“官本位”思想对我国推行财产申报制度的消极影响及对策分析

杨诗柳

摘  要

   权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。自建国以来，我国便开始与腐败作斗争，先后经历了运动反腐、权力反腐，现在正朝制度反腐转变。财产申报制度，被誉为制度反腐中的“终极武器”，在国际上得到广泛且出色的运用。它通过公开官员及其指定亲属的财产信息，检查官员的生活水平是否与职位收入相匹配，从而发现和约束以权谋私行为，实现肃贪反腐功能。我国对财产申报制度的探索始于1987年，至今已30年，仍未落实。具体原因不少，其中“官本位”思想的影响尤为深刻。

  “官本位”思想源于氏族社会，经过上千年的存续，至今仍在国人的意识及行为层面发挥着顽强的作用。在财产申报制度的推行过程中，“官本位”思想的消极影响全面渗透于申报环节、受理环节、公示环节及问责环节，它限制了财产申报制度反腐作用的发挥，打击了官民对财产申报制度的信心，严重阻碍了财产申报制度的立法进程。

   因此，本文通过文献研究、实践与理论相结合等方法首先对财产申报制度的基本内容、在我国的发展过程以及“官本位”思想的溯源、发展与基本特征进行阐述，随后深入探究并细致梳理“官本位”思想对推行财产申报制度的具体影响、作用方式、所造成的后果，在此基础上提出针对性对策，希望尽量降低“官本位”思想对推行财产申报制度的阻力，加快在我国落实财产申报制度，为我国反腐工作做出贡献。

关键字：财产申报制度；“官本位”思想；消极影响

1  绪论

1.1  选题源起、意义

1.1.1  选题源起

   建国以来，我国的反腐斗争经历了运动反腐、权力反腐，现正朝制度反腐迈进。在这漫长的反腐斗争历史中，惩治“过去时”的腐败是主流，大众在为严肃惩治叫好的同时也在质疑为何腐败如同菜园子里的韭菜，割了一茬又出一茬，朱元璋感叹的“朝杀而暮犯”现象仍是目前我国的反腐难题。大众开始意识到科学、可持续的反腐需要制度的支持。

   财产申报制度是国际上公认的制度反腐利器，它要求官员如实申报自己及部分直系亲属的财产，组织及群众可及时，直观地监督官员的财产概况及异常变动，对其腐败行为实现有效约束，让权力在阳光下运行。许多发达国家、发展中国家都成功运用财产申报制度实现高效反腐。然而我国自1987年开始对财产申报制度进行探索，至今已30年，这项利国利民的制度却仍未能落实，背后原因值得深思。很多学者从我国财产申报规定本身的缺陷，配套监管措施的缺失等方面展开分析，然而财产申报制度的落实，除了依靠制度本身、制度执行的外部环境外，还在很大程度上依赖制度参与主体即官员及群众的表现。在财产申报制度的推行过程中，“官本位”思想对官员及群众的态度与行为产生了深刻影响。

   “官本位”的核心是以官为本、官尊民卑，而财产申报制度的思想前提是人民主权，官员有义务向公民公开财产等，这实质上是“以官为本”与“以民为本”之间的对抗，而“官本位”思想作为我国封建传统政治文化的核心部分，在我国已存续了上千年，作用范围广、影响深刻、惯性强，至今仍在国人的思维方式及行为习惯层面发挥着顽强的指导作用，因此它势必在财产申报制度的推行过程中对官员与群众的行为造成消极影响，给财产申报制度的推行造成巨大阻力。为了充分认识我国目前推行财产申报制度所存在的问题，加快在我国落实财产申报制度，本文将从“官本位”思想出发，探究“官本位”思想对我国推行财产申报制度的消极影响，并在此基础上提出针对性的对策。

1.1.2  选题意义

   （一）理论意义

   1.丰富对财产申报制度的研究

   国内学者在分析我国推行财产申报制度的影响因素时，着重分析我国财产申报规定仍有缺陷、法制环境不成熟以及配套措施缺失等方面，鲜有对传统文化的影响展开具体分析。本文将“官本位”思想作为影响因素，探究其对推行财产申报制度的消极影响，能丰富我国对财产申报制度的理论研究，有利于人们进一步认识中国环境下财产申报制度的特点，在此基础上辩证地，全面地认识财产申报制度。

2.丰富对“官本位”思想的研究

   随着时代的发展，新事物不断涌现，“官本位”思想的影响范围也在不断延伸，并在与新事物的结合中继续发展。因此，本文将“官本位”思想与财产申报制度联系起来，探究“官本位”思想对财产申报制度的影响能进一步丰富对“官本位”思想的研究，通过“官本位”思想在财产申报制度推行过程中的表现形态，更深入认识“官本位”思想。

   （二）实践意义  

   1.有助于我国财产申报制度的落实与完善

通过分析在“官本位”思想下，官员在财产申报工作各环节中的失范行为及群众表现出的政治冷漠，认识“官本位”思想对推行财产申报制度的消极影响及我国财产申报规定存在的漏洞，并以此为基础，不断改进，完善我国的财产申报工作，尽快落实财产申报制度，积极推进反腐败斗争。

   2.有利于我国社会主义民主政治的建设。

   作为人民民主专政的国家，我国坚持主权在民，政府代表人民行使被赋予的权力，因此有义务接受人民群众的监督。本文通过分析“官本位”思想对我国推行财产申报制度的消极影响，就我国财产申报工作的执行提出改进建议，从而更大程度实现官员财产信息的及时、充分、全面公开，从而保障人民群众的知情权与监督权，积极推进我国民主政治建设。

1.2  国内外研究现状

1.2.1  国内研究

   （一）国内财产申报制度的研究概述

   我国对财产申报制度进行了近30年的实践探索，国内学者的相关研究相当丰富，    经整理，国内学者对我国财产申报制度的研究主要集中在以下四个方面：

   1.梳理财产申报制度在我国的发展历程

   要想解释财产申报制度在中国的现状，最直接的办法就是研究其在中国的探索历程。薛梅发表在《新视野》的文章《财产申报制度在我国的进展及前景》按照时间顺序列举了我国推行财产申报制度历程中标志性意义的举措，并归纳了探索所取得的成绩；郑立岚在《建立公务员财产申报制度的困境与对策研究》中创新地把我国推行财产申报制度的历程分为探索期、发展期和深化期；关于我国财产申报制度试点情况的研究也不少，例如斯阳的《我国干部财产申报公开制度的试点现状和思考》、鹿斌的《我国官员财产申报制度试点的失效及推进研究》等。

   2.对比研究国外的财产申报制度

正所谓“他山之石，可以攻玉”，对经验的研究可以为我们提供良好的思路。刘桂兰与郝继明在其论文《国外官员财产申报制度的典型特征及对我国的启示》中总结了国外财产申报制度的七个特征：申报制度法律化、申报主体全面化、申报范围广泛化、受理机构规范化、申报时限固定化、申报方式公开化、核查追究严厉化；李松峰在《官员财产申报制度的国际经验——基于20个国家的比较分析》中对20个国家的财产申报制度进行了横向对比，突出“特色”，寻求“共识”，并在此基础上探讨中国特色的财产申报制度；也有学者对某些国家的财产申报制度进行了深入探究，例如张深远的《美国财产申报制度的文化依托》、刘重春的《韩国公务员财产申报制度及其借鉴意义》、米瑞婕的《中国与新加坡公务员财产申报制度比较研究》等。

   3.探究我国推行财产申报制度的影响因素

基于我国推行财产申报制度的现状，多数学者重点研究了我国推行财产申报制度所面临的障碍，一部分学者从内因切入，将影响因素归结为我国财产申报规定本身的缺陷，包括申报主体少、申报范围窄、申报核查松、无公示环节、问责力度弱等，例如李一帆的《家庭财产申报制的六大缺陷》、张碧安和钟金的《我国财产申报制度的缺陷及立法完善》等。也有不少学者从外部环境找原因，例如汪全胜，赵骞在《我国领导干部财产申报制度的困境及对策分析》中将影响因素分为三个维度：不同人群对制度认识的分歧、动力与阻力的对弈、实践中不规范的执行；斯阳在《我国干部财产申报制度公开试点的现状和思考》中指出对政治稳定的考量、相关配套措施的欠缺以及既得利益群体的抵抗是主要影响因素；刘爱国在《浅析我国官员财产申报制度的时间，困境及路径》中补充了传统文化层面因素，他认为“官本位”思想、藏富心理等增强了官员对财产申报制度的抵触心理。

虽然对于影响因素的研究相当丰富且深入，但是就文化因素如何影响财产申报制度的推行这一方面的专门研究还相对贫乏，大多数学者只是将“官本位”思想等传统文化的影响作为归因中的一小点简单陈述。

   4.关于加快在我国落实财产申报制度的建议

所有理论研究的落脚点都是对实践的指导，国内学者就如何在我国更好地落实财产申报制度作出了许多深刻的思考，提出了优秀的建议，主要可分为两类：制度的优化与外部环境的改善。其一，制度的优化，王明高的《中国家庭财产申报制的建立和健全》、杨志昌的《中国财产申报制度研究》等的建议是扩大财产申报主体范围，增加申报财产种类，建立独立、专业的受理审查机构，扩宽财产公示的范围，加强对不实申报的惩罚力度等；朱琳在《基于渐进模式的中国公务员财产申报制度研究》中提出应建立奖励与惩罚并重的考核机制对官员的申报行为进行评议。其二，外部环境的改善，高丽萍在《我国公务员财产申报制度研究》中提出四点建议：落实思想基础，加快推进立法，完善监督体制，健全配套措施；董瑞在《当代中国领导干部财产申报制度建设研究》中则强调高层领导者应发挥对下级的引领作用，率先垂范进行财产申报与公示。

   （二）国内官本位思想的研究概述

“官本位”思想由来已久，学者的研究也是全面开花，关于“官本位”的定义就有近十种不同观点，例如价值尺度说、观念说、制度说，机制说等。此外，学者对“官本位”思想的溯源、表现、危害等各方面也展开了丰富的探究，例如覃道明在《官本位的成因及消除对策》中从政治、经济、文化三个层面探究了“官本位”思想的形成基础；刘瑞芳与朱向东在《试析我国“官本位”的表现，危害及其纠正》中全面展示了“官本位”思想在文化、经济、思想、政治四个领域中的渗透。也有不少学者就“官本位”思想在不同领域的影响进行了探究，例如李翔的《官本位文化视角下的我国公司治理法律制度》、白银华的《“官本位”思想对大学生的影响及对策研究》等。

在这些研究中，鲜有学者专门探究“官本位”思想对财产申报制度的影响，但是财产申报制度的效果在很大程度上取决于参与主体即官员与群众的态度与行为，因此关于“官本位”思想如何影响财产申报制度，可以参考“官本位”思想如何影响官员对公权力的使用和群众的政治意识。学术界关于以上方面的研究有不少：

