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罗纳德·里根和乔治·布什政府的社会福利保障改革(1981-1989)
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罗纳德·里根和乔治·布什政府的社会福利保障改革(1981-1989)
黄安年文 发表：
本文系笔者著《当代美国的社会保障政策》的历史编第八章的内容，该书1998年3月由中国社会科学出版社出版，见第217-254页，文字上有订正。我们看到罗纳德·里根和乔治·布什政府的社会福利保障改革思路。
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第八章 罗纳德·里根和乔治·布什政府改革
美国社会福利保障制度的思想和政策(1977-1993)
在现代美国社会保障史上,罗纳德·里根政府改革美国社会福利保障的思想和政策是一个 重要的标志, 他一改新政以来扩大社会福利和联邦政府干预政策, 紧缩社会福利规模并逐步转入私人经营轨道, 以减轻联邦政府的沉重负担。但是造成了加剧了贫富悬殊和社会不公的现象。它表明自30年代中期以来,美国政府扩大社会福利保障趋势的受阻, 改革扩大社会保障带来的弊端,保持社会保障的“安全阀”机制,成为80年代以来困扰美国历届政府的重要课题。协调公平和效率的天平由强调公平倾向于强调效率。
一. 罗纳德·里根的新联邦主义改革社会保障思想
罗纳德·里根共和党人总统(1981-1989)任期,推行新联邦主义政策, 改革社会保障制度, 缩小联邦政府干预社会福利的规模,克服过度福利带来的种种弊端,强调州、地方政府和社会团体应当更多地担负起社会保障的责任。
里根在任加利福尼亚州州长期间,由于加州共和党人和民主党人的共同努力, 通过了一个1971年折衷的福利改革议案(A Compromise Welfare Reform Bill),尼克松支持这一法案。在他的<<里根自传>>里谈到他在任加州州长时的联邦政府权力过于集中的弊端。他写道:“华盛顿常常搞起一项新计划,各州就得奉命执行,却又发下如此繁琐条文,使得各州不能真正行使管理职权,你只有跟在华盛顿后面团团转。”“从我们的学校到我们的农场,华盛顿的政府官僚正在设法随心所欲地支配美国人,而且正把官僚控制描绘成为得到华盛顿支配的联邦资助而必须付出的代价,美国向联邦政府缴纳税金,而钱却川流不断地被扔进了波托马克河。国会往往是怀着美好的愿望通过某项新计划并为之拨款,然后派华盛顿的官僚们分配这笔款子,而这些官僚们几乎不停地告诉各州、市、县以及学校如何花这笔钱。”里根接着写道:“联邦补助以更巨大的数字向瀑布一样洒向各州、社区,这些补助往往是它们并不需要或不想要接受的项目,但是,对于这些钱,它们照接不误,因为这钱就在这里,看来是‘免费的’。”“长期以来,各州、团体变越来越如此依赖联邦补助,就象吸毒者一样”。“联邦政府正在国家税收总额中夺得日益增大的份额,这使各州和地方政崐府更难于为自己筹资了:结果,它们不得不更多地转而向联邦政府要求财政补助, 并成为无情的华盛顿及其各级官僚们的掌中之物。”里根写道:“对于联邦政府的扩张,对于联邦政府对我们自由的长期侵犯,我早就感到不安了。可是在我任州长,以崐及开始林登·约翰逊的‘伟大社会’和‘向贫困开战’的那几年”, 问题变得急剧严重起来。我认为那些年是我们中央政府演变的一个分水岭,许多历史学家还没有对此予以足够的注意。”“在1965年至1980年期间,联邦赤字增加了53倍,在各种联邦‘名义’的计划之下的救济款项增加了4倍,达到一年近3,000亿美元,联邦预算已经增加了约5倍; 与此同时,历来由基层行使的一大部分决策权转到了华盛顿。”“然而,当我们检查这些无数的联邦新计划时,很难在其中找到一个对穷人或对全体国民起到过积极作用的。大量的钱财正是在行政管理过程中耗掉了。数以千亿计的美元花在救济金项目上, 而日益增长的贫困窘境更令人痛苦不堪。官僚们在那些使人们生活更加拮据的项目上花掉了数十亿美元。”里根指责“有些项目就像麻醉剂一样被滥用,使人放弃任何机会.使人的精神丧失殆尽,泯灭了人们去工作的积极性,破坏了家庭,更多地制造妇女、儿童贫困化,使学校教育退化,瓦解了邻里关系。”〖1〗
1980年7月17日里根在密执安州底特律接受共和党总统候选人的提名竞选演说中说:“非常重要的工作是我们既要使经济增长保持前进的势头,又要使帮助社会上需要帮助的人的安全网保持力量。我们还认为, 保持社会保障制度各个方面的公正性是非常重要的。”“工作和家庭在我们的生活中处于中心地位, 是我们作为自由人民享有的尊严的基础。如果我们夺走人们的劳动所得, 或夺走他们工作, 我们就使他们失去了尊严, 并且破坏了他们的家庭。除非有工作, 否则我们就不能供养家庭; 除非人们既有钱也有信心进行投资, 否则我们就不能提供就业机会。”但是他许诺:“对于那些缺乏技能的人,我们将设法帮助他们学到技能。对于那些没有就业机会的人,我们将——特别是在他们所住的贫民区——促成新的就业机会。对于那些放弃了希望的人,我们将使他们恢复希望,欢迎他们加入使美国恢复伟大形象的全国性运动中来。”〖2〗9月9日里根在芝加哥市对国际商会成员发表的竞选演说中强调实施大规模减税政策, 他说:“联邦机构和联邦计划中的浪费、挥霍和舞弊现象必须制止。每年通过几百项联邦计划浪费掉的纳税人的金钱达到几百亿美元,必须采取重大的、持久的行动来有效地反对这种做法。”他强调要推行新的“人类历史上最富有效益的经济制度。目前,给这种经济制度历史性地注入新的活力的,不是政府,而是免除了政府干预、不必要的管制、极其有害的通货膨胀、高额税款和失业的人民。”〖3〗
归纳起来,里根的社会福利改革思想主要是:①改变联邦政府的过重社会福利负担。②大幅度削减社会福利保障支出,尤其是随意性开支。③减少联邦政府在干预社会福利保障方面的责任,由州和地方政府更多地负担社会福利保障的责任,促进私人和社区福利事业的发展。对此,里根的国内政策顾问马丁·安德逊(Matin Anderson)以里根政府社会福利政策的目的为题在美国城市研究所所作的讲演,详细地阐述了里根的福利改革思想。〖7〗
里根福里改革思想不仅植根于传统的共和主义福利主张和保守主义思想, 更重要的在于经过仅半个世纪扩大社会福利保障, 整个社会保障形势发生了重大变化:
①赤字财政和膨胀福利带来了过重的联邦财政负担。
自1970-1980年间,社会福利支出平均年增13％, 大大超过GNP的增长速度, 〖8〗下面是
表
年 总支出 年增 占GNP 占政府支出 其中联邦支持 占联邦支出比重
(亿) (％) (％) (％) (亿) (％)
1960 523 9.9 10.3 38.4 250 28.1
1965 772 8.1 11.2 42.2 397 32.6
1970 1459 13.6 14.7 48.2 773 40.1
1971 1719 17.9 16.0 51.7 926 44.9
1972 1914 11.3 16.1 53.2 1063 47.4
1973 2139 11.8 16.1 55.5 1226 50.5
1974 2394 11.9 16.7 56.5 1372 52.3
1975 2901 21.2 18.7 57.4 1674 53.8
1976 3321 14.5 19.3 60.3 1971 57.0
1977 3606 8.6 18.8 59.4 2184 56.3
1978 3946 9.4 18.2 57.8 2400 55.3
1979 4298 9.0 17.8 57.8 2632 54.9
1980 4925 14.6 18.7 57.6 3028 54.4
1981 5505 11.8 18.6 56.9 3447 54.0
1982 5926 7.8 19.3 55.5 3666 52.4
自1977-1981年,社会保障基金收入为4,910亿美元,而支出共5,400亿美元, 逆差91亿美元。到1983-1989年间缺额达1,500-2,00亿美元。
②由于年龄结构的老化, 带来了福利负担的加重。
1978年4月卡特总统签署法令将退休年龄提高到70岁, 大学教授和某些企业的经理人员不包括在内, 这样退休和老人的概念差异加大。1985年美国有老年人2,860万人, 40％的老年人达到超过了75岁。1982年美国人的平均预期寿命是74.5岁(男性为70.8,女性为78.2), 这样导致了老年抚养系数的提高, 1980年每100名18064岁的年龄段人口负担19名, 比1970年增加了12％。加上二战期间出现的“婴儿爆炸”高达25％的出生率将持续15年,比80年代平均提高66％, 1983-2000年预测人口增长率将从9.4％降为5.9％, 这样就加速了人口的老化。在社会保障支出中,老年保障的支付是主要项目之一, 在1981年财政年度的预算中有1/4是为老年人支出的。1982年总统经济报告在谈到社会保障时说:在过去的20年里, 联邦开支在退休金一项中增加了29％,这是社会保障计划中增长最快之列中的一个, 近5年社会保障的退休金增加了近50％, 比联邦预算的费用要多得多, 造成这一情况有三个方面的因素。
第一,65岁以上的老年人比20年前增加了900万人, 即增加了54％;
第二, 享有社会保障资格者自1930年代以来稳步增长, 1960年在老年中有66％享有这一资格, 到1980年则有93％享有这一资格, 62-65岁间享有退休金的比1960-1980年间增加三倍多;
