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西方国家社会保障机制的安全阀功能《20世纪资本主义研究》之一）
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西方国家社会保障机制的安全阀功能《20世纪资本主义研究》之一）
黄安年文 黄安年的博客/2008年2月24日发布
这是笔者在北京师范大学历史系1995年级本科1998-1999学年第一学期(1998.9.1----1999.1.12)开设的选修课《20世纪资本主义研究》的第四讲：现代资本主义和现代社会福利保障制度的第二个子目,现在我的博客上发布。
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第四讲: 现代资本主义和现代社会福利保障制度(3学时)
二. 西方国家社会保障机制的安全阀功能
1. “安全阀”作用
在二战后的半个世纪中社会保障制度在西方发达国家中发挥着重要的作用。
首先是, 生产力和社会发展的需要的保护器作用
在合理的范围内, 社会福利保障事业发挥着有利于生产力发展特别是保护劳动生产力和提高再生产质量的作用, 这在生产结构机制转轨时期和经济危机时期尤为突出。另一方面, 社会福利保障项目的实施还直接推动了第三产业特别是服务性行业的发展, 有利于解决相当一些人的就业问题。
其次是, 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥安全阀作用, 它是稳定资本统治的需要
在经济衰退时期, 资本投资减少, 职工消费水平下降, 但社会福利开支并不减少, 甚至略有增加, 失业补偿支出大增, 对危机的深化起到缓解作用。福利国家在实践上, 主要成为国家调节经济生活的一种重要手段, 而不是为了“最大限度的社会福利经济”。如1964年美国的食品券, 以国家补贴的形式低价向低收入家庭提供食品, 以缓和入不敷出的矛盾, 不仅为了济贫, 而且为了济商(农业资本家), 以解决长期以来的农业生产的过剩问题。政府用纳税人的赋税去购买剩余农产品, 再将过剩农产品用于食品券计划、强制免费儿童午餐计划及儿童营养牛奶计划等项目。社会救济食品的数量既取决于贫困家庭的需要, 而且受制于农产品过剩的程度。在另一方面, 政府可以藉庞大的社会福利开支来干预经济, 据世界银行1993年报告表11 中央政府支出的统计, 在占总支出的百分比(100％)中19
教育 医疗 住房环境社会 三者共占总 占GNP的％
保障和福利 支出的％
1980 1991 1980 1991 1980 1991 1980 1991 1980 1991
美国 2.6 1.7 10.4 13.8 37.8 28.7 50.8 44.2 11.02 11.18
英国 2.4 3.2 15.5 13.3 30.0 31.8 47.9 48.3 18.30 18.45
法国 8.6 6.9 14.8 15.3 46.8 46.4 70.2 68.6 27.59 29.98
德国 0.9 0.6 19.0 18.1 49.6 48.9 69.5 67.6 21.06 21.97
意大利8.4 12.6 29.6 50.6 20.75
瑞典 10.4 9.7 2.2 0.8 51.5 56.4 64.1 66.9 25.51 29.57
再以1990年全世界医疗卫生开支计算, 总支出约为17000亿美元, 或占全世界收入的8％, 其中, 政府支出占1万亿美元, 或占总支出的60％。发达国家用于医疗卫生的总开支为15000亿美元, 其中政府支出高于9000亿美元, 占GNP的5％以上。１９９０年全世界医疗卫生开支显示:20
地区 占世界人口％ 医疗开支占全球的％ 用于医疗的GNP％ 人均医疗卫生开支美元
已建立市场经济的国家 15 87 9.2 1860
欧洲前社会主义国家 7 3 3.6 142
拉丁美洲 8 3 4.0 105
中东伊斯兰教地区 10 2 4.1 77
亚洲其他地区和岛屿 13 2 4.5 61
印度 16 1 6.0 21
中国 22 1 3.5 11
撒哈拉以南地区 10 1 4.5 24
人口统计意义上的发展中国家 78 10 4.7 41