   1.“官本位”思想影响官员对公权力的使用

马润凡在《当前我国官本位意识的危害及其治理》中指出“官本位”思想导致官场中官僚主义和形式主义滋生并蔓延，官员“惟上是从”，政府职能异化，民众制度认同感被削弱；乔福龙在《官本位的透视与根治》中指出“官本位”思想造成官员以官为本，为保官升官不惜弄虚作假，一切以自身利益和意志为转移；莫岳云在《“官本位”文化积习与共产党的执政风险》中展示了“官本位”思想对我国行政系统中内部监督体系的破坏：下级官员不敢监督上级领导，而同层级官员为维护既得利益而相互维护；李景鹏在《官本位——行政改革的障碍之一》中指出“官本位”思想夸大了领导个人道德修养与行政伦理，群众的政治参与被轻视；宿钥在《论官本位思想对公务员实现依法行政的影响及纠正》中指出“官本位”思想导致了行政过程的随意性、人治性，官员不惟民不惟实，只惟上，行政机构臃肿，人浮于事等。

    2.“官本位”思想影响群众的政治参与

  “官本位”思想的影响是双向的，它在不断抬高官员地位的同时也使得民众的地位被不断贬低，官僚阶级的优越感和黎民百姓的低贱感等经过上千年的强化，早已扎根于民众内心。这种意识不利于个人的精神自主与人格独立，培育了民众对官员群体的依附性格和奴性心态，抑制了其政治意识的发展。任中平在《从官本位到民本位——人治社会向法治社会转型的必然选择》中提到“官本位”思想导致了社会中“惟官是从”的风气，群众敬官、慕官，但又畏官、怕官，他们对官员俯首帖耳，言听计从；李向国在《从官本位政治文化的本质特征看我国传统政治文化的缺陷及其现代转换》中指出“官本位”思想导致了官民间泛化的崇拜，官员成为了“天地君亲师”五位一体的现实化身，这种泛化崇拜折射到现实中就是群众对政治参与的放弃，“贱民”心理扎根；刘畅认为这种“贱民”思想还催生了一种畸形的自责心理，他在《述而不作与官本位文化基因》中指出在“官本位”思想的长期熏陶下，群众在面向政治化身的官员时，常自卑又自责，他们对官员的任何不满都在意识中转化为“以下犯上”的愧疚，惶恐之情阻碍了政治参与，政治表达。

1.2.2  国外研究

   (一）国外关于财产申报制度的研究概述

   财产申报制度在国外已实施了相当长的时间，且多数取得了不错成绩，因此关于财产申报制度的设计缺陷与实施障碍等的研究相对较少，学者们的研究重点相对集中在以下两点：新时期财产申报制度的调整以及实践分析。      

   1.新时期下的财产申报制度

   从上个世纪90年代开始，以美国为代表的多数欧美国家开始广泛应用互联网，财产申报制度中的许多环节也随之发生调整或变革，很多学者开始关注并研究新的时代背景下的财产申报制度，例如，Carmen Caba Pérez在论文e‐Government process and incentives for online public financial information中探讨了电子政府背景下财产申报的有效性，Fawzi Laswad在Determinants of voluntary Internet financial reporting by local government authorities中探究了影响瑞士政府官员自愿进行网上财产申报的6个变量。

   2.对财产申报制度实践的分析

截止到目前为止，已有接近100个国家实行了财产申报制度，虽然制度内容大同小异，但建立的背景、推行的路径、具体执行细节因国家而异。因此不少学者对不同国家的财产申报制度进行了分析探讨。János Bertók研究了波兰的财产申报制度，它要求官员公开与公共利益相冲突的个人财产与债务，János Bertók认为这能有效地减少官员工作中的利益冲突，降低政府腐败的可能性。Seppo Tiihonen分析了荷兰、加拿大、澳大利亚等国家的财产申报制度，他认为财产申报制度之所以能落实，媒体功不可没，荷兰等国家的媒体对政府腐败情况进行了广泛且深入报道，给政府和官员造成了强大的舆论压力，刺激了财产申报制度的建立。

（二）国外“官本位”思想的研究概述

“官本位”思想是在我国封建社会背景下发展起来的一种传统政治文化，它的起源、形成、发展都与我国社会环境息息相关，国外并没有这一概念和说法，但是国外存在“官本位”思想外化的行为，例如官僚制度中存在的下级对上级的崇拜与绝对服从，还有“官僚主义”作风中官员高高在上，脱离群众的姿态。国外研究官僚制及“官僚主义”的文献与著作非常多，从德国大师马克斯·韦伯的《经济与社会》，美国学者戈登.塔洛克的《官僚体制的政治》，再到法国学者阿兰·佩雷菲特的《官僚主义的弊害》等，国外学者对官僚制，官僚主义的形成、发展、特征、危害等进行了较为全面的研究。但是在笔者查阅，整理的资料范围内，暂时还未发现国外学者对官僚主义或官僚制与财产申报制度之间的关联进行探究。

1.3  研究思路

   第一部分为绪论。

   第二部分为正文的开始，本文首先对“官本位”思想与财产申报制度进行基础性的介绍——财产申报制度的基本概念、内容及其我国的发展，“官本位”思想的溯源、发展、现状及特征，并探究两者在价值层面的冲突。在此基础上，第三部分展开分析“官本位”思想在我国推行财产申报制度过程中的消极影响，主要从“价值认同”及四大环节：申报、受理、公示、问责这五部分深入、详细展示“官本位”思想影响下官员在各大环节的失范行为以及作为主要监督力量——群众的政治冷漠。第四部分对这些消极影响造成的后果进行了总结：财产申报工作反腐功能失效，官员与群众的信心受到严重打击，而财产申报制度的立法进程更显坎坷。基于以上分析，为了降低“官本位”思想的负面影响，推进财产申报制度的落实，本文第五部分将从“转变对“官本位”思想的价值认同”、“堵塞‘官本位’思想蔓延的监督漏洞”、“转变封闭政治作风，提高群众参政议政积极性”、“破除官位维护，强化问责机制”四方面提出针对性建议。

1.4  研究方法及创新点

1.4.1  研究方法

   （一）文献研究法

   本文关于“官本位”思想的溯源与发展、财产申报制度的具体内容、我国对财产申报制度的探索历程等内容的介绍主要参考了书籍著作及互联网论文期刊数据库的文献资料。在阅读大量相关资料的基础上，不断的思考，整理，分析，提炼，总结，从而搭建逻辑架构，充实内容，探究“官本位”思想对我国推行财产申报制度的消极影响，并在此基础上针对性地提出建议与对策。

   （二）理论与实践相结合的方法

   一切社会科学研究都应遵循理论与实践相结合的原则。探究“官本位”思想对推行财产申报制度的消极影响，需要掌握必要的理论基础，但更重要的是从实践层面了解我国推行财产申报制度的过程，“官本位”思想下财产申报工作的执行情况，群众的参与与反馈等，清晰地认识我国财产申报工作存在的问题，并在此基础上提出合理的建议。

1.4.2  创新点

   对于我国财产申报制度迟迟未能落实的原因，国内学者从内因与外因两方面都进行了较透彻的分析，内因包括我国财产申报规定本身的缺陷，如申报主体的范围过窄，公示环节的广泛缺失，监督责任的模糊不清等，外因包括配套制度的缺失，法治环境的不成熟等。在关于外因的研究中，传统文化的影响屡有提及，尤其是“官本位”思想的影响，但鲜有学者就“官本位”思想对推行财产申报制度的影响展开具体阐述与分析，如“官本位”思想对财产申报工作的哪些环节产生影响，如何影响等都缺少具体分析，少了这些分析，消除“官本位”思想消极影响的对策将难以形成。

因此，本文创新性地选择从“官本位”思想出发，探究“官本位”思想在实践中如何对财产申报制度在我国的推行产生消极影响，具体地从“价值认同”、“申报环节”、“受理环节”、“公示环节”、“问责环节”五部分全面展示“官本位”思想的消极影响，在此基础上提出针对性的建议，希望能加快我国财产申报制度的落实。

2  财产申报制度及“官本位”思想概述

2.1  财产申报制度概述

2.1.1  源起与内涵

   （一）财产申报制度的缘起

   二十世纪初，西方国家社会化与生产资料私有制之间的矛盾爆发，引起了世界范围内的经济危机，各个国家为降低经济危机的影响，加大了对经济的干预。然而对经济的过度干预导致了政府机构膨胀、政府职能扩大、公职人员滥用权力，贪污腐败现象大量滋生，蔓延，严重阻碍了民主政治与经济的发展，破坏了社会稳定。为了预防和惩治腐败，财产申报制度开始在各国广泛建立。

   财产申报制度（The property declaration system），因其出色的反腐效果而被称为“阳光法案”、“终极武器”，是反腐倡廉的重要制度。它指的是特定的国家公务人员在上任初期，在职期间及任职届满后必须按具体要求如实申报并公开自己及指定亲属的财产信息。通过财产申报制度，组织及公众可直观地了解官员财产概况与财产变动，检查官员的消费水平和生活方式是否与职位收入相匹配，从而约束官员以权谋私，贪污腐败的行为。

   财产申报制度源自于瑞典，1766年，瑞典通过《出版自由法》，要求所有官员向瑞典公民公开其财产和纳税情况，成为首创财产申报的国家。但是财产申报工作真正作为一项制度入法则是在1883年英国制定的《净化选举、防止腐败法》中，该法律要求官员对个人财产与正常财产水平的差距做出合理、合法的解释，否则将面临法律定罪。20世纪80年代以后，财产申报制度出色的反腐效果得到越来越多国家的认可，财产申报制度在世界范围内广泛建立：1981年，泰国颁布《公职人员财产登记制度》；1989年美国通过《道德改革法》确立财产申报制度；1990年以后，我国港澳台地区也相继建立起了财产申报制度。截止到2012年，全球共有97个国家与地区建立了财产申报制度，其中有资本主义国家也有社会主义国家，有发达国家也有发展中国家。

   （二）财产申报制度的基本内容

   完整的财产申报制度一般包括：申报、受理、公示、问责四个环节，其基本内容一般包括以下几个方面：

   1.申报主体

申报主体，即需要进行财产申报的人。由于国情不同，不同国家的申报主体也各有差异，大部分国家要求某个级别以上的公职人员进行财产申报，例如美国财产申报制度中规定薪金级别在GS-15以上的官员（即联邦公务员）进行财产申报。也有部分国家采取“全员申报”模式，这些国家一般公职人员数量较少，例如新加坡，或腐败情况非常严重，如俄罗斯。虽然申报主体因国家而异，但基本都涵盖了主要官员群体。

2.申报内容

   即具体哪些财产需要申报，普遍包括不动产与动产，债务与债权，有价证券，收受的礼物，接待费及其他可能隐含腐败行为的的经济收益^[]。

3.申报类型

申报类型根据申报时间进行划分，普遍有三种：上任申报，日常申报和离职申报，分别指的是官员在初上任的一定时期内，在任职过程中，在不再从事该工作时，按照规定向有关部门申报个人及指定亲属的财产信息。