第三, 社会保障福利金的水平随通货膨胀而调整稳步提高, 按1980年美元价格计算, 1960年退休工人月平均领取的实际福利金额为191美元, 而1980年时为341美元。社会保障制度的发展使得官方贫困线下的老年人绝对数字的下降, 1959年65岁和以上的老年人有35.2％处于贫困等级, 占到全部贫困人口的人的22.4％。60年代, 贫困状况相对下降, 到70年代占老年人口的24.5％和其他低收入人口的12.6％。报告说, 社会保障制度现在面临长期和近期两个方面的严重问题。近期问题是OASI的信贷金由于高失业和低工资所得者增加而减少; 长期问题是由于2010年左右由于婴儿爆炸一代人将进入退休年龄段, 工作年龄段(20-64岁)比例, 将由现在的5.1％到2005年的4.7％, 在下世纪之初, 将没有足够的福利金来支付老年的退休金。
③尽管社会保障的开支增加然而美国社会的贫困线却同时呈上升趋势。〖9〗
对于里根的经济思想和政策,民主党人进行了激烈的抨击, 蒙代尔
④尽管社会保障的管理机构不断扩大然而效率低下,弊端丛生。
里根在1982年“撤回一项旨在削减社会保险系统滥用的数十亿美元 款项的计划”其中包括“社会保险系统每月给平均已死亡81个月的8500人寄送社会保险支票。”〖11〗里根认为政府工作人员的效率低于私营企业中的雇员,1982年他授权W·R·格雷斯公司组织专家小组对联邦政府的运作效率进行调查。报告提及联邦政府的浪费和管理不当相当惊人。如退伍军人管理局办理一件医疗权利申请需花费100-140美元,而私营保险公司办理同样的事情只需3-6美元;比起在私营部门干相同的工作的美国人,付给联邦公务雇员的养老金几乎高出一倍;“在联邦的津贴保险计划项目中,欺骗与浪费层出不穷,仅在联邦食品救济项目中累计每年即达至少10亿美元——这个数目相当于450,857个中等收入家庭所钠的收入税。据发现,在1980-1982年中,社会保障局就错误支出了146亿美元。”〖12〗
⑤尽管美国福利制度弊端丛生,但是福利制度已经渗透到社会各个阶层。
它涉及到各个阶层包括中上层也深受其益, 而下层更关系到社会安定之根本, 如果冒然大幅度砍掉社会福利项目必然带来难以拟料的政治后果, 这种“安全阀”效应从根本上反映了统治阶级的主体利益,决定了里根政府对积重难返的福利制度只能进行一定程度的修补,而不可能作根本性的变革。然而, 这并妨碍出于宣传上的需要而大肆抨击前任的福利政策并提出改革设想。
二. 里根政府的削减联邦社会福利保障经费主张
1981年1月里根就任总统后即着手社会保障制度的改革。1981年2月18日里根总统公布了<<经济咨文>>, 提出了<<经济复兴计划>>,宣称要削减联邦预算中国内部分“不必花的钱”共84项建议。根据这一计划从1981年财政年度余下的时间开始,降低整个开支增长的幅度, 到1986年财政年度减少原开支的4,713亿美元, 相当于1981年度预算开支的70％以上。1981年里根曾提出过削减65岁以前退休人员享有福利金,并使其他受益人的受益水平不致上升的建议, 但是由于遭到广泛的反对而被迫放弃。国会保留了雇员和训练综合法案(CETA), 1982年既没有新的削减项目,也没有新的项目颁布, 新联邦主义的实施处于僵持状况。 〖13〗1981年12月,里根任命艾伦·格林斯潘为首有两党人士参加的全国社会保障改革委员会,经过一年多的调查, 在1983年2月提出了一揽子改革方案。1983年3月国会通过,1983年4月里根签署命令,一揽子社会福利改革计划生效。该削减一些社会保障项目,尤其是“随意性”的社会福利开支, 用以解决当时出现的联邦政府承担社会福利的过重负担。但其前提是不要彻底改变美国社会保障制度的基本结构和方针。为此:
①增加工薪社会保障税,以使联邦政府的保险基金在今后七年里增加1,690亿美元。
②将社会保障金随生活物价指数变动而相应调整的规定冻结半年。
③对因领取老残遗族保险金而收入过多者需征收所得税, 所征税额拨归该项保险基金。
④ 为防止“婴儿爆炸”时期的人在下世纪20年代进入退休期所带来的冲击波,将自2009年开始退休的年龄由65崐岁延至66岁。
⑤自1990年开始领取津贴的条件由现在的10纳税工龄改为20年。
1. 里根政府削减一些社会保障项目,尤其是“随意性”的社会福利开支措施
里根政府削减的一些社会保障项目包括:
① 削减对未成年子女家庭补助项目,规定凡已有职业的家长取消受益资格。当时在45-50万既有工资收入又有抚养子女补助费的家庭中,有一半将因此丧失领取资格,此外还有40％将减少收入。
② 减少在医疗补助方面联邦对州的补贴, 1982年减少3％,1983年3％,1984年4.5％。
③取消在食品卷方面1982年因通货膨胀而相应的补贴调整, 并推迟以后的调整, 凡收入为贫困线收入的130％以上者被取消资格, 但家中有老人或残疾人员者除外。
④在住房崐方面逐渐增加租赁者交付的部分房租的份额, 由25％提高到30％, 取消大部分联邦崐建房补贴。
里根政府的社会保险基金是专款项目,被视为社会安全保障, 这一项目的削减额度是有限的, 而在社会保障中的社会福利开支则为“随意性”开支,如对低收入家庭的援助项目等,富有弹性, 削减的余地相当大。里根政府正是在这一领域大幅度削减随意性开支。在1981年里根政府的预算中,收入保障下被减少的开支为128亿崐美元,1984年则达176亿美元, 其中近60％的削减集中低收入补助项目, 如对抚养未成年子女家庭的补助、补充保障收入、低收入家庭能源补助、食品卷、其他食品补助以及低收入住房补助等。在1981年财政预算中,日间看护(日托)、抚育照顾、计划生育等社会服务项目费用被削减了22％。取消了为社会上低收入者提供服务的社会服务管理署,其社会服务项目和其他相关补助项目合并,经费估计被削减了39％。与1981年相比, 1982-1985年财政年度, 对抚养未成年子女家庭的补助将被削减13％,儿童营养补助项目费下降了20％,住房援助费下降了4.4％, 医疗补助削减了5％。一般就业和训练基金削减了35％,工作刺激项目削减了33％。根据统计资料,实行削减社会保障项目和开支的结果,美国年收入在1万美元以下的家庭于1982-1985年间将少得联邦津贴470美元(按1982年美元价格计算), 收入在1万至2万美元之间的则损失360美元, 收入超过8万美元的家庭只少收170美元。70％的削减项目影响着年收入低于2万美元的48％的人口。里根政府认为这种福利削减并没有损害真正需要帮助的人,它只是合理地减轻了家在美国纳税人头上的深重负担。按不变价格计算,从1954年至1981年联邦生活津贴项目由60亿美元增加到680亿美元, 几提高了11倍,按1984年计划,该年费用低于1981年, 占GHP的1.8％,而1981年为1.9％。
2. 里根政府强调州和地方政府要承担社会保障的某些责任
里根认为实行“新联邦主义”计划将使福利保障事业由联邦中央政府转入州和地方政府。1982年,里根在国情咨文中提出了一项500亿美元的计划, 它规定在10年内把几十项福利与公共服务项目在三级政府间管理财政收支上作出明确划分。要求1984年联邦政府接管并把担负全国的医疗补助项目, 原来由联邦征服负担的食品券和抚养未成年子女家庭的补助等44项交又州和地方政府负担, 并由联邦政府在各州建立一种特别信托基金来解决。到1987年后逐年减少25％,1991年全部由州和地方政府自筹或取消。在1980年联邦提供对州和地方的援助占后者的预算25％,而到1991年只占3-4％。里根认为这将扩大州和地方的自主权,有利于消除福利项目管理上的官僚主义, 实行管理权的分散化和提高社会保障的效率。里根在1983年国情咨文中,又提议再将34个专项补助加以合并,成为4个总额补助项目, 拨归州和地方政府以用以充实社会福利开支和其他社会服务、卫生文教、社会发展等。在健康保险领域, 里根政府于1981-1983年间授予各州以更大的权力来研究解决节省健康保险费用的办法,采取由各州发起的降低成本的付费制度。
3. 里根政府推动私营福利事业的发展
里根强调调动私营保险业的积极性,给予私人养老金计划以更多的税收优惠,并使更多的人参加个人退休储蓄帐户。美国私人养老金制度开始于1875年,在第一次世界大战期间在铁路工人中有一半人参加。到了40年代,美国的私人养老金制度有了很大的发展。由于战时工资的管制,当时许多公司把部分利润转为职工的养老金作为对职工的加薪,这样私人养老金实际上成了社会保障的补充措施。在1942年9月到1944年12月期间美国有4,208个养老金计划,1949-1950年间有12,000人参加了私人养老金计划,占私营企业工人的15.5％。1050年通用汽车公司试行“信托投资”(Investment Trust)式的养老金计划, 把养老金基金投资于证券市场,很快为其他公司所仿效, 这一年在美国就建立了8,000个这类计划。1980年美国私人养老金计划占了退休金的20％,参加人达3,600-4,300万人, 仅私营企业劳力的50％, 1981年私人养老金支出超过了350亿美元, 到80年代末有50万个私人养老金计划,总资产达5,000-6,000亿美元。美国的私人养老金计划的结构、保险内容、经费来源和津贴条款是很不相同的。大体说来有几类情况:
①“明确规定津贴额”的养老金计划,它有崐雇主缴款,规定在职工退休时给予一定的退休金或说明给予津贴的方法, 这种形式崐的参加者在1982年有2,770万人参加132,399个计划。
②“明确规定福利金”的养老金计划,它规定雇主向基金会缴纳一定数目的款额, 参加这一类的有316,362个计划。
③个人退休帐户式的养老金计划, 参加者每年将所得工资的一部分储蓄起来,为退休时作准备, 为了鼓励这一政策,政府规定对每年存入2,000美元金额者可免税直至退休,其生息部分也可免税。到1983年美国参加私人养老金保险计划的共4,979万人,占工资领取者的60.5％。