全世界 100 100 8.0 329
上述情况表明, 西方福利国家措施, 对于稳定和干预西方国家社会经济生活的作用是不能低估的。
第三是, 社会福利保障开支在合理的范围内可以发挥调节器作用, 它也是利益集团妥协的产物
对于这种社会财富通过赋税和福利开支的再分配, 涉及各个阶层和利益集团间关系的调整, 这一点在美国、西欧和日本历届政府的社会福利政策调整中表现得十分明显。
应当看到,西方发达国家的社会福利保障制度与近代史上资产阶级收买工人贵族不同, 西方发达国家的社会福利面对的有的是全体国民有的则是不同的居民群体而不是一个阶级, 它是国民财富再分配的一种手段。它宣称要实现“收入均等化”而事实上在当代的经济发展水平不可能实现“收入均等化”, 当然也不可能真正体现“全民福利国家”。社会福利制度并不是划分社会性质的主要标志, 而是财富再分配的辅助手段,是现代化大生产的必然产物。另一方面,社会保障经费实际上并不是政府或企业主的赠予, 而是雇员和个体劳动者劳动价值的一部分。以社会保险为例, 职工缴纳的社会保险费是以社会保险税的形式从工人工资中的直接扣除; 企业主交纳的保险费则是资方通过提高商品价格的办法转嫁到居民身上的一种费用, 实际上仍由劳动者负担。政府的财政拨款主要来源于个人所得税, 其中绝大部分由劳动人民负担。实际上福利越高, 劳动者交纳的赋税也相应提高。还有西方发达国家的社会保障制度, 也不是全体劳动者都得到社会保险制度的充分保障。工人所得的福利金额有限, 一般只占原工资的1/3左右; 通过税收得来的社会保险基金, 没有全部用于居民的社会保险开支。此外,西方国家的社会福利遵循按资分配的原则, 不可能从根本上消除贫困。如美国联邦雇员参加养老保险,工作5年, 年满55岁退休后可领退休金, 而一般职工要交纳10年的社会保险税,年满65岁才能领到退休金; 1978年美国有1,200万职工领取了双分的退休金; 一般穷人参加工作时间早,退休晚,没有优势。
50年代以来, 主要资本主义国家的社会福利迅猛增长, 进入六十年代以后, 社会福利已从零星和局部的举措, 发展为一个庞大的体系,并且具有全社会的规模, 并且使单纯的社会救济发展成公民的一项权利,应该说这是一个历史的进步。形成这一现象是和下列条件密切相关的:社会生产力的巨大发展, 生产化程度的巨大提高, 国际经济联系和经济职能的空前加强,工人和其他居民长期斗争的结果。健全的社会保障制度在90年代前一般说来:它有利于政局的稳定, 即便在经济危机时期, 失业者依靠失业金, 大体上也能维持温饱, 罢工、罢教、罢市事件较战前大为减少。它有利于经济发展, 提高劳动生产率, 促进第三产业发展, 积累宝贵的资金。它还有利于人类本身的发展, 保有一个平稳的生活环境, 发扬人与人之间的互助,友爱精神, 提高人类的健康水平, 延年益寿。
2. 现代化和老龄化的另一面
还在八十年代以来, 西方世界的社会保障制度已经普遍出现三大危机的征兆,即社会保障的老年危机,社会保障赤字及财源危机, 社会保障的信任危机。社会福利保障的信任危机涉及老年危机问题。80年代美国的人口构成为20-64岁的成年人对65岁以上的老年比例是5.2:1; 2000年预测是4.5:1; 2025年为3.1:1, 这样纳税人减少而受惠者增多, 势必增加保险税, 保障项目能否兑现也成了问题。
随着西方发达国家高福利的不断扩大和膨胀,70年代以来显示了过度福利的负面影响。例如在美国许多人认为高福利是利用中产阶层和富人的钱“养活懒人”,使得“一个永久的下层阶级已开始在美国形成,这些人世世代代相传地依赖着福利制度。”21另一个问题是社会保障过度也造成竞争观念淡薄和家庭观念、道德观念淡化问题。不少年轻人认为照顾老人完全是政府和社会的事; 抚养未成年子女被认为主要是政府的事, 父母的责任淡化; 失业者穷人不愿结婚或假离婚, 形成单亲家庭增加。此外,过度福利造成企业竞争力的下降,公共福利失控还造成低效率和高浪费现象的并存。