4.申报受理机构与申报审查机构

申报受理机构对申报环节中官员的财报申报工作进行管理，包括督促官员按要求、按时完成财产申报，将申报材料整理成册保管等。各国财产申报制度中申报受理机构的设置不尽相同，大多数国家选择成立专门、独立、权威的机构，也有的国家选择现有机构进行兼理。

为了保证申报材料的真实性，审查工作必不可少。对于审查机构的设置，在国际上通常有两种模式：第一种是将受理机构与审查机构合二为一，受理机构需要受理财产申报并核查申报材料的可信度；第二种是受理机构与审查机构相互独立，各自承担受理与审查责任。

   5.公示

   公示即对申报主体的申报内容进行公开，接受公众监督。根据公示的内容及范围，可分为完全公开、有限公开和完全保密三种类型。民众在公示期间可以对不实申报行为进行积极举报。

6.问责机制

   问责机制将依法惩处官员的拒报、瞒报等失范行为，提高官员的违规与腐败成本，可减少腐败行为的发生并保证申报工作有序进行。因此大部分国家的财产申报制度都包含了严厉的问责机制，包括经济，政治以及刑事处罚等^[]。

（三）理论基础

1.无赖原则

无赖原则在18世纪由英国著名哲学家戴维·休谟提出，他认为，任何政府制度的设计都应首先假设每个掌握公共权力的公职人员是“无赖”，在整个行政过程中，他们一心谋求私利，因此具体的制度内容应围绕着约束制度主体的无赖行为进行设计。在这种假设下建立起来的制度将达到这样的目的：无论公职人员如何利欲熏心，他们都将受到完善制度的钳制，从而规矩地为公共利益服务。财产申报制度正是基于“无赖原则”建立起来的监察机制，假定任何官员在任何环节都有以权谋私的倾向，而财产申报工作的每个环节将能曝光或约束这种行为的发生。

   2.人民主权理论

   人民主权理论强调，统治阶级的最高权力来源于人民，并永远属于人民，但是不可能每个人都掌权去行使国家权力，于是人民把权力委托给少数人行使，以政府为核心的公共组织中的所有官员成为了公共权力的行使者。掌握公权的官员应合理运用权力，促进公共利益最大化，但他们也可能以权谋私，贪污腐化，这必将损害社会福利，破坏公平正义，并进一步影响社会稳定。因此，为了防止权力异化，作为权力的主人，人民有权对官员进行合理的监督。财产申报制度要求官员公开财产信息，保证人民对公权力运用状况的知情与监督，约束官员的腐败行为，防止权力异化。

3.公共利益优先

   一般情况下，法律保护每位公民的个人隐私权，但是官员作为公权力的行使者，掌握着一般公民无法得到的信息，其隐私中可能隐藏着大量重要的政治信息。为了确保权力得到合理运用，公共利益不会受到损害，作为权力的主人，公民有权要求官员对带有政治性质的这部分隐私进行对外公开。此时，官员的个人隐私权与公众的知情权发生了对抗，即官员的个人利益与公民公共利益产生了冲突。面对这种情况，绝大部分国家都选择了公共利益优先。旨在通过官员财产透明化，保证公民知情权与监督权的财产申报制度正是基于公共利益优先原则做出的一项制度安排。

2.1.2  我国对财产申报制度的探索

   （一）我国对财产申报制度的探索历程

   我国对财产申报制度的探索始于1987年，当时的全国人大常委会副委员长王汉斌在第六届全国人大常委会会议上提出我国应通过研究相关法律决定是否建立财产申报制度。1994年，全国人大常委会正式将《财产申报法》列入立法规划，但是由于反对者众，实质性的立法工作最终没有进行下去。相较于立法，“规定”的出台更容易，于是在1995年4月20日，《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》出台，首次规定县级以上的官员依法向组织内人事部门具体申报自己的收入情况。

   踏进21世纪后，我国腐败形势愈发严峻，惩贪反腐的力度也随之加强，加之国际间交流甚是频繁，我国向国外学习的机会越来越多，对财产申报制度的探索也有了更多，更大的突破。2001年，《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》出台，将官员的直系亲属纳入申报主体，申报内容也实现了从“申报收入”向“申报财产”的转变，申报的财产类型大致包括：现金、存款、有价证券、价值10000元以上的贵重物品、债权、债务、房产、投资情况等八项内容，是我国探索财产申报制度过程中的里程碑事件。经过五年的实践，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》于2006年出台，与时俱进地要求官员具体申报个人及配偶、子女在境外的工作与生活情况。    

   2009年是关键的一年，在这一年，新疆阿勒泰地区对财产申报制度进行试点，官员财产首次向社会进行公示，在社会上引起了示范效应，此后多个地方纷纷加入，至今全国范围内已有近40个地方试行了财产申报制度，试点中屡有创新、突破性的尝试。

   （二）我国财产申报制度的基本内容

   在对财产申报制度进行探索的三十年间，我国的财产申报相关规定历经多次修订，目前的最新规定为分别于2010年、2001年出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（以下简称《规定I》）和《关于省部现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（以下简称《规定II》）。这两项规定互为补充，搭建了目前我国财产申报工作的基本框架。

   1.申报主体

根本《规定I》第二条，可将我国财产申报主体划分为四大部分：（一）各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处副职以上的官员；（二）事业单位、人民团体中等同于县处副职以上的干部；（三）大型与特大型国有控股企业、国有独资企业的中层以上领导以及中型国有控股企业、国有独资企业的领导班子；（四）副调研员以上非领导职务的干部和不再担任本职，但还没完成退（离）休手续办理的干部^[]。

   在试点实践中，不少地区对申报主体的范围进行了调整。例如阿勒泰地区在试点过程中将申报主体下沉到了拥有实权，与老百姓更近距离、更频繁接触的“科级干部”，江西黎川在试点中把申报主体划定为黎川县全体新任科级干部及其配偶、子女。

   2.申报内容

   根据《规定I》第四条，申报主体的申报内容具体如下：（一）本人基本工资与奖金、各类津贴补贴以及劳务报酬；（二）本人、配偶以及共同生活的子女的具体房产与股票、期货、基金、有价证券等金融理财产品情况；（三）配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况以及注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况^[]。

   在地方试点中，申报内容得到了不同程度的拓展和细化，例如浙江慈溪在试点中明确要求官员填写个人及配偶、子女的房产情况（包括购买时间、面积、地址）、私家车的数量等；阿勒泰地区则要求官员对1万元以上的债权债务以及自己、家属收受的与个人官职相联系的礼品进行申报；其他试点地区的申报内容还包括存款贷款、贵重物品如文人字画等。

   3.申报类型

我国官员财产申报的类型与国外基本一致，都是包括新任申报，定期申报和离职申报三部分。其中《规定I》规定每年的1月31日为定期审报的时间。

   4.受理与审查机构

   关于财产申报的受理机构，《规定I》第八条指出由“相应的组织（人事）部门”担任。而对于申报财产的审查问题，《规定I》第十五条要求纪检监察机关和组织人事部门加强对本规定执行情况的监督检查，但审查主体、具体责任与工作在规定中未得到明确。在实践中，一般是组织人事部门包揽了受理与审查工作。

在试点中，一些地区将财产的受理与审查工作进行了分离——阿勒泰地区的财产申报受理工作由纪检委党风廉政建设室承担，申报内容的审查工作则另外交给区预防腐败办公室。而珠海横琴区则在试点中创新性地成立了集纪检、监察、反贪、审计为一体的廉政办作为独立的监管机构。

   5.公示

   我国所有关于财产申报的规定都没有对官员财产作出公示要求，财产申报工作长期被关在“暗箱”中。但值得注意的是，《规定I》删除了以往保留的“组织对报告保密”条款，财产公示有了更合理的法制环境。

   但是在试点中，不少地方实现了公示环节的突破，率先对官员财产进行公示的是新疆阿勒泰地区，它采取有限公示方式，将现任县（处）级干部申报内容中的工资，各类奖金、津贴、补贴、福利费，劳务所得及礼品四大项在“新疆阿勒泰地区廉政网”上进行了公示。与此同时，浙江慈溪的“廉情公示”也对部分官员的部分财产进行了公示，但公示的地点为组织内部的“公务栏”，相当于内部公示。被称为“最彻底模式”的湖南浏阳市试点则对75名拟提职干部的大部分财产通过电视、网络等方式进行了公示。财产公示期间，政府将畅通各种举报渠道，接受群众的质疑与举报。

   6.问责机制

   《规定I》第十七条对问责机制做了简单阐述，领导有不按时，不如实申报行为的，相关部门要对其进行“批评教育，限期改正，责令作出检查，诫勉谈话，通报批评或者调整工作岗位，免职等处理，构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分”^[]。试点中的问责工作也广泛沿用了这条规定。

   （三）评价

由上可以看到，从1987年至今，我国对财产申报制度的探索一直在小碎步前进，财产申报规定在实践中不断修订，改进，完善，实现了从“收入申报”到“财产申报”的转变，从申报个人财产到申报个人及指定亲属财产的转变，从无公示到有公示的转变等。此外，不少试点财产申报制度的地方也展开了有益的尝试与改变，这些变化与调整都旨在让组织和群众更好地掌握官员的财产及变动概况，增强对腐败的发现及约束能力。

从理论层面看，我国的财产申报规定虽不完美，但基本的框架已落成，具体内容也在不断充实，改进，在实践中应该能很大程度上实现对腐败的约束作用，并在不断规范官员与公众的行为，为财产申报制度的立法打下坚实的基础。然而，现实中的执行情况却与期望相去甚远：这几十年来，我国的财产申报工作不但几乎没有对重大腐败案件的发现起任何作用，反而成了贪官的“廉洁证明”——胡长清、成克杰等贪官动辄上千万的贪污金额，“房叔”蔡彬的22套房产，“房姐”龚爱爱的41套房产皆化作财产申报表上一个虚假的合理数字，顺利逃过监视。而在实践中，官员对财产申报制度的认可度并不高，群众也缺少参与的积极性。

   我国财产申报工作失效的原因何在？“官本位”思想难辞其咎。作为一种在我国存在了两千多年的传统政治文化，它早已深深扎根于官员及群众的意识与思维中，影响着他们的态度与行为。财产申报制度强调主权在民，向民负责，但“官本位”思想的核心却是以官为本，强调“官”为主，“民”为奴，显然这两者的价值导向大有不同，甚至是完全相悖的。因此，在财产申报制度的推行过程中，“官本位”思想必然通过影响官员及群众的意识与行为，从而对财产申报制度的推行产生消极影响，在一定程度上导致了财产申报工作的失效。