1986年总统经济报告提供了有关私人福利金保障的情况, 根据1974年雇员退休收入保障法(The Employee Retirtement Income Security Act(ERISA),要求所有公司有明确规定福利金的私人养老金保证公司(Persion Benefic Guarauty Corporation PBGC)。1985年10月PBGC已覆盖了1200个私人计划包括19万人, 累计保险金额达13亿美元。〖14〗
怀特在一篇博士论文中集中分析了1964-1985年间医疗援助、补充保障收入、AFDC、食品券和为妇婴和儿童的特别补充食品计划(Special Supplemental Food Program for Women, Infants, and Children)等五项福利项目的联邦开支变化。其一是渐进主义的变化, 这并不是有意识和有计划的行为; 其二, 领导者的行为和总统选举是密切相关的。〖15〗另一篇博士论文将里根和撒切尔两位领导人退休福利政策作了对比, 认为开创了削减福利的模式。〖16〗作为里根政府控制开支总努力的一部分, 政府企图削减对穷人援助的费用和控制援助项目的贫困水平, 新联邦主义还建议在食品券援助项目中让州政府发挥更大的作用。〖17〗有的学者认为, 里根政府的新联邦主义建议是对近些年来福利制度的最重要的一系列改革的体现, 州将对贫困公民提供较少的资助, 同时通过免税和减税,津贴和其他刺激对非穷苦人增加保护。〖18〗理查德·威廉逊1985年在一篇文章中肯定里根正统第一任期前三年的新联邦主义的成绩, 认为里根政府调整联邦政府在国内事务中的作用和修正联邦对地方和州政府援助开支过大的趋势起着积极的作用。〖19〗有的学者认为,理根政府的新联邦主义建议确定了公共责任的分权原则, 联邦政府限于提供最有效的援助。联邦政府建立全国规模的单一的收入保障项目; 联邦政府承担州,地方和私人团体无力或不愿承担的项目;进一步巩固福利改革计划, 并在联邦水平上实施单一化; 要求各州提供具有地方效益的主要的项目; 工作的决策趋向于州和地方当局。〖20〗有的文章认为里根政府新联邦主义的初始在于摸清福利情况, 在食品券费用问题上期望转移到州负担上, 在AFDC问题上承担继续与州政府平等分享的责任, 在收入保障和其他相应项目上, 应当担负起全国性的责任。〖21〗有的学者在评论里根政府的社会政策时说: 政府认为它有责任为保持社会基础的“安全网”计划而为经济需求匮乏提供援助, 并宣布它的完全承诺社会保障、失业保险和健康保险的法律条款, 还计划削减非国防预算及如针对穷人的社会福利、食品券、医疗援助等预算开支。政府拒绝接受“社会工程”的概念。〖22〗
一些文章集中分析了里根经济学(Reaganmics)对福利接受者的影响, 在1980-1984年间削减开支将近7％; 社会福利项目被砍掉了7％,特别是福利受益者依赖于特别项目的那些部分; 在社会福利项目中的多重削减对低收入家庭尤其是工作穷人和AFDC的接受者将产生广泛的影响; 在低经济收入和高收入集团之间的差距广大。〖23〗戴维·麦凯在一篇文章中分析说, 作为“右翼”总统的里根在1981-1985年间实行的新联邦主义政策, 它的表面上的目标是放弃一些权力, 和联邦政府对州政府的一些功能,增加地方政府的效能,减少联邦政府的开支, 但是实际上是支离破碎和前后矛盾的计划,对于实现目标来说是一个失败。〖24〗
三. 里根政府改革抚养未成年儿童家庭援助计划的提出
70年代以来,美国社会的贫困现象加重, 1960年时在四口之家美国的贫困率是22.2％, 而1973年是11.1％, 80年代中, 有15.2％或3520万的美国人生活在贫困之中。〖25〗1970年, 美国家庭中有53％的收入处在15000-35000美元之间,而1983年下降到43％。在处于贫困线以下的人中, 10％是65岁及以上的老年人, 12.5％是未进入老年的单身汉, 三分之一属于女性单身户主,另有43％为成年家庭, 贫困率最高的是黑人女性户主单身家庭, 达53.4％, 白人夫妇只占8.1％。〖26〗
如前几章所述抚养未成年儿童家庭援助计划(AFDC)是为了防止贫富差距的扩大,帮助穷人家庭缓解贫困状况,对社会财富进行再分配,促进社会稳定的重要计划之一。不过在1935年美国社会保障法颁布时及其后不久的一段时间里, 对抚养未成年儿童家庭援助的关注远逊于社会保险法中的其他规定。在杜鲁门政府任期ADC的范围相当小并不被重视, 1949年社会保障局的官方观点认为:“这个公共援助是一个帮助那些由于各种形式的社会保险不能保护的, 实际上又是贫困的人的剩余计划。”〖27〗 1948年时,享有ADC的受益者只有140万孩子,每月第一个孩子领有6.5美元的津贴, 到了1950年受益人扩大到200万人以上。〖28〗到了60年代享有ADC的受益者情况发生了重大变化, 在社会保障法刚颁布的第二年,1936年父母故世是主因, 而到1960年是2,有67％的受益者大都由于父母离异,分居,犯罪或非婚生所致。〖29〗如肯尼迪、约翰逊。尼克松、卡特政府各章所述, 1962年公共福利修正案正式确立了AFDC计划, 经过约翰逊、尼克松、福特和卡特政府对抚养未成年儿童家庭援助计划的修理到1980年已有380万个家庭,1107.9万人是AFDC的受益者,联邦政府和州政府为AFDC的开支达119.56亿美元。〖30〗下面是
表
年 联邦负担现值 1986年值 总数现值 1986年值 受益人数(千)
1960 611.2 2258.2 1021.2 3773.0 3005
1961 655.9 2399.0 1119.0 4094.4 3354
1962 770.2 2788.1 1338.6 4885.7 3676
1963 826.8 2957.5 1425.9 5100.4 3876
1964 883.0 3115.2 1836.8 5421.8 4118
1965 956.5 3318.1 1724.9 5983.7 4329
1966 1030.1 3475.2 1859.0 6272.3 4513
1967 1170.5 3838.1 2065.2 6771.8 5014
1968 1404.4 4421.1 2541.7 8001.3 5705
1969 1717.2 5129.3 3189.1 9525.8 6706
1970 2187.0 6167.3 4081.9 11511.0 8466
1971 3008.0 8128.4 5477.4 14799.9 10241
1972 3611.9 9463.2 6553.6 17170.4 10947
1973 3856.1 9493.7 7003.2 17241.9 10949
1974 4071.3 9038.3 7371.0 16363.6 10864
1975 4625.5 9403.3 8412.1 17101.8 11346
1976 5257.8 10121.3 9676.0 18626.3 11304
1977 5625.6 10165.5 10388.0 18771.1 11057
1978 5701.3 9572.5 10591.2 17782.6 10312
1979 5825.4 8484.7 10779.1 16254.9 10774
1980 6448.4 8563.5 11956.0 15877.6 11079
1981 6928.0 8334.4 12844.7 15452.2 10357
1982 6922.3 7849.9 12856.7 14579.5 10761
1983 7372.2 8050.8 13605.8 14939.2 10831
1984 7721.7 8123.2 14380.5 15128.3 10855
1985 8027.2 8155.6 14943.2 15182.3 〖31〗
在里根改革前的抚养未成年儿童家庭援助计划主要表现是:①由母亲和两个孩子组成典型家庭大都生活在中心城市, 在芝加哥、底特律、休斯敦、洛杉矶、纽约合费城的AFDC家庭占到20％; ②多数AFDC家庭的母亲年龄在30岁以下,受教育的程度低,七分之三的人仅为中学毕业,四分之一的人从未就过业,三分之一在服务业工作;③平均每个AFDC家庭有2.1孩子, 三分之一的父母不至结过一次婚; ④40％的AFDC家庭是黑人,52％家庭为白人; ⑤AFDC的家庭孩子平均年龄为8岁,36％的孩子年龄在6周岁以下;⑥一般说来50％的AFDC家庭享有援助的时间不到一年。〖32〗AFDC家庭资格确定是双重的, 一方面由联邦政府确定统一的宏观标准,提供财政援助50-77％之间;另一方面各州可确定自己的特别资格和津贴标准。一般说来要经过四步:①家庭人口构成的测定, 申请人必须是离异的单身父母和至少一个18岁以下的孩子生活在一起;②评估是否符合财产标准,一般限在2000美元以下;③测定是否符合需求标准或支付标准, 这个标准不仅各州不同, 同一州的情况也因人而异。按需求标准, 凡最低食物和住房需求低于家庭收入的将符合需求补贴; 按支付标准,凡家庭收入低于支付标准的将获得支付补贴;④计算津贴数额后发放津贴。一般说来凡享有AFDC条件的,即同时享受医疗援助和相应的医疗照顾。此外FADC家庭的四分之三同时是食品券的受益者, 不过AFDC的津贴数量是和食品券的津贴数量成反比的。由于食品券是由联邦政府提供资金和津贴的, 标准全国统一, 而且资格标准和津贴标准高于AFDC标准, 在1983年有1/10的美国人即2,162万人享有食品券,它高于享有AFDC津贴者的两倍, 总数在129亿美元。〖33〗这样AFDC的改革势必涉及到医疗援助和食品券津贴的考虑。
