发布; 以及1949年7月通过的FNMA授权决议, 该法于7月19日发布(PL 81-278号); 1949年5月20日和7月18日参院和众院分别通过的军用住房法案, 该法于8月8日发布(PL 81-211); 1949年4月23日颁布的阿拉斯加住房法案(Alaska Housing, PL 81-52); 1949年5月15日颁布的合众国住房销售法(Sale of U.S. Housing PL 81-65)。
1950年的住房法(Housing Act of 1950)是1950年3月15日和22日分别由参院和众院通过的, 1950年4月20日总统签署生效(S 2246 PL 81-475), 它涉及FHA的授权, FNMA, 大学住房, VA直接贷款, 和VA的贷款担保等。1950年还有4月21日由参院修正的HR 7846号军用住房法(Military Housing), 6月27日颁布的HR6743 PL 81-576决议对联邦家庭贷款银行法和国民住宅法的修正,增加对储贷行业的保险保护。
1950年9月8日, 总统颁布了国防生产法(HR 9176 PL 81-774,The Defense Production Act of 1950)。
1951年通过的较为重要的住房立法是国防住房和社区设备及服务法(the Defense Housing and Community Facilities and Services Act of 1951), 该法案报告由8月20日和21日分别为参院和众院通过, 1950年9月1日总统签署生效。它涉及FNMA, 国防住房, 社区设备, 活动房屋, 土地购买, 军用住房, VA等条款。
1952年7月3日和4日分别由参院和众院通过的S 3066的1952年住房法, 7月14日由总统签署生效(PL 82-531), 该法案涉及FHA保险, FNMA,社区设备,农场住房等。〖39〗
1953年6月25日和27日分别由参院和众院通过的1953年住房修正案(S 2103Housing Amendments of 1953), 6月30日由总统签署生效。它包含扩大了国防和军用住房计划等六项主要内容。1952年2月参院和众院分别通过了家庭住房贷款改进法(S J Res 27 Home Improvement Loans), 3月10日总统签署生效。1952年9月12日总统签署建立政府房屋政策和计划顾问委员会行政命令( Executive Order10486 Advisory Committee on Government Housing Policies and Programs), 该委员会于12月14日提出报告, 涉及11项要点, 含协助社区解决贫困窟的扩展问题, 继续低房租公共住房计划等。
1954年8月2日艾森豪威尔总统签署了HR 7839综合住房法案(Omnibus Housing Act of 1954 PL 83-560), 该法于7月20日和28日分别由参院和众院通过。总统称这是“美国人的住房需求遇到的主要进步”。这一法案的主要条款包括: 公共住房, FHA, FNMA, VHMCP(Voluntary Home Mortage Credit Program), 建筑者的授权, 增建部分, 都市改建等条目。此外, 1954年9月1日总统还签署了HR 9924号关于军用住房的法令, 8月21日颁布VA直接贷款的PL 83-611号决议, 12月23日建立社区设备管理署(the Community Facilities Administration and the Urban Renewal Administration)。
1955年8月11日, 艾森豪威尔签署的综合住房议案(S 2126 PL 84-345,Omnibus Housing Amendments of 1955)先由6月7日贺月29日参院和众院分别通过。它涉及FHA, 公共住房, 公共设备, 社区设备, 都市改建, 学院住房,农场住房, FNMA, 拖车式活动房屋集中地, 军用住房, 联邦家庭贷款银行疏等问题。这一年的6月21日, 总统还签署了VA直接贷款的S 654决议案。
1956年8月7日, 总统签署的S3855-HR11742 PL 84-1020号法案, 即综合住房法案(Omnibus Housing Act of 1956), 这一法案包括公共住房, 老年人住房, FHA, 社区设备, 学院住房, 医院建设, 都市改建, FNMA, 农村营地,研究,VA贷款等。
1957年7月12日, 总统签署了1957年综合住房法案(HR 6659 PL 85-104,Omnibus Housing Act of 1957), 这以前众院于6月28日, 参院于7月12日通过了该法案。它包含FHA, FNMA, 都市改建, 公共住房, VHMCP等条款。此外, 3月27日, 总统还签署了FNMA授权的限制条款。