2.2  “官本位”思想概述

2.2.1  “官本位”思想溯源

   所谓“官本位”思想，指的是这样的一种思想：以官为本，以官为尊，将当官视为人生目标与意义，并以官职大小作为衡量人们的社会地位和人生价值的标准，且“官”的地位被无限抬高，“民”的地位被不断贬低，是一种以严格的等级关系为基础的思想。虽然“官本位”这个术语在上个世纪80年代才出现，但其蕴含的思想早在两千多年前便已孕育成型，其历史与内涵远比字面意思要丰富。

   “官本位”思想最早可追溯至氏族社会中的父系家长制，家族以父系血缘关系为纽带，父家长作为家族的中心，享有至高无上的权力与荣誉，家族内部依照血缘的亲疏厚薄划分等级，尊卑关系分明。父系家长制经过不断的发展，在夏朝与行政系统结合而形成宗法制度，被统治者用作统治天下的工具，并于周朝发展完备。《左传·桓公二年》中如此描述了宗法制度：“天子建国,诸候立家,卿置侧室,大夫有贰宗,士有隶子弟,庶人工商,各有分亲,皆有等衰”，在宗法制度中，天子是国家权力的中心，其嫡长子将享有继承权，其他儿子则被封为诸侯，而诸侯的儿子又被分封为卿大夫，以此类推，将国家权力以血缘关系为基础向全国分配与延伸，形成一张对天下，对民众全面控制的权力网络。整个权力网络实质上是家族制度和国家组织的紧密结合，呈现出家国同构的特征，它强调父家长在家庭中至高无上的权威与权力网络中君臣关系、官民关系的尊卑上下。

秦国统一中国之后，废除宗法制，采用了中央集权制，但实质上，宗法制中森严的等级分层以及尊卑有序的君臣、官民关系在中央集权制中进一步得到了发扬与强化。中央集权制下，皇帝至高无上，集国家权力于一身，他的命令层层传递给每一位臣民，实现对每一个人的控制与支配。整个国家的权力结构呈现金字塔型，皇帝位于三角顶端，下面依次是各等级的官员，上下级间存在绝对的命令与顺从关系，普通民众处于等级制度中的最底层，所有官员都对民众拥有绝对支配权，民众必须顺从整个官员群体。因此中央集权制显示出浓重的主奴二重性，面对社会最底层的民众，官员自视为主，高高在上；面对至高无上的皇帝和上级，官员阿谀奉承，奴颜婢色。在此后的各朝各代，都对中央集权制或多或少地做出了补充或调整，但是上下级之间绝对的命令与服从关系，官尊民卑的地位分化从未改变，反而是在一次又一次的改革中得到强化。

此外，特权分配、完善的政治人才培养体系以及愚民政策进一步巩固了“官”的地位。

   其一，特权制度强调官尊民卑，加深官民分化。无论在哪个朝代，“官员”与“特权”总是密不可分。等级与特权之间总是保持着严格的正比例关系，特权的范围从衣食住行到殡葬礼仪皆有囊括。例如在唐朝，玉、金、银仅供官员使用，平民只可用铜铁；在清朝，平民在路边遇到官员仪仗经过时必须避让，否则将被处以杖打惩罚。此外，各朝代还发展了“刑不上大夫”的思想，给予官员法律特权。周朝建立起了官员的袒护制度，不同等级的官员及其亲属可以享受不同程度的宽恕与赦免特权；汉朝的“八议”制度规定对八类官员的犯罪行为实行罪行减免或由皇帝亲自处理裁决，“大罪必议，小罪必赦”是其基本特征。这些特权进一步凸显了“官”的权威与尊贵，官民地位的不平等被强化。

其二，单一的人才选拔与激励机制巩固并强化了“官”的尊贵。巩固政权是古代社会的首要任务，因此政治人才的选拔备受中央重视。为了选拔优秀的政治人才，中国各朝代普遍建立起了严格完备的选官制度，例如两汉时期的察举制与征辟制，魏晋南北朝时的九品中正制，隋唐以后至清末的科举制。为了更好地支持选官制度，各级政府还开设了官学，教导学生研学经书与历史，提高其官学道德与学识。社会资源向选官制度的严重倾斜使得社会精英汇挤于仕途，竞争的激烈进一步巩固了“官”的尊贵地位。

其三，愚民政策排斥群众参政议政，官员阶层更显神秘与尊贵。为了巩固封建统治，每个朝代的统治者基本都会大肆宣扬愚民政策，即认为民众的知识水平不足以了解政府行政过程与真相，禁止民众参与，议论政治，行政非常封闭。这种将民众从政治过程中排斥出去的做法进一步加深了官民分化，强化了官尊民卑的心理。

再者，封建社会的经济与文化并未形成独立的系统，而国家的政治功能却不断强化，社会自主空间非常弱小，形成了政治是一切，一切是政治的状态，官员群体作为政治中心，无疑成为了最活跃，最有价值的符号，甚至成为了政治权力人格化的象征。

等级制度、特权分配、单一的人才培养体系以及愚民政策的宣扬几乎贯穿了整个封建社会时期，在这个过程中，“官”至高无上的地位被不断承认，巩固，强化，社会上逐官者众。如此社会环境，于官于民都极易形成以官为本的扭曲价值观，“官本位”思想在这片温润的土壤中不断生长，扎根，成为人们思想中难以根除的一部分。经过长时间的“熏陶”，“官本位”思想甚至已内化为官员与民众内心的意识习惯，渗透于当世，惯性于后代。

2.2.2  “官本位”思想的发展及现状

   进入现代社会后，“官本位”思想并没有减弱。袁世凯对封建帝制的复辟、长期的军阀混战等使得阶级关系没有发生实质性改变。在国民党政府执政时期，从军队到党政机关，特权各有分配，四大家族的特权更是无人能比，“官”的地位无可撼动。

1921年，中国共产党宣告成立，1949年夺取全国政权并领导新民主革命，推翻了三座大山，然而“官本位”思想并没有随之倒下。在建国前八年，鉴于国内复杂的政治经济形势及苏联模式取得的成就，新中国照抄了“苏联模式”。所谓的“苏联模式”指的是为了加快建设社会主义，以斯大林为核心的苏共领导人建立的一种高度集中的政治经济体制，苏共控制一切，长官意志凌驾于民意之上，并形成了自上而下的金字塔式等级制度。这种模式下的中国，经济上实行计划经济，经济的所有方面都依赖政府指令，政府权力全面渗透；政治上，地方严格服从中央，官场内部等级森严；社会管理上，政府对社会的方方面面管制过多。这个阶段，政府对社会的方方面面都拥有过大的支配权，“官本位”思想在这个时期找到继续生长的土壤，这种情况一直延续到文化大革命时期。

改革开放以后，我国进入社会转型阶段，生产力得到解放，经济繁荣发展，但是政府职能转变滞后，政治体制改革也不完全，政府过度干预的现象非常普遍。这时候政府官员不仅拥有强大的权力，还能轻易利用这些权力在市场经济中牟取私利，官位与利益的紧密挂钩进一步强化了“官本位”思想，当官不仅意味着掌特殊的政治权力，也意味着更有机会获取巨额私利。

源自于封建社会的“官本位”思想在今天仍无缝不入地影响着整个社会，从政策规定到经济领域、科教文化等事业领域，再到日常人际交往都能找到“官本位”思想的踪迹。人们有意识或无意识地以“官本位”思想待人处事，深陷于“官本位”的泥潭中。作为核心政治文化之一，“官本位”思想的影响自然也渗透到了我国财产申报制度的推行中。

2.2.3  “官本位”思想的表现

   （一）官员形象：官员神圣化

在以小农经济为基础的封建社会，民众在自然灾害与农业的发展面前非常弱势无助，此时拥有强大的权力与资源的官员化身为民众的“救星”，“官”在某种程度上被神圣化，有着完美的人格形象，他们的道德修养以及能力无可比拟，且可通过自身修炼得到不断的提升，他们能实现对国家的有力统治与有效管理。在这种环境下发展起来的“官本位”思想认为官员是优秀且自律的，公权力的使用不应该也不需要被约束，任何对公权力的监督机制都不可能被重视。

   （二）治理方法：以权代法

“官本位”思想强调以官为本，而“官”之所以为“官”，最根本来源于权力的赋予。因此，对权力的追求成为“官本位”思想的内在之义。在封建等级制度中，权力随着官阶的上升而不断膨胀，法律对其约束能力越来越弱，在等级制的顶端，拥有绝对权力的君主不受任何法的约束。在这种情况下，等级越高的官员，拥有的权力越大，藐视法律的倾向也越严重，官员的意志甚至凌驾于法律和行政法规之上。这种倾向在等级制度中层层蔓延，造成无论大官小官，以权代法行为都极为常见，官员的权力以上级权力为边界，除此之外不受任何其他因素的制约，日常事务的处理以官员意志与偏好为导向。

（三）行政作风：封闭神秘

在封建社会中，政治是国家之本，而“官本位”思想下，官员是政治之本，因此官员群体成为社会中的最高阶层，他们高高在上，无须接受群众的约束与监督，更无须向任何群众负责，政治空间完全被官员占有。在这种情况下，政治的私有化现象极容易出现，官员认为行政过程是官员群体的私事，无需对外公开，他们在官民之间架起了一张厚实的大幕，在大幕另一边的民众对政治事务几乎一无所知，官员阶层及行政过程非常封闭神秘。

   （四）上下级关系：惟上是从

“官本位”思想在强化官位价值的同时也强化了官员对于失去官位的危机感，他们不愿也不能接受官位的失去。而在等级制度中，重顺服而轻民主，上级官员直接决定下级官员的命运。因此，为了保住官位，上级的意志、偏好与命令成为了下级官员的行为导向，面对上级，他们百依百顺，言听计从，“惟上是从”成为一种生存法则。长期以往，这种行为取向内化为官员头脑中的一种意识，成为了一种不自觉的行为表现。即便是领导了“维新变法”的康有为也未能摆脱这种思想的禁锢，他坚决反对取消向皇上叩拜，认为这是理所当然的事情，哀叹如若取消叩拜，还要膝盖何用。

   （五）官民关系：官尊民卑

“官本位”思想下的社会，官位成为评判人的价值与地位的一种尺度，官员在社会上高人一等，且官越高，地位越高，他们产生了超脱大众的优越心理。官员地位的至高无上对应的是人民身份的卑贱低下。地位的严重不对等导致了资源与利益向官员群体严重倾斜，为了生存，民众否定自身力量，选择顺从甚至依附，而他们的精神与人格的独立也在这个过程中逐渐丧失，“官尊民卑”的思想深深扎根于群众意识中。面对官员时，民众诚惶诚恐，战战兢兢，唯恐得罪官员，表现出对官员群体的绝对服从。

2.3  “官本位”思想与财产申报制度的冲突

   通过以上分析可以看到，“官本位”思想与财产申报制度的理论基础之间存在显而易见的冲突。从本质上来说，“官本位”思想是以官为本，一切以官员利益为中心，而财产申报制度是对人民主权的肯定，强调以民为本，官员应该向人民负责。

