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1935年后罗斯福政府的社会保障措施
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1935年后罗斯福政府的社会保障措施
黄安年文 发表:《当代美国的社会保障政策》/中国社会科学出版社1998年;黄安年的博客/2008年1月13日发布
本文公开发表在中国社会科学出版社1998年出版的《当代美国的社会保障政策》一书第23-30，35-38页，为该书第二章 富兰克林·罗斯福总统任期美国现代社会保障制度的确立(1933-1945)的第四节内容。网上发表时文字上没有变动。[ ]内的文字内容是原稿中保留，为了压缩篇幅而在出版时删去的，现予恢复。 黄安年
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1935年后罗斯福政府的社会保障措施
黄安年文 公开发表：《当代美国的社会保障政策》/中国社会科学出版社1998年）
《学术交流网》（www.annian.net）/社会保障政策/《当代美国的社会保障政策》/2002年7月20日网上首发；学术交流网（www.annian.net）/社会保障政策/2002年8月12日重发
四. 1935年后罗斯福政府的社会保障措施
（第二章 富兰克林·罗斯福总统任期美国现代社会保障制度的确立）(1933-1945)
1935年美国社会保障立法颁布后, 罗斯福在继续宣传他的社会保障思想同时,通过社会保障署进行了大量的工作, 健全了社会保障机构和制度, 并扩大了社会保障的内容。
罗斯福在1936年6月27日竞选总统连任演说时说:“我衷心拥护这次大会所通过的果断而明确的政纲。它规定,在现代文明社会,政府对公民负有某些义不容辞的责任, 其中包括保护家庭,建立一种机会均等的民主制,对不幸者提供帮助。”[1]
1937年1月20日罗斯福总统在第二任就职演说时说:“在这个国家中, 我看到数千万人民——占总人口的绝大多数——此时此刻仍处于今天所称的生活之必最起码的标准之下。”[“我看到数百万家庭依赖低微的收入生存,以至于家庭灾难的阴影日复一日地笼罩着他们。我看到数百万人们,他们在城市和农村的日常生活仍处在半个世纪前一个所谓的体面社会认为不体面的环境之中。我看到成百万人得不到教育、娱乐以及改善他们及其子女命运的机会。”]“我看到全国有三分之一的人口房屋破损,衣衫褴褛,营养不良。”[2]
[1940年11月2日,他在竞选第二次连任总统的演说时呼吁:“为了全体美国人的福利”他说:“我看到这样一个美国, 那里的工人不会在风华正茂时被一脚踢开,那里的人们不会世世代代受穷,那里的穷苦农民不会变成无家可归的流浪汉,那里的青年不会在垄断的淫威下乞讨工作。”“我看到这样一个美国, 那里的全体人民有极好的文化教育机会。”“我看到这样一个美国, 那里的劳工界太平无痒。......进入暮年之人能够安度余生,养老金和保险金将理所当然地颁发给这些为国家忙碌了一生的人。”][3]
[至于前面提及罗斯福在1944年1月11日关于社会保障的构想经济咨文号称 “第二个《权利法案》”更充分反映了他的全面扩大社会保障立法的主张。]
罗斯福对英国的贝弗里奇报告(Beveridge Report)寄予很高的评价,1942年12月15日,麦克米伦公司出版商小乔治·布利特(George P. Grett, Jr)写信给罗斯福说:“12月4日夜美国班的贝弗里奇报告样书可以出版, 我们计划12月7日星期一早上可以出版, 今天 我收到了第一版, 现附寄给您。”[4]
12月17日,罗斯福复信布利特说:“我以极大的兴趣注意到您12月15日信中所提到的事, 感谢您寄来贝弗里奇报告, 我正需要它。”[5]
他在1943年4月16日给参议员谢里敦·唐尼(Sheridan Downey)写信说:“我完全同意我们应当延展、扩大和改善社会保障法。”[6]同日, 罗斯福写信西奥多·格林(Theodore Francis Green)说:“社会保障署相信,一个综合性的有贡献的联邦保险制度应当不仅包括老年和遗属保险金和失业救济金, 而且还要包括永久的和临时的残疾福利金。”[7]