1958年4月1日,总统签署的紧急住房法案(S 3418 PL 85-364, Emergency Housing Bill), 包括FHA, FNMA, VA等条款。6月4日.总统还签署了为FHA增加抵押保险的规定(S J Res 171 PL 85-422); 8月18日,总统签署了1958年综合住房法案(S 4035 Omnibus Housing Bill)。
1959年民主当国会两院于9月先后通过了1959年综合住房议案(S 2654 PL 86-372 Omnibus Housing Amendments of 1955), 但是艾森豪威尔总统在9月23日否决这一法案, 该法案经过了三次修正未果。这一法案涉及FHA, 学院住房, 都市改建, 合作住房, FNMA, 社区设备, 公共住房, 军用住房, 护理住房, 农场研究,VHMCP等。
1960年4月28日众院通过的紧急住房议案(Emergency Housing Bill)及参院1960年6月16日通过的综合议案均被总统拒绝。1960年9月14日,总统签署了一个8月31日两院的联合决议案(“权宜之计”议案) (‘Stop-Gap’Bill, PL 86-788),对公共设备,学校住房和家庭改善贷款作了一些临时性的变动。〖40〗
1961年的综合住房法(The Housing Act of 1961 S 1922 PL 87-70)是肯尼迪总统在6月30日签署的, 他说:“它为更美好的城市和住房改进大大进了一步提供了机会”, “他为私人工业满足贫困家庭和中等收入家庭的需求提供了机会”。这一法案参院和众院都是在6月22日通过的。这一法案的主要条款包括:第一条, 新住房项目, 由联邦住房管理署建立五个新抵押贷款类别。第二条, 老年和公共住房, 从1959年的5000万美元贷款基金扩大到1.25亿美元。第三条,都市改建和计划,授权增加20亿美元的联邦资金。第四条, 学院住房, 为学院提供为期50年的低息贷款由16.57亿美元 增加到28.75亿美元。第五条, 社区设备, 为解决水,煤气和下水道工程的改善提供社区设备贷款基金由1.5亿美元增加到6.5亿美元。第六条国民住房法的变化, 授权 联邦国民抵押协会(FNMA)从财政部借款7.5亿美元作为特别援助项目。第七条, 开放空旷土地, 出资5000完美元由联邦拨予地方解决在市中心周围地带建立“开扩地带”以满足娱乐,保护,风景和历史的需求。第八条, 农场住房, 及第九崐条,杂项。此外, 1961年6月27日, 总统签署HR 5000 PL 87-302号议案的军用住房案。
1962年国会颁布了两个有关住房的法令, 一个是1962年8月27日众院通过,1962年9月18日参院通过的老年人住房法(HR 12628 PL 87-723, Housing For the Elderly, The Senior Citizens Housing Act of 1962), 它涉及政策,都市住房, 农村住房等方面, 都市住房贷款基金从1.25亿美元 增加到2.25亿美元, 农村住房则从6.5亿美元 , 增加到7亿美元。另一个是7月27日总统签署的军用住房法令(HR 11113 PL 87-554, Military Housing), 这是一项最大的军用家庭住房计划, 拨款26398.35万美元在近年内建筑13792套军用住房。在这一年肯尼迪提出的建立都市事物与住房部的建议未被国会采纳。
1963年国会通过了三个有关住房的法案。一个是对1961年和1962年老年人住房的修正案(H J Res 724 PL 88-158 Housing for Elderly)。一个是总统6月29日签署的低收入住房议案(H J Res 467 PL 88-54, Low Income Housing), 抵押保证延长到1965年6月30日止。另一个是9月23日总统签署的NASA-AEC住房议案, 其有效期延长到1965年10月1日止。此外, 还有1964年10月31日国会两院分别通过的HR 6500PL 88-174军用住房法案即1964财政年度军事建筑授权法案, 拨款6.85多亿美元的家庭住房。〖41〗
关于约翰逊总统以来历任总统的住房政策,均已分别详细说明, 这里不再赘说,需要指出的是60年代约翰逊总统任期,联邦社区开发住房, 低房租住房及城市重建有了进一步的发展。尼克松政府在1974年颁布的住房和社区发展综合法案(The Omnibus Housing and Community Development Act of 1974), 把新旧城市的更新改造结合起来。里根政府以来减少了联邦政府在住房问题上的具体干预, 州和地方政府有了更为主动的权权力。然而为低收入家庭提供廉价住房, 控制房租, 促销住房仍然是历届政府注意的课题。布什总统在1990年11月签署了一项增加在1991年财政年度投资248亿美元以建造36万套廉价住房的联邦住宅法案, 并准备到1992财政年度增加到271亿美元。〖42〗