首先，财产申报制度的理论基础包括“人民主权”原则与“公共利益优先”原则，强调人民才是权力的主人，官员不存在绝对的权威与特权，且公共利益优先于官员个人利益，申报财产应是官员的义务。而“官本位”思想强调的是“官”为“主”，“民”为“奴”，因此官员应该向上级而非向群众负责。虽然这种思想在今天有所弱化，但是在不少官员心中，官民地位仍是非常不平等的，现要求官员将自身财产暴露于民众面前，接受民众监督，将对他们超脱大众的优越心理造成重创。

其次，“官本位”思想这种以官为本的导向中隐含了对官员的神圣化，在封建社会中，官员被鼓吹在思想、道德修养上至高无上，他们无需受到外界的监督，他们将能实现政治的良好运行。而财产申报制度建立的前提假设是休谟所提出的“无赖原则”，即在制度构思时，应假定制度的参与主体为无赖，他们倾向于为谋取私利而不惜侵犯公共利益，因此制度应围绕着约束制度主体的无赖行径进行设计。

再者，“官本位”思想中隐含了对群众参政的排斥，它的长期渗透导致群众潜移默化地接受了“以官为本”的政治理念，自觉远离政治，将不参政不议政当作为民之本分。但财产申报制度强调民众作为权力的主人，应积极参与监督官员的腐败行为，民众的参与是保证财产申报制度发挥作用的不可或缺因素。

财产申报制度的理论基础与“官本位”思想的冲突导致部分官员与群众难以在心理层面产生对财产申报制度的认同与支持，当不得不执行财产申报工作时，官员的抵触心理将进一步借助“官本位”思想在每个环节释放出巨大的破坏力量，而在此过程中，民众始终表现出不作为的态度。“官本位”思想下，官民的这些态度与行为将对财产申报制度的推行产生深刻的消极影响。

3  “官本位”思想在财产申报制度推行过程中的消极影响

3.1  价值认同：官员有抵触，群众多冷漠

3.1.1  官员：“官本位”难祛除，制度认同感低

之前有不少人认为对财产申报制度持反对意见的官员都是担心自身贪污受贿行为暴露的腐败分子，由上文分析可以看出这种判断显然简单化了，腐败分子只是官员群体中的少数，而在“官本位”思想的影响下，对财产申报制度存有抵触心理的官员广泛存在。

在2008年12月，即阿勒泰地区进行财产申报制度试点的前一个月，一项面向新疆地区官员的问卷调查显示：高达70%的官员反对实行财产申报制度，20%的官员不在意，而仅10%的官员表示支持。这种情况并不少见，截止到2013年，人大代表韩德云连续七年在人大会议上提交财产申报制度议案或书面建议，但是每年都以三分之二以上的反对票数失败告终，他表示，推行财产申报制度的主要阻力来自体制内。而反腐败研究专家王明高也曾带领《新世纪惩治腐败对策研究》课题组就财产申报制度问题展开民意调查，结果显示，93%的受访者将官员群体的抵触视作当前落实财产申报制度的最大阻力。

   或许以上数据并不必然说明反对的声音全部源自“官本位”思想的影响，但是从公开报道中我们可以看到持“官本位”思想对抗财产申报制度的官员并不在少数。北大政府管理学院的教授李成言曾向记者反映，在人大会议上对财产申报制度进行探讨时，有一个省委书记反问：“要申报的话，我们回去还怎么干工作?”在他看来，如果自己主动将财产进行申报公示了，相当于丢了自己的权威与威严。相似的言行并不少，在2009年全国“两会”上，媒体采访了当时的山东政协主席孙淑义关于财产申报制度的看法，他反诘道：“为什么不公布老百姓的财产？”实在令人大跌眼镜，在这位政协主席心中，自己并无向公众公布财产的义务，显然就算是政协主席，也没有认识到自己作为百姓的“公仆”的身份，下级官员的态度便可想而知。2012年，《中国青年报》的记者在查看徐州贾汪区的廉政网信息公开栏的时候，发现有不少科级干部没有申报自己的房产信息，同办公室的工作人员对记者表示可以理解这种行为，直言道：“都向民众公示了谁还当官啊？”^[]

可以看到，大部分的官员的意识中仍存有官尊民卑心理，未能摆正官民关系，自视为权力的主人，高高在上。“官本位”思想在很大程度上导致了他们对财产申报制度抵触心理。

3.1.2  群众：政治态度冷漠，舆论压力难成

在官尊民卑的思想下，群众对官员的依附心理形成的同时是也是民众政治独立性与自主性的丧失，在他们身上，国家意识和服从意识非常强烈，自主意识和参政意识却极其薄弱。再者，“官本位”思想下官员行政封闭神秘化，群众被动地与政治隔绝。长期的政治隔绝导致了群众政治素养下降，政治参与能力不足，无法在政治参与中做出理性判断，由此导致群众对政治的主动远离，形成恶性循环，最终形成政治冷漠。缺少群众参与及支持，仅仅依赖政府少数官员单方面支持的财产申报工作将难以取得预期效果。

需要注意的是，虽然近年来不少调查都显示，财产申报制度在群众中得到了很高的支持率，但这并不能代表群众对财产申报制度的参与热情与能力。在2011年，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和爱调研网，就财产申报制度的认识对2908名网友展开调查，结果显示80.5%的网民表示支持，财产申报制度深得民心。然而，这样的调查只是一个是或否的表达，本身没有对群众政治参与能力的要求，也不需要他们对财产申报制度有太多的关注。真正的参政热情应该是在政治过程中积极发声，利用自己的能力与权力推动政治的健康有序发展。

缺少参政热情与能力的群众难以将口头上的这种支持转化为现实的行动，难以真正推动财产申报制度在我国的落实。实践中的情况也证明了这一点，我国对财产申报制度的探索主要依靠少数执政者的意志，群众力量鲜有参与。在相关新闻报道中较为大型的群众参与发声的事件是在2008年，五十名退任高级干部和保守派学者联合起来上书党中央，要求加快推进财产申报制度，更高效地预防并惩治官员腐化。但是这50名人士在某种程度上甚至不能代表一般群众，因为他们皆是退休高干和高等知识分子，其政治素养与参政能力都远远高于一般群众。不但少有群众向中央发声，就连在社交媒体上，也少有看到关于财产申报制度的踊跃讨论。笔者在目前国内最活跃的社交媒体“微博”上输入“财产申报制度”以及“财产公开”作为关键字搜索，发现普通用户对于财产申报制度的讨论相当有限，大概5成相关微博来自于一些媒体官方微博的报道或者是学者评论，且评论转发数大多在50以下，少有形成炽热讨论氛围。微博作为拥有超过3亿活跃用户的最热社交媒体，针对财产申报制度的搜索结果在一定程度上反映了民众对财产申报制度的冷淡。值得一提的是，虽然财产申报制度在群众中支持率很高，但是群众本身对财产申报制度的执行却是充满了怀疑，诸如“这只是流于形式”（用户“T八爪鱼T”），“登记还不是自己说了算”（用户“李不开2016”），“不过作秀给我们看罢了”（用户“天涯旅人YC”）这些评论非常多。网上评论的不满与现实中他们的沉默形成了鲜明的对比，从一定程度上反映了“官本位”思想的影响，长期以来封闭的政治运作，官员权力主导一切的局面，让他们习惯了在现实中选择沉默。

正所谓“民不闹，官不究”，群众的沉默使得官员就财产申报制度所面临的来自社会的舆论压力非常小，加之官员群体中不少人本身就持抵触心理，财产申报制度的落实工作便更难了。

3.2  申报环节：官权大于法，瞒报虚报多

2015年，“行政改革蓝皮书”课题组对500多名党政工作人员发放问卷调查，在回答“你认为未来法治政治建设的最大阻力是什么”时，60%的党政人员选择了“权大于法的观念根深蒂固”^[]，党政人员作为政府内部的工作人员，对于官场现状可谓知根知底，60%的占比足以说明了“官本位”思想中“权大于法”的普遍性及严重性。在财产申报制度的推行过程中，虽然明文规定要官员必须按时，如实进行申报，但是基于财产申报可能对个人利益或权威造成损害，官员以权代法，无视法规的要求，有章不循、执纪不严，按照自己的意志敷衍行事，瞒报，虚报行为普遍，走过场现象非常严重。

被称为“三玩市长”的湖南郴州市原副市长雷渊利，在05年因贪污受贿被捕后向媒体坦白这么多年来，他从来没有申报过个人财产，因为手握重权便为所欲为，无所畏惧，根本不把财产申报的规定放在眼里。这并非个例，广东省委办公厅杨坚(化名)曾在接受《中国新闻周刊》的采访时透露了财产申报工作在广东的处境：“大部分的广东官员都没把这当真。”上海浦东新区的纪委工作人员也向记者表示：“我们就随便填点基本工资、部分津贴福利，而隐性收入是绝对不可能写上去的，否则‘浦东地主’就不存在了。”“浦东地主”指的就是上海浦东新区副区长康慧军，他任职期间利用职权低价买入24套房，其中8套卖出，获利1600余万。更有甚者，连申报表格都懒于填写，直接由秘书或下级代办——《南方周末》记者在走访江苏沭阳县的财产申报工作时发现，公告栏上所有“一把手”财产监督卡上的笔迹几乎一模一样，调查后才了解这些干部的监督卡大都是由组工干部或领导秘书代写的，其真实性可想而知。

2009年以后，财产申报制度的试点全面开花，申报流程规范化，内容也有了相应的改进。然而，规定改进了，但官员“官本位”思想仍在，申报效果仍是劳而少功——阿勒泰地区对55名副县级领导的财产申报材料对外公示，然而申报材料中的“劳务所得”项仅有三人填写，而关于礼品收受情况的第四项则一片空白，无人填写；2012年，江苏徐州市贾汪区“勤廉评价系统”上线，全区600多名科级干部需在网上如实申报个人财产，然而《国际金融报》的记者却发现，有10.5%的官员完全没有公布任何财产信息，而在公布的财产信息中，75%以上官员申报材料不完整，例如房产信息，工资信息等普遍缺失，被网友质疑政府“作秀”；2013年，浙江武义县纪委对领导干部的财产申报情况进行随机抽查，共抽查了来自5家单位的37名官员，其中11名官员存在漏报行为，漏报内容基本都是房产信息，其中一名官员隐瞒了3套房产。在书面检讨中，该官员坦诚个人对财产申报工作认识不到位，将申报工作当成“走过场”。

   瞒报，虚报行为影响了财产申报工作的效果，大大降低了对官员的监督约束作用。

3.3  受理环节：管理多应付，审查走过场

   受理环节主要包括两项工作，一是财产申报受理机构保证申报主体按时如实申报财产，二是财产申报审查机构对官员的申报财产信息进行查证核实。目前我国财产申报受理机构与财产申报审查机构皆为组织人事部门。但遗憾的是，“官本位”思想下的受理工作，官员任意解释，执行法规，而审查工作中则出现了官官相护现象，审查效果不佳。实际上，财产申报变成了申报主体自己说了算的事情，如实申报多靠自觉而非制度约束。