在美国一旦符合AFDC的条件, 会自然享有医疗援助和相关的医疗照顾。由于医疗援助的资格直接与现金援助的资格相关, 因而医疗照顾的资格正好与AFDC一样依据州的标准来确定, 而如果失去AFDC的资格也将在部分州(21个)失去医疗援助资格, 在其他州(29个及哥伦比亚特区)也需有符合条件的医疗汇票; 此外AFDC家庭还享有食品券, 即两者成反比。〖34〗
1981年1月里根在联邦预算报告中提出了AFDC改革的构想〖35〗报告大幅度地崐改变了AFDC的津贴数目,降低联邦政府对各州的补贴率。①增加了AFDC的附加条件,规定任何收入高于州的需求标准150％的家庭不能享受AFDC的津贴;②增加30美元加四个月收入乘以1/3忽略不计的限制, 和过去不同,它将减少以至取消某些就业父母的AFDC津贴;③规定就业收入的申报为不计30美元加净收入,这里的净收入指的是减去孩子照料费用和工作费用的支出, 它不是指原来规定的总收入的1/3;④增加了工作费用75美元的标准化和小孩照料费150美元的限制,而不是原来扣除税款、交通费、服装费及孩子照顾费等弹性规定; ⑤把工作收入税的减免一律计入收入,而不是原来的AFDC的受益者在实际得到减免后采将减免计入收入; ⑥规定凡AFDC家庭中的孩子不准备读完中学学业或到19岁时仍不接受假期培训者, 不再受益; ⑦头胎孕妇在孕期6个月后方能享有AFDC的津贴;⑧计算小孩津贴资格时将继父的收入加进去;⑨享受AFDC津贴的人需在一些公共服务部门工作, 领取相当于以往政府提供津贴崐的报酬。〖36〗根据里根改革班子的估计,实施上述计划将节省联邦基金12亿美元,而各州也相应节省开支。里根政府认为过去名谓“工作刺激”,实为“刺激依附”, 然而里根方案的可行性并未经家庭援助办公室和卫生、健康福利部职能部门的仔崐细测算。〖37〗
四. 里根政府改革抚养未成年儿童家庭援助计划的实施
一个计划的提出和通过尤其是实施及其结果并不是一回事, 里根的这个改革计划更是如此。憗拪〖38〗憖拡它刚一提出即引起各种批评意见的抨击。众议院民主党的一个研究小组的报告称, 这一来将使1,200个孩子及其父母受到损失。〖39〗1981年3月美国社会政策研究中心出版的一份报告则支持削减AFDC津贴及其引起的连锁反应,即食品券和医疗援助的影响,将使穷人更加贫穷, 下表所列表明, 除了三个州以外,其他所有州和华盛顿特区的收入均呈下降趋势, 使很多家庭处于贫困线之下。全国的家庭平均收入从贫困线的101％下降到81％。
表
州 名 1981年的现行情况 计划削减后情况 (美元)
可支配收入 贫困率 可支配收入 贫困率〖40〗
亚拉巴马 406 69 365 62
亚利桑那 449 76 374 63
阿肯色 464 79 454 77
加利福尼亚 758 129 537 91
科罗拉多 601 102 477 81
康涅狄格 731 124 534 91
特拉华 589 100 480 82
哥伦比亚特区 616 104 499 85
佛罗里达 491 83 402 68
佐治亚 453 77 368 62
爱达荷 634 108 512 87
伊利诺伊 590 100 459 78
印第安那 564 96 463 79
艾奥瓦 664 113 501 85
堪萨斯 612 104 478 82
砍萨斯 522 89 470 80
路易斯安那 449 76 371 63
缅 因 649 110 526 89
马里兰 590 100 485 82
马萨诸塞 685 116 511 87
密执安 675 114 532 90
明尼苏达 742 126 537 91
密西西比 504 85 442 75
密苏里 570 97 483 82
蒙大那 566 96 478 81
内布拉斯加 656 111 498 85
新罕布什尔 649 110 515 87
新泽西 661 112 497 84
新墨西哥 546 93 439 75
纽 约 703 119 525 89
北卡罗来纳 504 86 441 75
北达科他 684 116 521 88
俄亥俄 543 92 430 73
俄克拉荷马 587 100 468 79
俄勒冈 628 107 496 84
宾夕法尼亚 631 107 501 85
罗得艾兰 720 122 567 96
南卡罗来纳 495 84 453 77
南达科他 633 107 489 83
田纳西 456 77 438 74
得克萨斯 409 69 372 63
犹 他 629 107 511 87
佛蒙特 768 130 534 92
弗吉尼亚 549 93 439 75
华盛顿 713 121 545 93
西弗吉尼亚 493 84 404 69
威斯康星 750 127 537 91
怀俄明 593 101 479 81
全国平均 595 100 476 81
由于AFDC改革降低了工作刺激因素, 从而它实际上起到了一种贫困家庭开始工崐作时反而比领取机津贴时生活水平降低的负面影响。下面的
表
憙拡 1981年现状 (可支配美元) 计划改变后情况(可支配美元)
州 名 非就业父母 就业父母 差距 非就业父母 就业父母 差距
亚拉巴马 307 406 99 307 365 59
亚利桑那 370 449 79 370 374 4
阿肯色 311 404 154 311 454 144
加利福尼亚 584 758 174 584 537 -47
科罗拉多 468 601 133 468 477 9
康涅狄格 563 731 168 563 534 -29
特拉华 438 589 151 438 480 42
哥伦比亚特区 450 616 166 450 499 49
佛罗里达 377 491 114 377 402 25
佐治亚 362 453 91 362 368 6
爱达荷 466 634 168 466 512 46
伊利诺伊 449 590 141 449 459 10
印第安那 419 564 144 419 463 44
艾奥瓦 505 664 159 505 501 -4
堪萨斯 467 612 145 467 478 11
肯塔基 376 522 147 376 470 94
路易斯安那 366 449 83 366 371 5
缅 因 462 649 187 462 526 64
马里兰 432 590 158 432 485 54
马萨诸塞 518 658 167 518 511 -6
密执安 513 675 162 513 532 19
明尼苏达 573 742 169 573 537 -36
密西西比 287 504 216 287 442 154
密苏里 409 570 101 409 483 74
蒙大那 472 566 94 472 478 6
内布拉斯加 500 656 156 500 498 -2
新罕布什尔 505 649 145 505 515 10
新泽西 500 661 162 500 497 -3
新墨西哥 417 546 129 417 439 22
纽 约 537 703 166 537 525 -12
北卡罗来纳 369 504 135 369 441 72
北达科他 525 684 159 525 521 -4
俄亥俄 422 543 122 422 430 8
俄克拉荷马 434 587 152 434 468 34
俄勒冈 462 628 166 462 496 33
宾夕法尼亚 465 631 166 465 510 36
罗得艾兰 567 720 152 567 567 0
南卡罗来纳 334 495 161 334 453 119
南达科他 478 633 155 478 489 12
田纳西 322 456 134 322 438 116
得克萨斯 306 409 103 306 372 66
犹 他 503 629 126 503 511 8
佛蒙特 596 768 172 596 543 -53
弗吉尼亚 417 549 132 417 439 22
华盛顿 511 713 161 511 545 -6
西弗吉尼亚 380 493 112 380 404 24
威斯康星 579 750 171 579 537 -42
怀俄明 471 593 122 471 479 9
全国平均 450 595 146 450 476 26
这个统计对比说明,计划实施的结果将导致领取AFDC津贴的就业父母和非就业父母间差距的大幅度缩小, 不利于工作刺激, 使领取津贴的穷人不通过积极工作以求摆脱贫困的状况有增无减。舆论界立即对此作出反应, <<华盛顿邮报>>称“在里根计划里,问题不是工作的人应该好多少,而是坏多少。”〖42〗波士顿<<环球>>杂志评论说:“如果从工作中或福利中得到的可支配收入没有减少或根本没有减少,工作穷人辞职也将成为合理的理由,安全网很快就会爆满,那就是政府寻求灌输工作道德而改革政策的惨败。”〖43〗
,则有些是武断的,比如说,有些退伍军人福利由于政治原因是触动不得的, 但对于‘真正困难的人’来说,它的意义就远没有儿童营养计划重要,而这些计划却被削减或取消了。总的来说,政府对于旧的‘新政’计划采取了小删小改的做法,而对于‘伟大社会’计划增加的内容则大刀阔斧地加以砍削。这些工作大多作得十分巧妙,里根因政治原因而不能触动的各种计划在不断增加,这就保证了预算不能有真正的削减。”〖45〗