总的说来:
第一, 住房问题是和社会福利相联系的重要的社会和经济问题, 它不全是社会福利问题, 但其中的中低收入家庭和个人的住房问题及社区、城市发展则和社会福利紧密相关, 有的本身就是社会福利的重要组成部分。在美国现代史上, 住房建设及其相关行业长期以来成为影响美国经济发展的生长点之一, 因而无论就经济发展而言还是就社会保障政策而论在美国政府的宏观和微观经济政策中都占有重要的一席。
第二, 作为美国社会福利保障重要内容的住房保障, 自罗斯福以来为中、低收入和贫困者的家庭和个人提供低费用的公共或私人住房问题是当代美国政府不同程度地关注和解决的课题。憗拪〖43〗憖拡为贫困的老年人提供低费用的公共住房问题也是当代美国政府不同程度地关注和解决的一个问题。〖44〗解决美国城市发展中的畸形----贫民窟和落后社区, 改建和重建美国的旧城市, 建设新的美国社区,规划新的城市和居民点是美国政府发展住房计划另一个重点。〖45〗在这些问题上美国两党的并没有原则的区别。
第三, 美国政府解决住房问题主要依靠财政政策和税收政策, 依靠联邦政府和州、地方政府及公司,社区及个人间的调整政策,依靠财源和兴办及管理的多层次、多渠道等来途径。两党在这些问题上, 主要涉及财政拨款和税收政策、贷款政策及优惠倾斜政策的分歧。从历史上看, 30年代以来, 美国政府在住房政策上经历了开始干预——强化干预——有节制地干预的过程。
第四, 由于住房问题和城市规划,经济发展以致种族关系, 社会稳定相连, 对于一些措施的利弊, 需要全面地考察, 例如为解决低收入和贫困家庭的住房兴办公共住房, 固然解决了部分贫困家庭'和个人的燃眉之急, 但是依赖政府分房政策也带来某些人躺在丰裕社会身上睡大觉的“懒人”心态, 而穷人区的集结由黑人集结区扩及西裔某些亚裔集结区则带来了越来越严重的社会问题。从而使社会福利问题直接和社会稳定紧密相联, 从这个意义上说, 住房问题也是社会问题,政治问题。
美国的社会福利保障还包括教育福利保障, 教育福利保障中至关重要的是1944年的军人调整法,1958年的国防教育法,1965年的高等教育法以及各种职业培训:一般就业培训、公共服务就业、职业队等; 各种教育补助,工读和贷款(义务、启蒙、职业、退伍军人转业、居民服务等)。限于篇幅对这一部分的阐述这里从简。
注释:
〖38〗[美]Congress and the Nation, 1945-1964, Federal Housing Programs (国会和国家, 1945-1964, 联邦住房计划), 第471-474页。
〖39〗ibid. [美]Congress and the Nation, 1945-1964, Federal Housing Programs, 第475-484页。
〖40〗ibid. [美]Congress and the Nation, 1945-1964, Federal Housing Programs, 第484-494页。
〖41〗[美]Congress and the Nation, 1945-1964, Federal Housing Programs ( 国会和国家, 1945-1964, 联邦住房计划), 第494-508页。
〖42〗应世昌:<<美国家庭的居住现状及美国政府的住房政策>>,美国参考资料,1992年第3期。
〖43〗[美]K·帕特森(Patterson K.), Housing the Poor(贫困户住房), Public Welfare 47(1):5-12, Winter 1989.
〖44〗[美]卡拉·J·奥本(Orben, Care J.), Public Housing For the Elderly(为老年人的公共住房), Journal of Sociology and Social Welfare1976,3,4 Mar. 421-435pp.)
〖45〗[美]乔伊斯·A. 切劳奇(Chelouche, Joyce August), Federal Housing Act Design: Issues And Coalitions, 1961-1968, The Relation Between Unstable Coalitions and Legislative Victory(联邦住房法的设计), University of Southern California PhD1990,
https://blog.sciencenet.cn/blog-415-5170.html
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