自1935年以来, 罗斯福政府的扩大社会保障的重要措施在社会保障法的施行和扩大方面:
第一, 社会保障立法从老年保险 [(Old-Age Insurance) 扩大到老年遗族保险[(OASI)]
这是社会保障中最重要的计划之一。1937年开始OAI实施工薪税,年收入3000美元的收税1％。到1939年修正为老年遗族保险 [OASI (Old-Age and Survivors Insurance)],规定按月支付。受益老年人的月津贴1939年为平均22.60美元, 受益家庭的月津贴1939年平均为36.40美元。应征工资收入者1937年为3290万人,[1938年为3180万人,] 1939年为3380万人;应征工资税金总额1937年为296亿美元,[1938年为265亿美元,] 1939年为297亿美元;获保障职工年人均1937年900美元, [1938年833美元, ]1939年881美元。[受津贴人数1940年为222,488人。月均发放的退休金1940年为22.6美元,折合为1964年的50.11美元。1945年为24.19美元, 折合为1964年的41.49美元。][8]
根据1935年社会保险法,建立了联邦和州一级的三个项目,其中有老年补助[(Old-Age to Assistance OAA)],盲人补助[ (Aid to the Blind AB)]和对抚养未成年子女的补助[ (Aid to Dependent Children ADC)]。罗斯福总统任期致力于不断改善和修正社会保障立法。笔者在罗斯福图书馆翻阅了大量总统有关文件的原件。例如
1937年12月14日, 罗斯福在致参议员霍诺拉伯·哈里森(Honorable Pat Harrison)
的信中建议尽早批准社会保障署主任奥特迈耶(Altmeyer)提出的社会保障法修正案, 该修正案提出了六点建议, 包括改善寡妇、未成年子女救济的支付, 完善失业补偿金的支付和老年退休金的支付, 增加社会保障法受益面等。[9]
[1938年3月21日预算局在致罗斯福总统的备忘录中提到建议修改社会保障法第301条,以增加1938年财政年度就失业补偿向各州拨款由4900万美元增致8000万美元。][10][1938年5 月23日, 预算局执行局长D·W. Bill(D·比尔)在致罗斯福的备忘录中要求依据修正的社会保障法案的第5章,为精神和儿童健康服务增加对州的拨款。[11][1939年4 月19日, 美国内政部长在致罗斯福总统的信中要求总统施加影响在该期国会中通过社会保障修正案(H.R.6524), 以解决将波多黎各纳入该法案第五、六章的问题。][12]
下面是表1-2:
社会保障署提供的社会保障署提供州老年援助计划的各州1934,1935和1936年的受益者月平均金额:[13] (美元)`
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州 1934 1935 1936
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1. 亚拉巴马 无立法 立法尚未生效 10.55
2. 阿肯色 无立法 立法尚未生效 5.42
3. 加利福尼亚 20.21 20.25 31.30
4. 科罗拉多 9.74 报告无效 20.35
5. 康涅狄格 无立法 立法尚未生效 24.72
6. 特拉华 9.91 9.90 10.33
7. 哥伦比亚特区 无立法 立法尚未生效 7月无支付报告
8. 夏威夷 7.06 9.80 11.26
9. 爱达荷 6.74 8.21 21.14
10. 伊利诺伊 无立法 立法尚未生效 12.37
11. 印第安纳 4.50 6.74 9.65
12. 艾奥瓦 13.25 13.50 14.55
13. 肯塔基 立法尚未生效 立法尚未生效 0
14. 路易斯安那 无立法 无立法 7月无支付报告
15. 缅因 立法尚未生效 立法尚未生效 19.87
16. 马里兰 22.64 12.84 15.87
17. 马萨诸塞 26.08 24.00 24.26