对于里根福利改革的新政策,一些研究机构进行了评估, 这些机构包括总审计局(GAO),三角研究会(RTI),国会研究所(CRS),威斯康星大学贫困研究所,密执安大学社会研究院,哥伦比亚大学社会工作学院,社会政策研究中心。它们的研究结果, 得出了类似的结论。1981年新法前AFDC的总支出为128.45亿美元, 国会预算处估算1982-1985财政年度将减少12.7％,而城市研究所推算为14.3％, 由于经济危机的影响又增加了AFDC开支的40％, 结果实际削减了9％。1981年新法前有370万个家庭享有AFDC的津贴,实行后1982年总审计局估计减少13.7％,国会研究所估计减少12％, 卫生与服务部则估计减少11.3％, 按此推算将有37万至52万个家庭失去AFDC的津贴。〖46〗对于就业家庭和非就业家庭的影响, 国会预算办公室得出结论说:“有25万个AFDC就业家庭完全失去资格, 另外20万个AFDC家庭减少了津贴,还有10万个非就业家庭失去津贴,另外 10万个非就业家庭减少了津贴数量。”〖47〗尽管如此, 实际节约的开支并不很多。这是因为:①部分州采取了干预措施,减少了开支的节省。如1983年华盛顿特区的一家社会政策研究中心发表了题为<<联邦政府AFDC政策改变的效果——对联邦和州伙伴关系的分析>>报告, 指出有27个州反对联邦政府的新崐法,23个州则在1982年财政年度提高了需求标准。〖48〗②失去了工作的家庭又回崐到了AFDC系统中,所得的津贴高于就业家庭是所得的AFDC津贴〖49〗③AFDC津贴的丧失或减少为其它福利费用的增加所补偿, 如家庭食品券津贴相应增加,一般援助计划收入了因被AFDC所删去的家庭和个人, 一些社会服务和公共医疗援助计划也会有所补偿。如1981年7月--1982年7月在宾州一般援助计划的费用上升了110％即3,500万美元, 这种边节省开支、边增加补贴的现象是相当普遍的。以下是<<社会保障公报>>提供的一些数据
表
FADC 一般援助
年 家庭数 福利受益者 子女数 案例数 福利受益者 紧急援助
1965 1054 4396 3316 310 677
1970 2552 9659 7033 547 1056 9.7
1975 3568 11404 8106 692 977 34.1
1980 3843 11101 7599 796 986 52.0
1984 3668 10694 7080 1080 1324 27.5
对于美国的家庭来说,新法案的实施将使美国家庭的收入减少, 贫困增加。总审计局的调查表明,家庭收入减少46-137美元不等。明尼苏达则平均减少58美元。〖51〗一般就业家庭总收入减少了12-30％。〖52〗从而加深贫困现象。同时对医疗照顾产生不利影响。21-68％的受影响的家庭缺少足够的医疗保证金;14-24％的家庭由于开支困难放弃了医疗待遇; 8-68％的家庭由于缺少保险费用而得不到医疗待遇。〖53〗此外新法案难以刺激工人就业, 以佐治亚州对就业家庭和非就业家庭的新政策后月收入进行比较可见一斑: (单位:美元)
家庭 收入 括扣除 可支配收入
就业 554(446+108食品券) 120 (工资税,工作费用,照顾小孩费) 380
非就业 382(183+199食品券) 382
以上比较,相差只有2美元。试问在这种情况下, 谈何工作刺激。我们将尼克松和卡特的工作刺激和里根的改革相比较,可以看出前者强调AFDC的工作刺激, 确定了最底收入标准, 放宽援助受益者的资格标准; 后者确定受益者的最高收入限度,限制资格标准, 确定非工作刺激条款。两者的共同点都是碰到了福利难题, 即既要为非就业家庭提供足够的津贴,又要为就业家庭提供足够的就业刺激。前者试图在保持工作刺激的情况下对非就业家庭增加援助, 办法是增加援助, 后者则强调取消工作刺激,援助“真正的穷人”而不增加支出,办法是削减对就业AFDC家庭的援助。前者被国会否决, 后者被国会通过, 但是都没有真正的成功, 并带来新的问题。
对于未成年的母亲还在1980年就有家庭支持法(Family Support Act of 1980), 1987年明尼苏达颁布了对未成年母亲的综合援助法案, 它包括四个方面的措施, 实现高中教育;为受雇提供准备; 确立父亲关系; 儿童支持。〖54〗1988年国会决定家庭支持法(FSA), 这一全国性法令规定享有儿童照顾的受益者, 如果福利接受者为了工作或就学,则政府需为此提供费用, 但是州有必要对此加以控制和管理。〖55〗该法案涉及五方面的改革内容:儿童支持,全国最低福利金,转移支付福利金, 为家庭有双亲的福利, 教育,训练和就业计划。〖56〗
五. 里根政府改革医疗保健制度的困境
里根总统在医疗卫生领域强调更好地分配资源,引进竞争机制; 认为更多的医疗健康费用不一定带来更好的卫生健康, 人们采用科学健康的生活方式来增进健康。在里根任期并没有有效的医疗保健措施。结果使健康危机日益突出成为90年代社会福利的焦点。这些问题包括:
①联邦政府的卫生健康开支有增无减
1980年美国的医疗保健费用近2500亿美元, 占GNP的比例为9.4％, 而1965年为420亿美元, 仅占GNP的6％, 从1975-1980年医疗价格年增9.1％。〖57〗到了1991年则高达13.4％, 人均健康照顾费用为2,700美元。1991年美国政府的医疗照顾和医疗补助两项支出为2,230亿美元,比1990年高出284亿美元, 而同期联邦政府的财政赤字为 2,695亿美元, 比1990年增加了481亿美元, 其中有一半以上是由于医疗保健费用的上涨而造成的。〖58〗
表
年 全国总计(亿美元) 占GNP的比例(％) 人均费用(美元)
1950 12.7 4.4 82
1960 26.9 5.3 146
1970 75.0 7.6 350
1980 247.5 9.4 1047
1990 639.6 11.3 2476 〖59〗
世界银行提供的数据表明:医疗卫生在联邦政府支出中所占比例1972年为8.6％
, 1980年为10.4％; 1982年为10.8％;1987年为12.2％;1988年为12.5％;1989年为12.9％,呈逐年上升趋势。〖60〗1993年世界发展报告在投资于健康专题报告中分析美国的医疗费用时说:“1990年美国的医疗费用占GNP的12.7％,而加拿大为9.1％,法国为8.9％,德国为8.0％,日本为6.5％,英国为6.1％。80年代美国的医疗卫生费用占GNP的比率年增长2.7％。”“1990年美国人均医疗卫生费用为2,800美元,几乎比OECD国家的平均值高出近1,000美元。”“美国医疗费用迅速上升的一个重要原因是医院和医生主要是按服务收费。”“在美国的医疗保险制度中,大量的承保人以不同的标准向医疗卫生服务提供者付费,管理费用大约占卫生费的15％,而其他OECD国家仅为5％,如果美国将其管理费用降低到这些国家的水平,每年就可节约大约800亿美元,大约相当于所有发展中国家医疗卫生支出总和的三分之一。”〖61〗该报告在医疗卫生支出的统计表中还列出,1990年按官方汇率计算共支出6906.67亿美元, 人均2,763美元, 占GNP12.7％, 其中公共部门占5.6％, 私营部门占7.0％。
〖62〗据1983年和1989年的统计
表
项目 金 额 占总费用的比例(％)〖63〗
1983 1990 1983 1990
管理 777 1416 22 24
规划和私人保险管理费用 156 317
医院管理费用 269 418
医护疗养院管理费用 41 72
医生行政管理费用 311 544
医院和卫生保健服务广告费 65
利润 135 225 3.7 3.8
合计 912 1641 25.7 27.8
1990年美国统计摘要显示,
表
项目 1982年 1987年 年均增长(％)
总支出 3236 5003 9.1
私人支出 1884 2930 9.2
医疗支出 1783 2808 9.5
病人直接支付 796 1230 9.1
医疗保险 987 1578 9.8
其他支出 101 122 4.0
政府支出 1352 2073 8.9
联邦政府 932 1447 9.2
州、地方政府 421 627 8.3
由于医疗费用上涨和平均消费价格指数上涨的恶性循环导致通货膨胀的压力加崐大。医疗照顾费用的提高相应刺激医疗服务需求的上升,转而刺激医疗照顾服务价格的上涨; 由于美国的医疗保险一般均通过服务提供者和第三方中间人操作,从而导致管理费用居高不下。〖65〗
表
参加保险类别 人数(万) 占参保总人口的比例(％)
私人医疗保险 15480 64.2
团体保险 13510 56.0
个人保险 1970 8.2
国家医疗保险和医疗补助 5110 21.1
未参加医疗保险 3530 14.7
总人数 24120 100.0
②雇主负担卫生健康保险费用激增,削弱了美国在国际市场的竞争力
据1985年美国总统经济报告提供的材料, 1976-1983年间,美国雇主为雇员购买健康保险所花费的总金额增长了50％, 它增加了商业产品的成品,对美国产品的出口带来不利影响, 引起商界的不满〖67〗
③私人医疗保险负担增加日益难以忍受
医疗费用的增加势必增加商业保险公司的支付费用, 随即提供私人投保的健康保险费用,来津贴医院和弥补政府经费的缺额。美国学者拉什·费恩(Rashi Fein)称:“卫生财政体系的运转好比一个气球,压下其中某一部分(国家健康保险项目如 医疗照顾)并不能缩减其容量,相反,它会在另一个地方(私人健康保险)鼓起来。”〖68〗由于私人保险费用日增, 参保人自80年代以来出现了减少趋势。1980年有18,740万人,1989年降致17,830万人,1990年为17,700万人。
④卫生健康保险的免税优惠造成大量税入的流失
由于雇主为雇员购买健康保险的费用并不计算在雇员的工资中, 而工资则是确定雇主个人收入税和社会安全税的依据, 这样雇主宁愿为雇员购买健康保险并不惜健康保险费用的提高。在1985年美国有82％的人拥有各种健康保险,其中85％与雇主有关, 它虽然扩大了医疗保险但是却因免税而造成了联邦政府的税收流失,并客观上增加了医疗费用。〖69〗