在瑞典虽然比大多数其他工业国家更早和更严肃地走上福利国家的道路,但是由于高福利暴露出来的弊端更为集中，从而也是较早吹响撤退号角的国家。福利国家的基本问题往往成为抑制工作、储蓄和创业精神的因素,从而隔断了努力与报酬之间的关系。瑞典经济20年来增长缓慢和严重的经济衰退,使得这个国家奉行充分就业的承诺不可能维持下去。北欧的国际竞争力下降, 如果工人病假,仍能拿到90％的薪金。有人很形象地说：“每当有精彩的网球赛，星期一早上总有一半瑞典人不上班。”这表明瑞典的“社会保险箱”模式出现危机。一些有识之士已经看到，这正是造成瑞典经济困境的深层次原因。它带来了生产率的增长下降，企业主和雇员积极性不高，企业活力缺乏，国际竞争力下降。22
在英国,如前所述,高福利是造成“英国病”的一个重要原因,一个经济增长上的“穷国”却长期承受福利“富国”的重担。过分强调均等的后果导致经济的低效率，同时客观上导致人们对政府和公共福利的依赖，它压抑了人们和企业的主动性，导致大量技术人材的外流。
在德国出现了过度社会保障产生了“一代寄生虫””建立了一个一切损失都有保险的社会, 保险费则由他们的孙辈们兑现的支票来支付。从出生、上学、结婚离婚,到职业上的成败,总之,生活所带来的一切,这一代都要国家付钱。23还有人形容45年后的德国社会是一个领养老金的人就要由一个就业人员来养活。到2040年, 人口构成最终将从青年作广大基层的金字塔,变成由老年人作大盖子的骨灰盒。那时,德国一般的家庭将由白头寡妇组成。
3. 寅吃卯粮,入不敷出,“安全阀”出了故障
在美国社会保障危机中的头号问题是社会保障赤字和财政危机，所有改革方案的争论焦点首先集中在这个问题上。1975年美国就出现了社会保障赤字和 财政危机。在联邦开支中与保健有关的开支1993-1997年平均增长11.8％，1996年占19.5％。24
人们发现一个恶性循环,即医疗费用越是高涨,个人和小企业越是南难以承受。突飞猛进的医疗技术带来了高速增长的医疗费用，例如心脏搭桥手术1970年为1.4万美元,1991年为40.7万美元。不断上涨的医疗费用对于美国政府、企业和个人都带来损失。从客观上说，这是由于接受医疗保险的人数增加，以及美国人口老龄化的加剧；但是从主观上说，这是由于医院和医生放任使用高技术医疗服务，有利于医院和医生，也增加了医疗成本；卫生部门管理不善和惊人的浪费也是原因之一；而在税收制度上由雇主提供的保健福利金不需纳税的漏洞，也是一个因素；医疗费用上的第三方付费制度也促成了浪费地使用医疗费用，因为政府机构和私人保险公司是通过转移的医疗保险等福利税或受保人的保险金代患者支付的，这样就掩盖了由患者支付的实情，从而助长患者主动要求“优质高价”的情况；更为重要的是垄断医疗事业的保健事业的美国医学协会作为华盛顿院外集团中最有影响的利益集团之一，坚决反对任何不利于改集团利益的改革举措。
德国出现“三高”现象, 即高失业，高债务, 高税收。社会福利开支增长过快，使国家财政负担过重。社会福利开支占国民生产总值的比重，1960年为22.8％，1975年上升到33.7％，其后一直保持在30％左右。显然德国的福利金定值过高, 其福利费的数额和比例是在就业充分、经济增长和人口结构稳定的条件下确定的，然而德国的经济并不总是在这种情况下运行的。
事实上在欧洲, 高福利制度使处于90年代初期欧洲发达国家危机困境中各国雪上添霜。优厚的失业救济在某种程度上加重了失业现象, 因为不少国家, 失业两年后还可以领取相当于他失业前工资的80％, 这样失业救济成了社会福利开支中的最大项目。由于, 退休金几乎相当于退休人员的最后工资水平, 随着老年化的发展高退休金制度的支付也成为不堪负担的问题。
4. 从多元化寻求出路
在美国克林顿政府在改革美国医疗制度上费尽心机，1993年11月20日，克林顿向国会提交了新的医疗保健改革法案，这个经过修正的医疗保障法长达1300页。25围绕克林顿提出的这一法案，美国国会内外展开了一场大辩论，争论的问题主要集中在应不应该建立一个国家的医疗保险制度，争论持续不休，克林顿的法案一改再改，一拖在拖，从1994年一直推迟到1996年大选后。但是修正的轮廓已见端倪，将公民的享有医疗保险的覆盖面加以扩大，但不是原来提出的100％；建立健康联盟，参加的个人和医院及医生强调自愿；不强调雇主必须承担80％的医疗保险金；主张给小企业主以优惠的待遇；保持对老年人和残疾人的资助规模；不大幅度增税。然而，何时得以通过仍然是一个未知数。在医疗改革遇阻的情况下，克林顿政府逐步将改革的重点转向家庭福利改革。但是政府的改革法案，共和党的改革提案，还有其他的折衷提案，又在国会内外引起大争论。