18. 密执安 9.99 9.65 16.42
19. 明尼苏达 10.97 12.46 18.33
20. 密西西比 无立法 6.53 3.58
21. 密苏里 无立法 9.50 9.09
22. 蒙大那 5.32 9.90 24.57
23. 内布拉斯加 1.22 3.98 14.68
24. 新罕布什尔 17.51 18.53 20.95
25. 新泽西 14.87 15.46 15.82
26. 新墨西哥 无立法 无立法 14.66
27. 纽约 20.65 21.27 20.66
28. 北达科他 0.69 1.08 15.26
29. 俄亥俄 6.54 15.12 15.14
30. 俄克拉荷马 无立法 立法尚未生效 7.95
31. 俄勒冈 8.16 10.26 20.65
32. 罗德艾兰 无立法 19.00 17.38
33. 得克萨斯 无立法 立法尚未生效 15.82
34. 犹他 7.98 7.77 18.69
35. 佛蒙特 无立法 10.69 11.19
36. 华盛顿 5.43 18.65 20.44
37. 威斯康星 19.95 14.67 18.10
38. 怀俄明 9.59 11.60 20.95
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(资料来源: 美国劳工部劳工统计局; 美国公共援助月统计, 第1卷 7, July,1936)
[1939年在美国国会通过的综合修正案(HR6635)中增加了联邦政府分配OAA、ADC、AB的费用。]1941年4月1日, 罗斯福准备约见社会保障署负责人奥特迈耶讨论联邦政府给予社会保障补偿金增加计划的建议, 估算费用1000万人受益,每人每年360美元, 共36亿美元, 为此增加社会保障税金,1942年1月1日时为3％, 1943年1月1日时为4％, 1944年1月1日时为5％, 1945年1月1日时为6％。[14][1941年10月11日,奥特迈耶向罗斯福提交了关于致美国国会起草关于扩大社会保障总统咨文的建议。][15]
1942年8月22日, 罗斯福分别写信给美国参议院财政委员会主席沃尔特· F. 乔治(Walter F. George)、众议员道顿(Doughton)、众议院院长萨姆·雷伯恩(Sam Rayburn),建议国会通过对社会保障法第5章的修正案,以扩大对州在精神和儿童福利方面的服务拨款。[16]
表1-3:1936-1945年接受三项援助的个人和家庭数字
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1936-1945年公共援助项目(接受者, 单位千)
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年 OAA ADC家庭 ADC个人 AB (总计)
1936 1106 162 404 45 1510
1937 1577 228 565 56 1626
1938 1776 280 648 67 1631
1939 1909 315 760 70 1558
1940 2066 370 891 73 1239
1941 2234 390 941 77 798
1942 2227 348 849 79 460
1943 2149 272 676 76 292
1944 2066 254 639 72 258
1945 2056 274 701 71 257
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表1-4:1945财政年度联邦福利负担的分配为(单位百万美元)
财政年度 总 计 联邦分配 ％ 州分配 ％ 地方分配 ％
(US$) (US$) (US$) (US$)
1945 987.9 401.9 40.7 462.8 46.8 123.2 12.5
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━ (Social Security Administration , C. & N, 1279pp.)