⑤没有享受医疗保险者的数量增加
在1981年美国有2,300万人没有任何公私医疗保险,到1987年上升为3,100万人。此外,还有近2,000万人的健康保险不充分。据美国人口普查局的调查资料显示:1989-1990年间没有任何医疗保险的人增加了130万人,没有医疗保险的总人数达3,470万人,1990年增加的130万人里77％为男性, 32％的家庭年收入低于5万美元,74％的家庭收入超过2.5万美元,只有9％的人生活在贫困线以下。在各种职业中,有相当数量的医生,工程师,教师,大学教授和其他职业的人没有保险。〖70 〗据美国医崐疗保险协会主席C·施拉蒙的分析,未参加投保者中51％是充分就业的雇佣劳动者及其家属,15％是未充分就业的雇佣劳动者及其家属,11％是小经营者及其家属; 从贫困程度来考察,30％是官方规定的贫困线以下的贫民, 30％是低于官方贫困线规定崐一倍的更贫者,另外40％是收入超过贫困线规定标准一倍以上的人。根据1989年的统计资料, 在美国南方的一些州有资格享有医疗补助的在当地贫苦居民中占15％, 而在全国低收入居民中所占比例也只有15％, 1979年时则为65％。〖71〗
里根政府在医疗费用控制方面并非毫无作为,而是难以扼制迅猛增长势头, 某些措施的效果被增长势头所抵消。例如1983年10月美国国会通过法案在老年医疗保险方面实行预付制度(Prospective Payment System ,PPS), 这种制度使用多种预付指标, 国会决定采取比较流行的按疾病类型来预付费用,即按诊断分类定额支付制度(Diagnosis Related Groups DRGs), 其目的是控制卫生费用。1983年医疗保险住院总费用增长速度为18.5％, 1990年降为5.7％,平均住院天数1980年为10.37天, 1990年降为8.71天,手续费的增长率则从1984年的14.5％降至1990年的-1.4％,1991年的-3.1％和1992年的-6.6％。〖72〗
六. 乔治·布什的社会福利保障政策
乔治·布什政府的社会福利保障政策(1989-1993), 布什政府步里根后尘, 并无重大变化, 而且问题日益严重。
乔治·布什
1992年1月28日布什总统发表国情咨文,阐述了对社会福利保障政策的基本态度, 他抨击增税论者说:“充斥国会的种种所谓‘重罚富人’的提案炮制者,应该懂得一点:当他们瞄准大个子的时候,他们打中的往往是小个子,也许现在是停止这么做的时候了。”“我们还必须关心今天陷入困境的人,我在联邦预算中已拿出44亿美元用于联邦失业救济,我希望国会对此立刻采取行动。”他提出了保证美国前途的九项长期计划, 在谈到第一项目标时说:“我们必须是世界教育的领先者,我们必须使美国学校彻底改变一下。”“我的计划将使家长们有更多的选择,将使教师有更大的灵活性,并帮助各社区创建新型美国学校, 现在工有30个州制定了2000美国教育计划,数以百计的城镇加入了这一行列。”在第六项目标谈到:“我们必须改革医疗保健制度,因为这也是事关我们能否在世界上保持竞争力。美国人的医疗费用一直在猛增,美国今年的医疗费用将高达8000多亿, 到这个10年结束时, 医疗费用将高达16000亿美元, 我们实在无法承受这么大的医疗开支。医疗费用不仅计入你们崐的家庭预算,而且计入我们买卖的所有商品的价格,当一名生产线工人的医疗保险费用高达数千美元时, 这笔费用就会计入他所制造的产品,而你们将为此付款。”他说:“实际上,我们只有两种选择:我们可以由国家来管理整个医疗体系,但这样做将限制患者多医生的选择, 并迫使政府武断地分配医疗服务,造成患者排长队,服务态度冷淡和新的纳税负担。我们也可以改革我们的私人医疗体制,这一体制尽管有种种缺点,但仍然使我们得以享受全世界最高质量的医疗服务。”他解释道:“我们的计划是为全体美国人提供医疗保险,同时又保留和增加病人选择的自由,我们要把基本医疗保险费用定得让现在所有未有医疗保险的低收入者都承担得起,我们将通过为每一低收入家庭提供3750美元的医疗保险税额减免,来实现这个目标,中产阶级也将得到新的帮助,我计划通过改革医疗保险市场,确保美国人即使在改换工作后罹患重病的情况下, 也能得到基本的医疗保险。我们必须控制费用,维持医疗质量,保留选择自由, 减轻人们在日常生活中对医疗保险的担忧。”在最后一项“加强家庭的纽带”时, 他说:“城市问题的主要根源在于家庭的解体”。他要求“减轻抚养儿童的负担, 把每个家庭抚养每名儿童的个人减税额增加500美元,对于一个有4个孩子的家庭,这意味着增加2000美元,这是一个朝着正确方向的良好开端,这是我们承受得了的。”他说:“我们必须回顾一下富兰克林·罗斯福的真知灼见,当他谈到福利计划时,他告诫我们说,决不能让福利和计划变成精神的‘麻醉剂’和‘不易觉察的破坏者’。从来没想把福利救济变成一种生活方式,一种习惯,一种世代相传的遗产。现在到了改变福利国家的设想,促进福利制度改革的时候了。”“全国各州正开始实施新的设想:当体格健壮的成年人接受政府的救济时, 他们对纳税人便负有责任, 他们有责任去寻求工作、教育或职业培训,有责任过一种有规律的生活,有责任使家庭团聚并避免非婚生子女,有责任服从法律。”〖77〗
1992年8月20日布什在发表再度接受总统候选人竞选提名演说时说:“我们必须对研究工作和培训工人的工作采取新的鼓励措施。小型企业需要资本和贷款。国防工业部门的工人需要新的职位。我有一个计划, 将为每一个美国人提供他负担得起的医疗保健; 通过减少笔墨官司和法律诉讼来控制开支; 加强对于最穷困者照顾、救济。我们不需要我的竞选对手所提出的由政府大规模接管医疗保健工作的计划, 那会对医疗保健实行配给供应, 不给你选择医生的权利。”“关于我们的学校,我的竞选对手和我都要求改变孩子们学习的方式。他只要求学校进行很少的变革。以家长究竟能否为孩子们选择最好的学校这件事为例。我的竞选对手说,只要学校是由政府管理的就没有什么问题。我却说每一个家长和儿童都应该能够选择学校——在公立的、私立、宗教的学校中进行选择。”〖78〗
1990年布什总统签署了美国人丧失能力法(1990 of the Americans with Disabilities Act ADA), 联邦政府承担主要义务以推进残疾人的就业。ADA是一个综合性的民权法案措施, 它禁止在就业、膳宿、公共服务和交通运输方面的歧视。〖79〗
在布什总统任期,他声称要做教育总统。在1990年2月6日发表的总统经济报告中, 他说:“如果我们的工人缺乏他们的外国竞争者所具备的技能, 我们便无法维持我们的世界领导地位或维持经济的迅速增长,正如我去年秋天在教育首脑会议上指出的那样, 联邦联邦政府可疑在改善我们中小学工作不足之处方面 起领导作用,由于学校系统必须对学生的表现负责,全国的州长和我制订了雄心勃勃的国家教育目标, 为了达到这些目标,我们必须使学校具有满足其学生需要的灵活性”。〖80〗
在1991年2月布什总统的经济报告中,详细阐述了为适应不断变换劳动力的需求进行教育改革必要。报告认为:教育将提高技术水平以增加工作的成绩和提高生产力。教育制度应鼓励革新和推动优秀教师和学生的涌现, 然而,现实的教育状况是十分令人担忧的。“无论就工作方面还是教育自身方面来说, 美国教育的不足是有着充分证据的。”在工作方面的证据是:“据1990年全国教育评估计划(National Assessment of Educational Progress),dui 1986-1988年间学生行为的广泛测试的结果, 发现17岁学生中只有6％能够解决多步皱问题和使用基础代数; 只有8％的学生有能力得出推论并用科学知识进行推理; 只有5％的学生可以综合和研究特别的阅读资料。”“公司发现它需要增加必要的有关阅读和数学技术计划,这一开支估计年200亿美元。”在国际比较方面, 1988年六个主要的发达国家学习评估, 在数学领域美国排最后一位, 在科学领域排倒数第二位, 甚至美国最好的学生也能与外国学生相比。美国学生每周的家庭作业平均只有3.5个小时, 而高中生每周用于看电视的时间有24个小时。美国中学的教日平均约180个教日,而西德为226-240个教日, 日本为243个教日。1989年9月,布什总统召开内阁和州长会议, 这次会议同意确定在2000年达到美国教育制度上的六个方面的目标:所有美国儿童都要接受学校教育; 从中学毕业的学生将增加到90％; 4、8、12年级学生要在英语、数学、科学、历史和地理等学科中迎接竞争性挑战,准备成为复责任的公民, 并进一步学习在现代经济中成为富有活力的就业成员; 美国学生要在科学和数学领域领先于世界; 每个美国成年人要成为有文化的和掌握知识和技术以适应全球经济竞争需求和享有权利和责任的公民; 美国的每一所学校要提供训导所必需的环境。1990年7月, 布什总统在总统发表了<<国民教育目标:全国州长报告>>(The National Education Goals: A Report to the Nation's Governors), 建立全国教育目标讨论小组委员会。经济报告还专门谈及对教师资格证书的要求。〖81〗