3.3.1  上级敷衍管理，下级随意申报

在财产申报制度的推行过程中，不仅普通官员仗权欺法，随意散漫，就连财产申报受理机构的官员也存在如此现象。受理机构官员的职责是督促申报主体依法按时，如实申报财产，他们是财产申报工作的直接负责人，他们的态度将直接影响普通官员的财产申报行为。然而，“官本位”思想影响下，同样作为申报主体的他们难免会存在一定程度的抵触心理，因此在实践中，受理机构官员将个人意志与偏好凌驾于法规之上，管理过程中敷衍塞责，草率应付的行为屡有发生。管理财产申报的官员都不把财产申报规定当回事，下级官员的行为可想而知。

   《华夏时报》的记者在走访中发现，广东某央企机构的财产申报表格存在明显漏洞，在财产申报表格中有一栏要求填写房产信息，具体包括数目、面积、位置，然而表格上仅有3短行供填写，最多只能填写一套房产信息。副处级干部黄锡唐随后请示人事部门的上级领导，得到的回答却是：“不知道怎么填，干脆就填一处!”公然支持下级官员弄虚作假，实在令人瞠目结舌！这句话不仅是上级管理者无视法规，将财产申报当儿戏，草率执法的例证，还成为了不少下级官员不实申报的托词，财产申报在官员心中早已沦为形式。这样的例子并不少，广东省某市的科级干部蔡英也向《华夏时报》反映，所在单位的上级对财产申报工作要求非常随意，虽然明文规定要求科级以上官员需申报直系亲属的财产概况，包括房产、经营收入、投资项目等，但是发下来的申报表格上却并没有对此作填写要求，且上级领导也不作任何填写指导与硬性要求。

表格设置不完整且缺乏合理性，而负责受理申报的上级官员却又敷衍随意，对于申报填写既无指示也无要求，本来不少官员就对财产申报工作存在抵触心理，上级管理者这种敷衍塞责的态度在某种程度上更是保护甚至是鼓励了官员的这种抵触心理，助长了申报过程中虚报瞒报行为的发生。

3.3.2  利益团体相护，审查难以奏效

  “官本位”思想下的官场，其一，为了保官升官，官员不惜手段，拉拢关系，互相勾结；其二，官场中上下级间有着强大的政治隶属关系，加之官民的严重分化使得官员极容易形成团体认知，联结成团。在这种情况下，官员形成了一个以自己为起点，向组织不同层级官员延伸的关系网络，利益群体广泛存在于官场中，任意成员的决策都将对整个群体造成影响。在这种情况下，官员内部形成了一种“心理契约”，即彼此应相互维护，面对其他官员的失范行为时，多数官员持“你好我好大家好”的态度，选择沉默。审查过程中，利益团体的关系凌驾于明文法规之上，内部监督极其乏力。

在同一单位内，人事部门不可避免与申报主体有着密切接触，极可能处于互有交叉的利益群体中，彼此间存在共同利益。因此，基于前文所说的“心理契约”，在财产申报审查工作中，组织人事部门作为审查主体无视法规要求与工作职责，维护申报主体，对不实申报“网开一面”、“睁一只眼闭一只眼”的现象并不少见，他们不敢也不愿秉公执法、依法办事，受理环节的审查工作形同虚设。

3.4  公示环节：公示限制多，群众参与少

   俗语有言：“家有黄金,外有斗秤”,财产公示的意义就在于引进群众监督，约束官员腐败行为。然而在“官本位”思想的长期影响下，部分官员习惯了关起门来“搞政治”，政治运作封闭。再者，官民之间主仆关系的颠倒使得官员自视尊贵，高高在上，财产公示将挫败他们的优越心理，贬低其尊贵身份，因此，他们尽可能地将外部公示转变为内部公示，缩减外部公示的范围，减少公示内容。此外，“官本位”思想下群众的政治冷漠也使财产公示落入“零举报”，“零异议”的尴尬处境。

3.4.1  公示封闭神秘，范围窄内容虚

在地方试点财产申报制度之前，我国所有地区的财产申报工作都没有公示环节，2010年以前的财产申报规定甚至明确要求组织对申报材料进行保密，虽然这个要求后来在《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中被删除，但是规定中也没有对财产申报做出公示要求，官员每年的财产申报都是关起门来执行，不但群众无从得知具体执行情况，官员的财产概况等，内部官员也无法得知，群众监督与内部监督都欠缺。

新疆阿勒泰地区实现了我国官员财产公示的破冰，首次向公众公布官员财产，彰显了地方政府强劲的反腐决心。然而，其有限公示的方式却遭到不少群众的质疑。阿勒泰地区官员的财产申报分为两部分，一部分为公开申报，另一部分是秘密申报。公开申报的内容非常少，仅包括工资、劳务收入、津贴福利和礼品的收受，除了礼品项，其他三项都是非常基础性的收入，且在实践中，礼品项无一人填报。仅仅凭借这四项收入，群众难以对官员的财产概况做出正确的判断，自然谈不上对官员的监督与约束。而“秘密申报”中却包含了非常多具有监督意义的财产，例如：房产信息、存款数目、有价证券等等，这些项目往往最能暴露官员的腐败行为，但是阿勒泰政府却避重就轻，选择将这些财产资料关进了“黑箱子”，财产公示更像是工资展示，难免被媒体质疑“形大于实”。和新疆阿勒泰地区相比，湖南浏阳市试点的外部公示多了很多实质性内容，但是公示却仅持续三天，如此短暂的时间难以实现群众的充分监督及官民互动，遭到了不少媒体的质疑。

同样的质疑还指向了在浙江慈溪的“廉情公示”。该地区的公示内容相当丰富，不仅官员申报的所有财产都进行公示，且进行公示的24项财产中还包括了房产、车辆等这些敏感又最能体现具体财富信息的项目。但是，浙江慈溪政府却选择了内部公示的方式，将所有申报财产资料张贴在申报主体所在组织的政务公开栏内，且仅公示三天。公示场所封闭，公示时间短暂，这样的公示等同于不公示，群众监督被关在了门外。事实上，从2010年起，绝大部分试点地区都选择了内部公示，具体官员申报信息对群众秘而不宣，例如浙江平湖试点中官员所有申的报材料只在党内公示；首个试点的省会城市银川，在单位内网以及公告栏上对所有申报材料进行7天的公示；浙江象山县试点中公示范围进一步缩窄，只在单位的干部大会上公开官员财产信息。

更有甚者，有一小部分试点地区既不进行外部公示，也无内部公示，而是继续沿用过去的财产申报规定，财产申报工作完全保密，例如四川高县，在试点中官员的财产申报材料直接由专人收集并送达县纪委，最后放入专柜保管。

可以看到，面对财产申报工作，不少地区的领导干部自觉或不自觉地把它当做是政府内部的工作，希望延续过去封闭的政治作风，隔绝群众的力量，关起门处理，当大环境下不得不选择公示时，象征性地公布一些无关痛痒的信息成为了多数地区的应对方式。这些处理方式偏离了财产公示的初衷，群众的监督力量得不到有效发挥，难以对官员的腐败行为进行约束。

3.4.2  官官处处相护，内部公示失效

   选择“内部公示”这种公示方式也就意味着对官员财产的监督责任由外部群众转移到了组织内部官员，这在一定程度上反映了“官本位”思想中对权力的崇拜，上级官员希望一切都在权力的控制范围之内，即便要对官员的财产申报进行监督，他们也希望通过内部系统的监督来解决，在他们看来，外界监督力量的参与是对自身权力的威胁。但这种“自己人监督自己人”的方式极容易沦为“走形式”，慈溪市纪委常委杨智峰表示在内部进行廉情公示的3个月里，慈溪市纪委没有接到任何举报电话和举报信，而这并非个例，这是试点地区中的普遍现象。

在内部公示中，组织内部存在三种类型的监督：同级之间互相监督、下级监督上级、上级监督下级。在实践中，这三种类型的监督都存在一定程度的失效。

   （一）同级同事的监督

如前文所说，“官本位”思想下，官员之间形成了利益共同体，为了维护个人利益，他们内部达成了心理契约，即相互维护而非相互揭发。即便他们非常清楚同事具体财产情况，在面对不实的财产申报信息时，大多数官员仍会选择沉默。因此，同级监督虽直接，成本低，但效果不佳。在浙江慈溪的“廉情公示”中，浙江慈溪中纪委会在财产公示结束后在各单位组织财产申报情况的内部测评，内部投票中得票超过三分之一的官员就会被调查。然而一位参与测评的公务员却向记者透露：“这种测评就是一种形式，不满意票达到三分之一基本上是不可能的，除非有过节的人会打叉，一般同事我们都打钩了。”^[]

   （二）下级对上级的监督

   在不实申报面前，官员会选择举报自己的上级吗？答案恐怕令人失望，但也在意料之中。深圳大学汪永成教授在2008年带领课题组对领导干部的执政意识进行了调查，调查结果显示，有49%的官员认为目前领导干部的工作态度最主要是为了让上级领导满意^[]。可见“官本位”思想中惟上是从，一切向上级负责的观念仍非常普遍。这种“惟上是从”的观念源于对上级的敬畏，“敬”源于等级制度中强调的尊卑有序的礼教，而“畏”则是源自于对上级更强大权力的畏惧，他们担心自己的“不当”行为会招致来自上级的打击欺压，甚至丢掉官位。因此，在财产申报过程中，不少官员在面对上级的瞒报虚报行为时选择了沉默。《新闻晨报》记者在走访浙江慈溪时候，一位建设局职工表示：“公示了又怎么样呢？谁会傻到去举报自己的领导啊，除非你不想要这个铁饭碗了。”然而他们的沉默进一步助长了受理过程中官员的瞒报，虚报行为，法规条款成了一纸空文。

  （三）上级对下级的监督

下级监督上级难，上级监督下级也不易。“官本位”思想中，下级只对上级负责，下级隶属于上级，下级的任何表现与惩处都在代表着上级的荣辱，因此，在内部公示环节，即便发现下级存在瞒报虚报行为，上级也倾向于包庇这种行为，这实质上也是对个人权威的维护。

3.4.3  群众崇官畏官，零举报零异议

“官本位”思想下，社会资源分配严重不均衡，官员群体支配着社会的绝大部分资源，而群众则处于非常弱势的地位，如此社会环境下，群众不仅畏惧官员，而且在需要与官员对抗时倾向于否定自身力量，放弃自身力量，选择不作为。2009年，中国青年报社会调查中心就“腐败举报”问题在腾讯网对3259名网友进行了网上调查。调查结果显示，面对官员的腐败行为，36.4%的人表示会举报，34.6%的人不确定，需要具体情况具体分析，而有17.7%的人表示不会举报，剩下11.4%的人表示只有当自身利益可能被侵犯时才会考虑举报。可见，真正选择举报的人仅三分之一左右。当被问及“你认为是什么原因阻碍了举报”时，36.4%的人担心举报“石沉大海，得不到反馈”，34.9%的人则“担心举报后遭到打击报复”^[]。