[有关母亲和儿童福利保障 (Maternal and Child Welfare), 在1939年通过的社会保障法多项综合修正案,为母婴健康年增582万人,其中387万为残疾儿童服务,151万为儿童服务。1943年国会特别授权联邦给州为武装部队成员给予紧急母婴照顾。]
[失业保险是美国职业保险体系中出现最早,涉及最广的措施,也是职业保险体系的最基本的形式。下面是]
表1-5: 新政后期有关失业补助的受保人的统计数字
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━ 失 业 补 助 的 统 计, 1938-1964
年 受保人 付费 年 受保人 付费
(单位百万人) (单位百万US$) (单位百万人) (单位百万US$)
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━
1938 1939
1940 24.3 534.7 1941 28.1 358.8
1942 30.8 350.4 1943 32.4 80.5
1944 31.7 67.2 1945 30.1 574.9[17]
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失业补助的基本项目包括(1)联邦政府和州政府的失业救济体系;(2)铁路职工失崐业补贴;(3)联邦雇员失业补助;(4)退役军人失业补助;(5)临时项目的失业补助。1938年铁路失业保险法通过。1939年伊利诺伊州通过了最后一个失业保险法,限联邦失业税的工资基数为工人每年3000美元。1942年罗得艾兰州通过了第一个支付临时残疾失业人法律。1944年战士服役调整法规定为二战中军人特别的失业救济金。
关于铁路工人的社会保障,1934年通过了铁路工人退休制度的法律,1935年5月6日该法律被联邦最高法院以5:6票宣布违宪。1937年国会通过了新的铁路工人退休法[(Carrier's Taxing Act R.R. & C.T.A. OF 1937)]。1940和1942年小有变动。领退休津贴人数1937年为7000人, 1938年为114000人。1940年提高了铁路工人失业保险金额,由每日1.75美元提高到4.00美元(共20周)。[18]
1943年3月, 罗斯福还向国会提交了全国资源计划委员会要求扩大1935年社会保险法所奉行社会保险原则, 建议“组织更全面完善的老年和失业保险制度; 收费低廉的健康和医疗服务,对因病或意外事故不能工作的工人实行伤残保险; 给失业工人的家属发放特别补助;扩大青年的教育机会;实行与私营企业方针一致的长期公共工程规划作为使工业和就业保持在高水平的飞轮。”然而, 国会认为它有社会主义的倾向而未予采纳。[19]
第二, 规定最低工资和最高工时的法案
[还在1931年国会通过了戴维斯——培根法案(Davis-Bacon Act), 授权劳工部长确定在某些地区的工作施行小时工资标准支付工资。[20]1933年的全国工业复兴法包含了确立最低工资标准的条款。新任劳工部长珀金斯曾起草最低工资与最高工时法,但罗斯福认为应纳入全面的新政纲领中而未加采纳。][21]
1936年国会通崐过了沃尔什——希利法案[(Walsh-Healey Public Contracts Act of 1936)]对1931年的法案作了补充, 规定凡与政府订有供应合同的企业必须执行由联邦政府制定的最低工资标准。供应联邦政府的私营企业应实行八小时工作制。[22]
1937年5月24日, 罗斯福提出规定最低工资和最高工时的法案的咨文。罗斯福在咨文中说:“为了保护我们第一位的人力资源,政府必须适当控制最长工时、最低工资、童工制的罪恶以及无组织劳工的剥削。”“只有在符合自由人的劳动最低标准的条件下生产的商品才能准许进入州际间的贸易。”[“作为实际可行的最公平的劳动标准,需要在不同行业和不同地区之间有所区别。但是有一些最起码的标准, 则是我们可以合理地要求普遍和广泛尊遵循的。违反这些标准必须看作是社会和经济压迫,几乎在任何情况下都是没有道理的。”咨文还认为:“在一大部分工人不能就业时,工时过长和工资过低不能增加国民收入。”[23]
1938年6月21日罗斯福签署正式颁布了公平劳动标准法[(Fair Labor Standards Act of 1938 FLSA)],它规定不分男女劳动工资最低每小时25美分,并逐步增加到40美分; 最高工时每周不超过44小时;如超过规定标准则应支付原工资的一倍半; 该法适用于州际商业部门工作的雇员, 最多不超过全部劳力的20％。1939年10年24日FLSA修正案最低工资每小时为30美分。到1941时,最底工资和最高工时标准得到普遍认可。[24]
第三,解决居民住房问题