关于美国的医疗卫生问题, 1991年总统经济报告指出美国还有3300万人美国医疗保险。报告谈到近年来的趋势时说: 卫生方面的费用已占GNP的重要组成部分。1960年医疗照顾占GNP的5.3％, 1989年达到11.6％, 1989年的医疗开支是联邦关于国防开支的两倍, 为美国农业产出价值的6倍。报告认为健康照顾在美国GNP所占比重的增长可以追溯到健康照顾市场在供应和需求两个方面的发展。技术进步,经济增长,老年人口的增加都成为重要因素。65岁及以上的人口从1960年的9.2％到1990年的12.6％, 老年人增加了1490万, 其间预期寿命增加了5年多而婴儿死亡率下降了63％。报告分析了联邦政府、州政府和地方政府健康照顾费用的增加, 1960年为281亿美元(1989年美国价格), 1989年为2533亿美元, 并且还在上升。关于医疗照崐顾(Medicare)是为老年人和残疾人提供的基本项目, 1967年这方面的开支176亿美元(1989年美元价格), 1989年联邦政府已经开支了1000亿美元, 登记的老人和残疾人达3360万。医疗补助(Medicaid)是为某些穷人提供援助的项目, 1967年联邦政府用于医疗援助费用是76亿美元(1989年美元价格),而1989年在整个593亿医疗照顾议案中的联邦开支占了57％。另一个问题是健康照顾费用的上扬, 从1980-1989年医疗援助的价格指数上扬了99％, 比货物和服务费用上扬的两倍。报告提出解决这一崐难题的方法之一是HMOs(Health maintenance Organizations)和PPOs(Preferred崐Provider Organizations), 报告认为HMOs和PPOs为自愿服务保险政策提供了一个选择的自由, HMOs和PPOs的快速增长在有效竞争和医疗费用抑制和医疗质量提高方面会起重要的作用。〖82〗
1992年布什政府还颁布了老年美洲印第安人法(Older Americans Act OAA)。〖83〗这一法案是为美国土著少数民族服务的, 是为了保障他们的某些特殊利益而制订的。
在实践上,布什任期虽然继续保持了作为“安全阀”机制的社会保障体制,但是里根政府以前存在的弊端和里根任期的新问题有增无减, 从而加大了克林顿上台后改革社会福利保障机制的紧迫性。
注释:
〖1〗[美]罗纳德·里根著,<<里根自传——一个美国人的生活>>,东方出版社,1991年,第174-177页。参见[美]加林·伯班克(Burbank, Garin), Governor Reagan and California Welfare Reform: The Grand Compromise of 1971(里根州长和加利福尼亚福利改革), California History, 1991 70(3):278-289p.
〖2〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,百花洲文艺出版社,1995年,第229-231页。
〖3〗ibid. 第235,237页。
〖4〗岳西宽、张卫星译:<<美国历届总统就职演说集>>,中央编译出版社,1995年, 第415,417页。
〖5〗ibid. <<里根自传——一个美国人的生活>>, 第278页。
〖6〗ibid. <<美国历届总统就职演说集>>,第424,428页。
〖7〗[美]唐纳德·克里奇劳(Doanld. Critchlow)、伊利斯·霍利(Ellis W.Hawley)著:<<现代美国的贫困和公共政策>>(Poverty and Policy in Modern America), 芝加哥,1989年英文版, 第304页。
〖8〗参见候玲:<<里根福利政策对美国社会保障制度的影响>>,美国研究参考资料, 1986年第1期。
〖9〗[美]Economic Report of President ,The Annual Report of the Council of Economic Advisers 1982(总统经济报告, 1982), 第406-407页。
〖10〗ibid. <<美国政坛竞选演说精粹>>,第249-251页。
〖11〗ibid. <<里根自传——一个美国人的生活>>,第274页。
〖12〗ibid. ,第302-303页。
〖13〗[美]迪密特利斯·卡拉莱(Caraley, Demtrios),尤维特·R·施吕特(Schlussel, Vvette R.), Congress and Reagan's New Federalism(国会和里根的联邦主义), Publius, 1986 1691): 49-79.
〖14〗[美] Economic Report of President ,The Annual Report of the Council of Economic Advisers 1986(总统经济报告, 1986), 第209页。
〖15〗[美]巴巴拉·威廉斯·怀特(White, Barbara Williams),The Reagan Effect: An Analysis of Change in Welfare Expenditures Over Time (里根的效果:几次福利开支的变化), The Florida State University PhD,1986,1986.
〖16〗[美]保罗·道格拉斯·皮尔逊(Pierson, Paul Douglas), Cutting Against the Grain:Reagan, Thatcher and the Politics of Welfare State
Retrenchment(砍掉里根、撒切尔和削减福利国家政策),Yale University PhD 1989,440pp.
〖17〗[美]J·弗雷德·吉尔特兹(Giertz, J·Fred), 丹尼斯·H·苏莉文(Sullivan, Dennis H.), Food Assistance Programs in the Reagan Administration,(里根政府时期的食品援助计划),Publius 1986 16(1):133-147.
〖18〗[美]D·C·埃姆汀(Emting, D·C.), The Reagan Scheme as Welfare Refore(里根的福利改革计划),Public Welfare, 41(2):22-26,1983.
〖19〗[美]理查德·S·威廉逊(Williamson, Richard S.), A New Federalism: Proposals and Achievements of President Reagan's First Three Years(新联邦主义:里根政府第一任期前三年的建议和成就),Publius 1986 16(1):11-28.
〖20〗[美]S·E·埃曾斯坦(Eizenstat, S·E.), P·W·卡恩(Kahn, P·W.),A Rational Federlism(合呼情理的联邦主义), Public Welfare, 4192):16-21,1983.
〖21〗[美]B·巴比特(Babbitt, B.), The New Federalism(新联邦主义), Public Welfare 41(1): 9-15, 1983.
〖22〗[美]N·格莱泽尔(Glazer, N·), The Social Policy of the Reagan Administration: a Review(里根政府的社会政策:评论),The Public Interest, 75 (Spring): 76-90pp, 1984.
〖23〗[美]R·L·吉罗维斯(Jiroves, R·L.), Documenting the Impact of Reganomics on Social Welfare Recipients(里根经济学关于社会福利接受者的影响的文献), Arete. 9(1): 36-47, 1984. 并参见[美]R·L·吉罗维斯(Jiroves, R·L.), Reaganomic and Social Welfare: An Annotated Bibliography(里根经济学和社会福利:书目注释),Public Welfare, 42(4):23-27,1984.
〖24〗[美]戴维·麦凯(McKay,David),Theory and Practice in Public Policy, The Case of the New Federalism(公共政策中的理论和实践:新联邦主义),Political Studies(Great Britain), 1985 23(2):181-202p.
〖25〗<<美国家庭和个人的货币收入和贫困状况>>(Money Income and Poverty Status of Famolies and Persons in the United States:1983,Current Population Report) Consumer Income Series 60p. No.145, Bureau of the Census,U.S. Department of Commerce August,1984.并见[美]汤姆·乔(Tom Joe)著:<<里根福利遗产>>(By the Few, For the Few,The Reagan Welfare Legacy),莱克星敦丛书,1985年,第6页。
〖26〗ibid. <<美国家庭和个人的货币收入和贫困状况>>, 60p.
〖27〗[美]<<国会纪录>>(Congressional Record), 第85届国会第2次会期,第197页, 1958年。
〖28〗[美]维·伯基(Vee Burkee), Brief Legislative History of Title IV-A of the Social Security Act: Grants to States for AFDC(社会保障法第四章A条款的立法简史>>, Washington D.C., Congressional Research Service, Library of Congress, 24 Feb. 1984, 13, 15p.