几经周折，在克林顿两度否决一些法案和面临1996年大选的情况下，1966年8月1日，众参两院通过了一个妥协的联合决议案，1996年8月22日，克林顿总统正式批准了这个美国福利改革法案。这一长达80万个电脑字节的法案，结束了自1935年以来联邦政府对穷人没有限制的福利救济。它规定多数贫困家庭和个人享有福利救济补助的时间，不能超过5年；有劳动力的成年人 在接受福利救济的两年内必须参加工作；对穷人的食品券补贴也作了明确的限制，规定有工作能力而又不抚养孩子的人只能在三年内领到食品券补贴，对新移民在头5年内不能领取食品券补贴。这一法案的目的是为了提供第二次工作机会，而不是一种稳定的生活方式。26这一法案的签署，将在6年内减少福利开支550亿美元，其中一半是通过减少食品券的补贴方式实现的。
在德国从1992年7月1日起, 养老金的增长改为同职工的净工资而不是毛工资增长率相同步; 妇女的退休年龄由目前的60岁, 逐步延长到65岁, 对提前退休的征收0.3％的税收, 以减少养老金, 鼓励提前退休的人部分参加工作, 病人象征性地支付部分药费和住院费。1996年9月13日, 德国议会通过了联邦预算和三项缩减社会福利的法案。27德国,比利时和爱尔兰自1985年以来已经削减了社会开支在国内生产总值中的比重。法国,荷兰和芬兰一直保持社会开支不变。欧洲多数国家都在想方设法控制福利开支。28
在英国, 撒切尔政府谨慎地对社会保障制度进行改革，1985年12月，英国政府提出了关于社会保障制度改革的白皮书，计划压缩社会保障费用，规定只有低收入家庭才能享受产妇津贴，死亡津贴，取消洗衣和 供暖津贴等。
在瑞典这个社会保险箱也开始考虑进行高福利的改革, 对社会福利网做手术。这包括:通过实行患病数日后才能领取病假补贴的疾病保险制,对工人生病继续付给工资的制度作了限制;减少失业救济金和多子女补贴费,取消对减时工人工资的补贴,在幼儿园搞节约活动,提高退休年龄和冻结养老金数额。29
在法国，政府为了摆脱高福利的困境，宣布冻结1996年工资，但这 一举措引起了法国500万公务员和 国营部门职员在1995年10月10日走上街头示威抗议。1995年11月15日, 法国朱佩政府的结构性改革社会保障制度措施出台, 方案提出1996年社会福利年度赤字由目前的640亿法郎降至170，亿法郎, 1997年消灭赤字,用13年时间消灭累计高达4000亿法郎的赤字总额。因为1992年法国的社会保障赤字只有150亿法郎, 1995年高达640亿法郎, 安全网成了黑洞。一部分人跌入贫困深渊, 需要福利社会保障, 而法国政府无力负担沉重的社会福利经费。1995年 11月24日法国爆发了70年代以来少有的全国性抗议浪潮。这场由社会保障改革危机引发的政治危机说明，法国高福利已经走入了死胡同。
1995年,意大利贝托·迪尼政府与工会达成协议, 改革养老金退休制度, 将救济性补助制度改为交款作贡献制度,。
为世界各国称道的加拿大保健制度,新总理克雷蒂安说:“欧洲国家将其控制在国内 生产总值的8％至9％之间,我们也要这样做。”
在养老金改革问题上，发达国家比较普遍的改革举措大体可以概括为：普遍提高退休年龄, 目前发达国家退休年龄一般男子65,女子60, 发展中国家男子和女子均为60岁, 不少国家酝酿将退休年龄推后5年, 或取消提前退休的做法；实际减少基本养老金的发行量, 并压缩医疗保险的开支。
综观当代世界各国尤其是西方发达国家社会保障及其政策的演变，我们可以发现制约社会保障的若干因素。
(1)要考虑权利与义务的兼顾；
(2)要考虑效率与公正的兼顾，效率优先，兼顾公平是行之有效的原则；
(3)发展与稳定，保障水平与经济发展水平的兼顾，社会保障要适应生产力的发展水平，这在最发达的“福利国家”也不例外，同时社会保障不单是经济问题，还要考虑政治因素；
(4)福利与国家、政府与社团、社会与私人的兼顾，多元并举有所侧重；
(5)各个受益的生活状况、种族、年龄、地区集团的兼顾；
(6)近期与中长期的兼顾；
(7)由单纯性社会济贫到工作福利，开发性扶贫救助的转化；
(8)资金来源的多渠道,社会保障科学管理的多层次和精兵简政；
(9)政府的宏观控制和管理，积极稳妥逐步推行；
(10)因地制宜，从实际出发。
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