美国的住房保障由于经济大危机的困扰和随之而来的战争显得格外紧迫。1937年7月22日国会通过租赁人法[(Tenant Act) (The Bank-Head-Jones Farm)]。1937年9月1日根据S1685号决议通过了美国住宅法,即瓦格纳——斯蒂高尔法, 它是美国第一个全国性的住房立法。该法规定为低收入家庭修建公共住房制订长远计划。要求每建造一栋公共住宅就得清除一栋不够标准的住房。1938年2月3日根据HR8730号决议,国会通过全国住房修正案。1938年2月10日建立了联邦国民抵押协会。1939年6月7日建立联邦贷款机构[(Federal Loan Agency)]和联邦工作机构[(Federal Works Agency)]。
1939年8月11日通过修正1933年的房主贷款法, 要求人口局进行1940年的人口普查。1940年1月28日根据HR9822号决议国会修正了1937年的美国住房法。由于世界大战的爆发, 1940年7月29日, 建立国防住房协调办公室。1940年10月14日根据HR10412号决议国会通过了1940年全国国防住房法。1940年10月17日,颁布了1940年士兵和海员权利法[(Soldiers and Sailors Civil Right Act)]。1941年1月11日根据8632行政命令, 建立了国防住房条件处。1941年3月28日根据HR3575号决议国会通过了对国防住房法的修正案。在战争期间的住房保险涉及:销售住房; 军事工程的抵押; 强制性住房;政府住房及大规模家庭单位住房等。[25]
第四, 颁布军人权利法案
罗斯福还在1943年7月28日的一次“炉边谈话”时[已经提到:“关于把战时的美国转变到和平的基础上来这一更大的目标, 也是政府正在制订计划、准备提交国会要求采取行动的一个问题。”他]提出六项满足退伍军人要求的建议:“发给退伍金;退伍金额必须足以维持从退伍到找到新的工作的一段合理的时间”; “在经过努力未能找到工作的情况下,如本人向美国职业介绍所登记,应法给失业保险金”;“提供由政府出资接受进一步教育或职业训练的机会”;“发放服役期间的贷款,他们的待遇应同在私营企业中继续供职一样”;“改善并放宽对武装部队与商船队残废人员住院、休养和医疗等方面的规定”;“对残废军人发放充分的抚恤金”。[26]
1943年11月23日，罗斯福在致国会的咨文中建议根据联邦老年和鳏寡保险法规向全体男女军人提供其现役期间的社会保险优惠。1944年6月22日总统正式签署了军人权利法案[(GI Bill of Right)], 该法案规定军人享有的六条特殊优惠福利政策。“一、向男女军人提供在退役以后再继续接受教育或技术训练,或者参加复习或进修课程的机会, 不但免交每学年不超过500美元的学费,而且有权在学习期间按月领取生活补贴。二、规定由联邦政府担保提供退伍军人用以购买或建造家宅、农场和开办企业用房地产的某些贷款的一半以下的金额。三、对不能就业的退伍军人提供合理的失业救济,按周支付,最长不超过一年。四、建立健全的机构以向退伍军人提供有效的就业咨询和为归国士兵和水并安排就业。五、授权增建一切必要的医疗设施。六、增强退伍军人管理局的职权,使之及时有效地执行其现有的和增加的任务。”[27]这一法令是战后美国有关退伍军人社会福利保障的基石,极大地推动战后教育事业尤其是高等教育的普及和住宅建设的加速进展。
第五, 有关公共卫生和健康的保障措施
这一方面包括：
（1）公共卫生和健康[(Public Health)],涉及研究;卫生设备和训练;水和空气污染。用于联邦卫生计划中的公共卫生,1945年共65,584,313美元,其中用于研究和训练1945年占4.5％。
（2）医疗保障 [(Medical Care)],公共援助;服役军人;武装力量家属; 母亲儿童残疾儿童的公共卫生;联邦雇员。医疗照顾1945年占9.2％。
（3）生产安全 [(Product Safety)]。
（4）麻醉剂品管制[ (Narcotics)]。1935年1月17日罗斯福在致国会的咨文中支持强制国民健康保险法原则,但并未提出实行国民健康保险。1937年国会通过了国民癌症法令。1938年国会通过了性病控制法。1944年国会通过公共卫生署法案[(Public Health Service)],7月1日总统签署生效,规定一年为公共卫生费用增加2000万美元。[28]
还要提及美国的食品券在罗斯福新政时期被民主党人当作扩大国内食品市场的方法而广泛地使用, 1939-1943年间由农业部执行这一计划。
显然,在罗斯福任期, 已经奠定了当代美国社会保障制度的框架和基础。
注释：
[1]王建华主编:《美国政坛竞选演说精粹》,百花洲文艺出版社,1995年,第67页。
[2]岳西宽、张卫星译:《历届总统就职演说集》,第335页,中央编译出版社,1995年。
[3]同上,第73-74页。
[4]F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board,1939-1945,Box 3,The Macmillan Company Publishers George P. Brett, Jr to F.D.R., Dec. 15, 1942. Hyde Park, N. Y. F.R.D. Library, 1942.