〖29〗[美]汤姆·乔(Tom Joe)著:<<里根福利遗产>>(By the Few, For the Few,The Reagan Welfare Legacy),莱克星敦丛书,1985年,第3页。
〖30〗[美]萨拉·莱维坦(Sar A. Levitan)著:<<援助穷人计划>>(Program in Aid of the Poor),霍普金斯大学出版社,1983年,第34页。
〖31〗[美]弗雷德里克·D. 克雷默(Frederick D. Kramer)著:<<AFDC和医疗保险中由量的控制到量的改善>>(From Quality Control to Quality Improvement in AFDC and Medicaid), 国家科学院出版社,华盛顿特区,1988年。
〖32〗ibid. <<援助穷人计划>>,第38页。
〖33〗ibid. <<AFDC和医疗保险中由量的控制到量的改善>>,第34页。
〖34〗参见本人指导的张世祥1994年美国经济史硕士学位论文<<论里根政府1981年“抚养未成年儿童家庭援助计划”改革>>。
〖35〗[美]<<里根总统公开文件集·1981>>(Public papers of the Presidents,Roanrd Reagan, 1981), U.S.Gov. Print Off.Wash. D.C. 1981年。
〖36〗[美]理查德·P. 内森(Richard P. Nathan)、弗雷德·多利特(Fred C.Doolittle)著:<<里根与美国)(Reagan and States), 普林斯顿大学出版社,1987年,第54-56页。霍华德·J. 卡尔杰尔(Howard J, Kaeger)、戴维·斯托 易斯(David Stoesz)著:<<美国社会福利政策>>(American Welfare Policy: A Structural Approach),第179页。并见[美]汤姆·乔(Tom Joe)著:<<里根福利遗产>>(By the Few, For the Few, The Reagan Welfare Legacy),莱克星敦丛书,1985年,第34-35页。
〖37〗[美]芝加哥太阳时报>>(Chicago Sun-Times)载:<<不要大砍预算>>(Don't Slaughter the Budget),
〖38〗参见北京师范大学历史系张世祥1994年6月的美国经济史硕士学位论文<<论里根政府1981年“抚养未成年儿童家庭援助计划”改革>>。
〖39〗[美]众议院民主党研究小组(U.S.House of Representatives,Democratic Study Group):<<向贫困开战>>(The War on Poverty)特别报告第97-15号,
〖40〗ibid. 据<<论里根政府1981年“抚养未成年儿童家庭援助计划”改革>>中所引的统计表:<<贫困家庭状况:1983年财政年度预算对穷人的影响>>(Profiles of Families in Poverty: Effects of the FY 1983 Budget Proposalson the Poor. Center for the Study of Social Policy),
〖41〗ibid.
〖42〗<<福利将发生什么变化?>>(What's Happened to Welfare?), 载<<华盛顿邮>>
〖43〗载波士顿<<环球>>杂志,
〖44〗[美]卢·坎农著:<<从演员到总统 罗纳德·里根>>,中国社会科学出版社,1986年, 第408-410页。[美]J·A·萨维海(Svahn, J·A.), Omnibus Reconciliation Act of 1981:Legislative History and Summary of OASDI and Medicare Provisions(1981年综合协调法案:OASDI和医疗条款的立法史和概况 ),Social Security Bulletin 44(10):3-24pp, 1981.
〖45〗ibid. 第411-412页。
〖46〗[美]众议院拨款委员会(House Committee on Ways and Means):"Background Materialand Daies on Programs within the Jurisdiction of
the Committee on Ways and Means",
〖47〗[美]国会预算办公室(Congressional Budget Office):<<主要的立法变化>>(Major Legislative Changes), 第39页。
〖48〗[美]汤姆·乔(Tom Joe)著:<<里根福利遗产>>(By the Few, For the Few,The Reagan Welfare Legacy),莱克星敦丛书,1985年,第63,69页。
〖49〗iibid. 第95页。
〖50〗<<社会保障公报>>(Social Security Bulletin),1986年第49卷,第12号,表 M-27, 第48页。
〖51〗医疗服务中心(Center of Health Service Research)、明尼苏达大学都市和地区事务中心(Center for Urban and Regional Affairs,The University of Minnesota)等:<<联邦削减对明尼苏达州就业AFDC受益者的影响>>(The Impact of Cutbacks on Working AFDC Recipents in Minnesota) 1983年12月, 第22页。
〖52〗总审计局(General Accounting Office):<<AFDC变化的评估>>(Evaluation of AFDC Changes), 第48页。
〖53〗ibid. 第41页。
〖54〗[美〗E·沃坦伯格(Wattenberg E.), Minor mothers welfare reform(未成年母亲福利改革), Public Welfare 49(4):12-21, Fall 1991.
〖55〗[美]P·奥夫纳(Offner·P.),G·C·亚当斯(Adams G·C.), 约翰逊·C·M.
(Johnson C·M.), Child Care and the Family Support Act: Should States Reimurse Unlicensed Provider?(而照顾和家庭支持法), Public Welafre 49(2): 6-12, Spring 1991.
〖56〗[美]马克·罗姆(Rom, Mark), The Family Support Act of 1988: Federalism, Developmental Policy, and Welfare Reform(1988年家庭支持计划:联邦主义,发展政策和福利改革),Publius, 1989 19(3): 57-73pp.
〖57〗[美] Economic Report of President, 1982, 第465页。
〖58〗参见:应世昌:<<美国医疗费用支出和医疗保险>>,美国研究参考资料,1993年第3期。
〖59〗[美]丹尼斯·帕隆博(Dennis Palumbo):<<美国公共政策>>(Public Policy in America),Harcourt Brace Jovanovich, Publishers,第168页,转引自秦斌祥:<<克林顿的医疗改革>>,美国研究,1994年第4期,第24页,表格形式有所调整。
〖60〗世界银行:<<世界发展报告>>, 1985年表26, 1989年表11,1990年表11,1991年表11,1993年表11。
〖61〗世界银行:<1993年世界发展报告>>,专栏5.6<<工业国对卫生保健费用的控制>>, 第122页, 中国财政经济出版社,1993年。
〖62〗ibid. 第211页。
〖63〗参见刘海燕:<<美国卫生费用的控制及其评价>>,<<国外医学>>卫生经济分册1991年第8卷第2期第4页所引材料。
〖64〗[美]<<美国统计摘要>>(1990), 第93-94页。
〖65〗[美]罗埃斯·D.卢克(Roice D. Luke)编:<<健康经济学论丛>>(Issues in Healty Economics),阿彭斯系统公司,1982年英文版,第374页。
〖66〗[美]<<健康保险承保范围与改革>>,美国第101届国会第一次会期,1989年3月 9日,第121页,转自ibid.<<美国医疗费用支出和医疗保险>>, 第35页。
〖67〗<<美国总统经济报告>>(Economic Report of President>, 1985年第129页。〖68〗[美]拉什·费恩(Rashi Fein)著:<<医疗照顾与医疗费用——寻求一个健康保险政策>>(Medical Care ,Medical Costs: The Search for a Healty Insurance Policy),哈大学出版社,1986年,第94-95页。
〖69〗ibid. <<美国总统经济报告>>,1985年, 第141页。
〖70〗[美]D·U. 希梅尔斯坦(D·U. Himmelstein)著,梁智译:<<美国部分居民没有医疗保险的新数据>>, 江苏<<国外医学>>卫生经济分册,1993年第10卷第2期第85页,原载Int.J. Health Serv., 1992. 22(3),381-396pp.
〖71〗ibid. <<美国医疗费用支出和医疗保险>>, 第37-39页。统计比例数字相加为101.1％,原文如此。
〖72〗参见刘海燕:<<美国卫生费用的控制及其评价>>,<<国外医学>>卫生经济分册1991年第8卷第2期第2页,转自louis B. Russell & Carrie Lynn Manning,The Effect of Prospective Payment on Medicare expenditures,
〖73〗王建华主编:<<美国政坛竞选演说精粹>>,百花洲文艺出版社,1995年,第267-270页。
〖74〗ibid. 273页。
〖75〗ibid. <<美国历届总统就职演说集>>,第438页。
〖76〗[美]转引自美国驻华大使馆新闻文化处<<经济政策背景资料>>,布什提出90年代发展战略,
〖77〗美国驻华大使馆新闻处资料, 布什总统概述世界新秩序和经济计划(国情咨文,
〖78〗ibid. <<美国历届总统就职演说集>>,第277页。
〖79〗[美]卡罗林·I·韦夫(Weaver, Carolyn I.), Reassessing Federal Disablity Insurance(联邦残疾保险的再评估), Signs 1991 16(2):409-413pp。
〖80〗[美]转引自美国驻华大使馆新闻文化处<<经济政策背景资料>>,布什提出90年代发展战略,
〖81〗[美]Economic Report of the President, 1991, 第121-126页。
〖82〗ibid. 第135-138页。
〖83〗威廉·比奇尔(Bechill, William), At age 27, Older Americans Act Needs Spirited Advocacy, Understanding(老年美洲印第安人需要精神维护和理解), Perspective on Aging, Nov.-Dec. 1992. 21(No. 6),9-11pp.
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