这两种心理的存在在一定程度上导致了财产公示期间的群众冷漠。新疆阿勒泰地区的试点引起了强烈的社会反响，紧接着包括湖南浏阳，江西黎川，哈尔滨等近40个地方先后效仿，纷纷试水财产申报制度。然而，群众的反响与预期大相径庭，“举报狂潮”、“官场震荡”没有出现，官场一片风平浪静。宁夏回族自治区青铜峡市的组织部副部长陈雪松将这种“零举报”、“零异议”归结为财产申报工作效果好，地方清廉公正。几个地方如此尚可理解，或许是这些地方真的非常清廉公正，抑或是部分腐败官员恰好没有被纳入申报主体，但是当近40个试点地区中的绝大部分都是如此时，我们便不得怀疑这种“零举报”、“零异议”恐怕是群众“用脚投票”的结果。

首先，财产公示期间，群众时刻担心自己的举报行为会招致官员群体的打击报复。2015年9月，安徽省亳州市利辛县城的黄学宽因为举报村支书黄桂三贪污村集体财产而遭至报复被打死；2014年深圳坪山新区治安队员邱某因为举报社区领导的腐败行为而遭至多人群殴。这样的例子常见诸于报道，不胜枚举，他们有的因为举报丢了工作，有的丢了性命，久而久之，举报行为在群众心中成为一种高风险的行为。因此，在财产公示期间，即使清楚申报主体存在腐败行为，申报数据存在造假，大多数群众也不敢运用手中的权力去约束官员的腐败行为，保持沉默也就成为了保证自我及亲属安全的最好选择。

二是对自身力量的怀疑。长久以来，官员群体仗着强大的权力资源，以权代法，相互勾结等行为并不少见，群众认为自己的举报行为徒劳无功，且在不少地方的试点中，接受与处理举报的单位就是官员所在的组织或者是地方纪委，他们都属于属于同体监督体系，官官勾结现象较为严重。在浙江慈溪进行财产公示期间，市民邹新民因为去建设局办事而看到了公告栏内的财产公示表格，他向记者表示，这些干部不可能会明明白白地填报。当地环保局的部分职工也持相同看法：“如果领导不想人知道的他是不会填的。”当记者问及为何当地民众无一人参与举报时，邹新民意味深长地反问：“你认为我们能干得过那些官员吗？”这些看法在民众当中有着相当的代表性。虽然民众意见多多，但是试点中却频频出现“零举报”、“零异议”，形成巨大反差。

此外，上文提到的公示范围狭窄，公示内容虚无也是导致“零举报”、“零异议”的重要原因，公示范围狭窄导致大部分试点地区的群众监督无法介入，而公示内容虚无，缺少实质意义则导致群众无法全面了解官员财产概况，自然就谈不上质疑与举报了。

3.5  问责环节：问责被弱化，处罚不透明

“官本位”思想主张以官为本，官位象征着官员的社会地位甚至是人生价值，因此，对官位的维护成为“官本位”思想的基本要义。这种导向在今天虽已有所弱化，但仍广泛存在，在我国财产申报规定的问责环节中就得到了反映——《规定I》第十七条对问责措施做了简单规定，问责力度非常弱，没有出现撤职或比撤职更严重的处罚。其次，封闭式的政治作风在问责环节再次得到体现，在实践中极少有单位将具体问责结果对外公布，群众无法监督财产申报在实践中的执行效果与具体处罚，内部问责力度将进一步弱化。

财产申报工作是一个连续的过程，每个环节相互联系，相互影响，问责环节的弱化将反过来影响财产申报、受理、公示工作，形成恶性循环，对财产申报工作的效果产生恶劣影响。

3.5.1  处罚力度低，难起威慑作用

目前我国财产申报工作中的问责以思想教育为主，以浅层次的行政处分为辅，通常情况下，再严重也不过免职，撤职等惩罚未出现在条款中。因此除非官员在申报过程中的失范行为极其严重，否则参照目前的问责规定，其官位不会受到任何威胁，失范成本极低。在《规定I》实施近30年的时间里，鲜有关于官员因为不实申报而被撤职的报道，“保底式问责”的威慑力度非常弱，问责机制成为“纸老虎”，甚至在一定程度上为腐败官员“壮了胆”。江苏金湖县13名官员在2014年度的财产申报中出现了瞒报虚报行为，其中一名科级官员少报存款8万元，仅受到了训勉谈话的问责处理。

   令人失望的是，在大部分环节屡有创新与突破的地方试点，在问责环节却乏善可陈，大多选择墨守成规，秉承《规定I》第十七条的精神——以批评教育为主，行政处罚为辅，维护官位成为默认的规则。而国外财产申报制度中的问责制度则恰恰相反，例如美国，俄罗斯，韩国等多数国家，问责条款中鲜有诫勉谈话，勒令改正等浅层次的惩罚方式，解除职务的惩罚相当常见，除此之外还有经济处罚甚至刑事惩罚。以下表格为我国和外国较有代表性的问责机制的对比。

   相对我国大部分试点地区，新疆阿勒泰地区的问责条款已较为严厉，有涉及开除公职及刑事处罚。然而在2009年，阿勒泰地区进行财产申报的1056名官员中无一人受到组织问责，即便进行公示的55名县处级干部的财产资料中，“劳务所得”仅不到3人申报，礼品收受情况，所有人都填了“无”。且阿勒泰地区的试点在进行了一年后便因为原纪委书记吴伟平的去世而搁浅了，相对严厉的问责机制实际上从未得到启动。

3.5.2  处罚不公开，公众无权干预

   正义应该以看得见的方式实现，但对于群众而言，我国财产申报的问责工作只是一场官方声称的“正义”。在实际工作中，鲜有单位对具体问责信息例如被问责官员、问责原因、处理结果等对外公布，在新闻中也极少有关于财产申报问责的报道，即便有，信息也非常有限——“XX（地方）X名官员因财产申报不实被问责”，标题的内容基本就是群众所能了解的所有内容，具体被问责官员名单、不实申报内容、具体惩罚措施等全是内部秘密，在绝大多数地方的政府网站上也看不到相关的详细公告。这样的作风，不可谓不“官本位”，于群众而言，政治仍是政府组织关起门来自说自话的私事，封闭且不透明。群众难免对问责环节产生暗箱操作的怀疑，政府公信力受损。

古语有云：“防民之口，甚于防川。”问责环节的不透明堵塞了群众的监督渠道，问责的力度将进一步弱化，而问责力度的弱化则意味着官员瞒报，虚报行为的成本降低，不实申报行为将更加频发。官员的“官本位”思想在这个过程中得到不断释放与强调，形成恶性循环，将破坏整个财产申报工作流程。

3.6  小结

由上述分析可以看到，“官本位”思想对财产申报制度的影响是全面且深入的，它渗透于每个环节的具体操作中，它的作用主体从普通官员到上层管理者皆有之。再者，财产申报工作的四大环节：申报，受理，公示，问责是一个完整的、相互联系、相互影响的过程，“官本位”思想对任何一个环节的破坏都将通过这个相互联系的过程传递给其他环节，它的破坏力度在这个过程中得到不断的强化与放大。

当然“官本位”思想的作用并不是必然的，并非所有官员群体及群众都会受其影响，都会在它的影响下与财产申报制度对抗，“官本位”思想也并非上述每个环节所存在问题的唯一影响因素，还有诸如制度的漏洞，配套措施的缺失等的影响。但是制度的漏洞、配套措施的缺失等并不必然导致财产申报工作的失效，它的失效始于受“官本位”思想毒害的官员利用了这种制度的漏洞、配套措施的缺失进行不实申报，并逃避监督与制裁。例如官员利用财产申报表格的不合理而选择少填少报；审查环节缺少对审查工作的考核与监督，审查主体便抓住这个制度的漏洞纵容不实申报行为，官官相护等。“官本位”思想的影响是根本性的。其次，财产申报工作面向的人群范围极广，需要全民的支持与配合，因此即使“官本位”思想的影响对象只是部分人群，这些部分的对抗力量已足以对财产申报制度的推行造成破坏性影响，且根据破窗效应，官员消极行为的猖獗将导致更多的官员模仿这种行为，造成破坏性行为的进一步蔓延，影响不堪设想。

4 “官本位”思想对我国推行财产申报制度造成的不良后果

4.1  限制财产申报制度反腐作用的发挥

约束、发现官员的腐败行为是财产申报制度的核心作用，然而“官本位”思想下的财产申报工作失效了。

申报环节是财产申报工作的起点，在“官本位”思想下，官员以权代法、瞒报虚报现象严重，这些行为本该在审查过程中得到暴露并修正，但是负责审查工作的官员为维护内部利益团体的利益，倾向于袒护而非曝光申报官员的这些失范行为。即便如此，公示环节仍可借助群众监督对申报官员的失范行为进行曝光，然而在实践中，习惯了“关起门来搞政治”的官员对公示环节的接受度不高，一些地方甚至没有设置公示环节，申报材料直接送进“黑箱子”。即便要进行公示，也以内部公示居多，群众监督力量难以介入，主要依靠内部监督发现问题，然而组织内部官员“惟上是从”的行为导向使得内部监督形同虚设；一些地方选择外部公示，却只做表面文章，公示的实质性内容少，群众难以真正掌握官员的财产概况，且在“官本位”思想长期熏陶下，部分群众政治态度消极冷漠，参与监督的热情不高，“零举报”，“零异议”导致大量官员的腐败行为被掩盖。前面三个环节的失效使得问责机制没有启动的条件，即便官员的瞒报虚报行为曝光，鉴于问责环节惩处层次低、力度弱，官员也得不到适当合理的惩罚，难以对其造成震慑与警戒作用。就这样，官员的腐败行为一步步地避开了财产申报工作所有环节的监督与制约，“官本位”思想在一步步摧毁拦截腐败行为的栅栏，官员的腐败行为得不到有力的监督与制裁，财产申报工作的反腐作用受到了严重的制约。

   知名反腐研究专家林喆就在整理公开报道中的反腐资料时发现，1995年（《规定II》颁布，我国开始实施收入申报工作）以来，几乎没有一个被查办的贪官是因为财产申报工作而被曝光，查办。贪官们长期以来利用职权贪污受贿，手中积聚了大量的非法资产，每年的财产申报工作非但没有曝光这些腐败行为与腐败资产，反而成为了腐败官员的廉洁证明。“房叔”蔡彬的22套房产，“房姐”龚爱爱的41套房产，“表哥”杨达才银行里无法说明来源的504万存款等一大批腐败资产皆在财产申报工作眼皮底下安然无恙，财产申报规定如同虚设。