[5]ibid. F.D.R. to George P. Brett, Dec. 17, 1942, Hyde Park, N. Y. F.R.D. Library, 1942.
[6]F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1939-1945,Box 2, F. R. D. to Sheridan Downey, Apr. 16, 1943, Hyde Park, N. Y. F.R.D. Library, 1941.
[7]ibid. F.D.R. to Theodore Francis Green , Apr. 16, 1943.
[8]Congress and the Nation, 1945-1964, A Reviewof Government and Politics, 第1261页, Congressional Quarterly Service (美国国会季刊署出版),1965年英文版.
[9]F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board,1935-1938,1937.7-12, The White House, Washington Dec.14, 1937; Summary of Amendments to the Social Security Act. Hyde Park, N.Y. F.D.R.Library,Box.1.1936.
[10]F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1938,1938. 3. 21, Bureau of the Budget Memorandum for the President. Hyde Park, N.Y. F.D. R. Library, Box 1
[11]ibid. Bureau of the Budget to the President, May, 23 1938.
[12]F.D.R. Official File OF 1710, Book 3, Social Security Board, Current File. Misc. 1935-1937, the Secretary of the Interior to President, Apr. 19, 1938, Hyde Park, N.Y. F.D. R. Library
[13]F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board,1935-1938,Box 1, A Summary of Accomplishments in the First Year of the Administration on the Social Security Act. Hyde Park, N.Y. F.D.R.Library,1936.
[14]F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1939-1945,Box 2, Hyde Park, N. Y. F.R.D. Library, 1941.
[15]ibid. Suggested Draft of President's Message on Social Security Expansion; Memorandum to the President, A. J. Altmeyer.
[16]F.D.R. Official File OF 1710, Social Security Board, 1939-1945, Hyde Park, N. Y. F.R. D. Library, 1942.
[17]ibid. Congress and the Nation, 1945-1964,1278页。
[18]ibid. 有关各页。
[19][美]查尔斯·比尔德:《美国政府与政治》,上册,第528页,商务印书馆,1987年。
[20]ibid. 第634页。
[21]袁守启著:《中国与外国劳动工资社会保险制度比较》,第82页,中国广播电视出版社,1993年。
[22]ibid.第634页。
[23]在汉编译:《罗斯福选集》,第142-144页,商务印书馆,1982年中译本。
[24]ibid. 第636页。
[25]ibid. 第473页。
[26]关在汉编译:《罗斯福选集》,第424-425页,商务印书馆,1982年中译本。
[27]同上,第473-474页。
[28]ibid. Health部分。
[2002年7月19日说明： 本文公开发表在中国社会科学出版社1998年出版的《当代美国的社会保障政策》一书第23-30，35-38页，为该书第二章 富兰克林·罗斯福总统任期美国现代社会保障制度的确立(1933-1945)的第四节内容。网上发表时文字上没有变动。[ ]内的文字内容是原稿中保留，为了压缩篇幅而在出版时删去的，现予恢复。 黄安年
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[2002年8月13日说明：重发是分上、下篇]
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