4.2  打击官员及群众对财产申报制度的信心

我国群众对与财产申报制度的信心最早源自于财产申报制度在国外取得的出色反腐效果。改革开放后，我国的腐败形势日趋严峻，虽然运动式反腐，权力反腐惩治了一大帮贪官污吏，但是腐败仍是春风吹又生。在这种环境下，群众对制度反腐的呼声越来越高，财产申报制度被寄以厚望。在财产申报制度开始试点的初期，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和爱调研网，就财产申报制度的认识对2908名网友展开调查，结果显示80.5%的网民表示支持，财产申报制度深得民心。然而，“官本位”思想下，官员群体仗着手中的权力而有恃无恐，无视法规、践踏秩序，导致财产申报工作在实践中执行不公、执行不力，没有显示出惩治腐败的威力，与预想效果相去甚远，公众的期望变失望。

   2013年元旦，杭州师范大学法学教授范忠信在个人微博上打赌：2013年里，除了民族区域自治的地方外，其他所有省市会实现县乡级财产公示，赌注是爬行一公里。然而，2013年，我国推行财产申报制度之路并不顺利，范忠信的预测远没实现。2014年元旦，范忠信履行赌约，在微博上传了环绕杭州南湖爬行一公里的视频，看似滑稽实则沉重，网友评论：当官者应自责！基于这几年财产申报制度的推行情况，范忠信没有了当初的乐观与信心，在回复网友评论中表示：不敢赌了。这样的例子并不少，在浙江慈溪的财产公示期间，市民邹新民向记者表示：“我不相信这些领导会如实填报。”慈溪市环保局的职工也表示：“如果领导不想人知道的东西他是不会填的。”这些看法在民众当中有着相当的代表性。调查数据也在证实这种不信任、失望情绪的广泛存在。事隔三年，在2013年，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和搜狐网对3055人就对财产申报制度的认识再次展开调查，不同于上次高达八成的支持率与信心，这次的调查结果显示，81.2%的民众认为“官员财产事项申报制度流于形式，没有刚性执行”^[]。显然，公众对财产申报工作的参与热情也将受到严重影响，公示环节中群众监督的力量将更加薄弱。毛泽东曾经说过：“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”^[]在内部监督乏力的情况，群众监督力量的缺失将使财产申报工作难以持续。

作为财产申报制度的顶层设计者及执行主体，官员是推行财产申报制度的主导力量。在官场上不少官员真正关心政治，希望财产申报制度落到实处，官场风气得以整顿，他们对于我国财产申报制度的发展起着举足轻重的作用。然而在实践中，财产申报工作流于形式，官场风气没有得到明显改善，腐败现象仍非常严重。这些官员难免怀疑财产申报制度的力量与作用，他们推动财产申报制度的积极性在实践中被挫败。2009年-2013年是目前为止我国财产申报制度试点最为积极的阶段，也是问题被暴露得最彻底的阶段，但是2013年以后，只有零星的地区展开试点工作，地方政府推行财产申报制度试点的热情明显降低了。作为财产申报制度的顶层设计者，一旦官员群体推动财产申报制度的信心被打击，推行财产申报制度的路将更加坎坷。

4.3  阻碍财产申报制度的立法进程

一项制度要长期实行，最好的方式是通过立法落实，实现执行的普遍化、常规化。财产申报制度作为公认的终端反腐武器，必然是要在我国立法落实的，这只是时间问题，然而在“官本位”思想的影响下，这个时间点在不断推迟。

人大代表韩德云连续七年向人大递交关于财产申报制度的建议或议案，皆以失败告终，有关部门的回应常是：立法环境还不成熟。财产申报制度的立法环境一般指的是配套措施的完善以及社会认同。如上文所述，我国财产申报制度的配套措施虽仍有缺陷，但是基本配套措施已在逐步落实，在客观条件已具备一定基础时，社会认同的建立将能帮助官员及群众发挥主观能动性，推动财产申报制度的“软着陆”。然而，“官本位”思想破坏了这种社会认同的建立。再者，正因官民未形成对财产申报制度的价值认同，“官本位”思想才能在财产申报制度的推行过程中得到释放与强化，产生了极强的破坏能力——执行过程中官官相护、以权代法、惟上是从等现象不断，财产申报工作的每一个环节都受到了“官本位”思想的消极影响，最终导致财产申报工作不但没有实现反腐肃贪的功能，反而暴露了其在“官本位”思想下的混乱无序。看在眼里的官员与群众，进一步降低了对财产申报制度的价值认同，价值认同的降低又反过来助长“官本位”思想的消极影响，形成了恶性循环，财产申报工作执行不力、效果不佳，财产申报制度的立法之路更显艰难。

   自2009年以来，全国共接近40个地方进行了财产申报制度的试点，然而《新京报》记者在2014年8月份对试点现状进行调查，发现仅剩下14个地方仍在坚持试点工作，且这14个地方中有10个地方的财产公示环节选择了内部公示，群众监督缺位，反腐作用弱。超过半数地方终止了财产申报制度的试点工作，其中不少是因为执行效果差而直接被上级叫停，例如较早启动试点的重庆黔江区。财产申报制度的推行工作似乎不进反退，立法工作更遥遥无期。

5  落实我国财产申报制度的建议

5.1  心理认同：转变对“官本位”思想的价值认同

   社会对制度的价值认同是一项制度持续有效运行的基础，显然在中国，“官本位”思想在一定程度上导致了财产申报制度受到的抵触多于认同。要想扭转这种局面，必须对官员及群众开展长期、深入的民主政治教育，并通过官民互动落实，强化教育效果，帮助官民祛除其思想中“官本位”思想的余毒，认识执行财产申报制度的价值及必要性。

5.1.1  加强对官员的民主政治教育

   在实践中，可以采取灵活多样的形式对各个层级的官员进行民主政治教育。

   其一，政府部门定期举办民主政治课程，研讨会与经验分享会，帮助官员淡化“官本位”思想，端正与群众的主仆关系，强化向群众负责理念，实现“官本位”向“民本位”的转变。教育是一个长期的，潜移默化的过程，因此民主政治课程必须长期坚持，将民主政治的理论认识内化为官员的意识，在行动层面发挥指导作用。

   其二，将民主政治教育融合到职前培训中，推广民主政治理念，为官员日后的官场生活做出指引。

   此外，政府也要进一步普及财产申报制度的相关知识，帮助官员建立起对财产申报制度的科学认识。

5.1.2  加强对群众的民主政治教育

“官本位”思想下，群众不正视甚至没有意识到手中的民主权力，政治参与意识淡薄。因此，我国有必要通过多渠道的教育，培养并提高群众的主人翁意识、权利意识、参政意识，帮助群众认识个人在财产申报制度推行过程中的价值与责任。

政府可利用多种媒体对群众进行宣传与教育，例如报纸专栏，电视法制节目或者公益广告，户外广告牌等。值得注意的是，微博是现今我国用户基数最多的社交媒体，据微博2016年财报数据显示，微博月活跃用户已突破3亿，且增幅明显，开放性社交媒体能让信息得到快速且广范围的传播，因此政府可以考虑利用微博平台对群众进行宣传教育，例如地方政府或者重要官员开通政务微博，以微博为平台发布民主政治相关知识，还可以开通财产申报工作专门微博，介绍财产申报制度的历史、发展、在我国探索历程、执行现状等。此外，政府还可以通过在社区定期开展相关知识竞赛、演讲比赛等引导群众主动接受民主政治教育，深入认识财产申报制度的价值。

5.1.3  增强官民良性互动

   只有官民接受的民主政治教育在实践中得到了落实与验证，教育效果才得能到强化。因此，政府应有意识地创造，安排官民互动，在良性的互动中，群众的个人意见得到官员的重视及积极回应，民主意识将得到强化，而官员也将在官民互动中调整政治姿态，加深对“公仆”身份的认识。

   官民互动的形式有多种，政府可根据工作性质及群众需求进行合理安排。例如：举办听证会，畅通市民热线，开展“公述民评”，微博在线答疑活动等，实现群众面对面参政，面对面问政，给予群众充分的政治参与机会。在此过程中，群众的参政议政能力及认识、分析国家政策的能力也能得到锻炼与提升。

5.2  申报受理环节：堵塞“官本位”思想蔓延的内部监督漏洞

5.2.1  建立独立的申报审查组织

   我国目前的财产申报管理机构与审查机构都是组织人事部门，但“官本位”思想下，组织内部官员官官相护现象普遍，审查工作常失效，且人事部门主要掌管工作考核、职务调动、任免与日常管理等事务，并不具备专业且独立的监察能力。因此，为了提高财产申报环节的有效性，我国应借鉴大部分国家的经验，将财产申报管理机构与审查机构分离。因为组织（人事）部门与申报主体直接接触，管理方便且高效，所以财产申报管理工作仍由原来的人事部门承担，而审查工作则需由独立的权威组织承担，以保证审查主体权力独立，最大限度地实现审查的公正与公平。

依此原则，建议在全国人大的授权下，建立起独立的财产申报审查组织，形成独立的权力体系，并在全国范围内实行垂直管理，这不仅能够避免监督缺位，而且还能提升审查工作的权威性与专业性。具体内容如下：

其一，组织拥有独立的权力体系。建议组织依法设置中央，省，市三级，只向各级人大及其常委会负责，不受任何反腐部门或地方政府制约，保证权力的独立性；在全国范围内实现垂直管理，由中央直接委任与管理职员，并定期轮换。此外，职员本身不能是财产申报主体，并应具备审计、金融、法律等专业知识，以此保证审查工作公正、权威、专业。

其二，组织被赋予起诉权。组织在审查工作中发现官员存在腐败行为时，可直接将官员移交纪检机构并提出诉讼，减少中间环节，降低成本，提高效率。

其三，组织内部应该根据审查工作内容设置对应职能的部门，保证互有分工，职责分明。具体可设置审查部门、问责部门、起诉部门、档案室，对应的职责如下：审查部门可通过与银行、房产局、税务局等部门合作，实现财产相关信息的共享，提高对不实申报信息的发现能力。若发现官员申报材料有异常，审核部门有权要求官员做出说明，并将相关情况向问责部门反映。若官员无法做出合理解释，审核部门应将相关情况报告起诉部门；起诉部门在接到审核部门的报告后，将腐败官员移送纪检机构，提出诉讼，进入司法程序；问责部门负责根据审核部门的审核结果对官员作出相应处罚；档案室负责将所有财产申报材料整理成册，分类保管，为日后的公示、官员评议及纠偏惩处等提供材料。

5.2.2  建立奖惩相结合的受理工作评议机制

在财产申报工作的受理环节，无论是财产申报材料的管理还是审查都在一定程度上受到了“官本位”思想的渗透，管理与审查机构无视工作职责，纵容瞒报虚报行为的发生，导致受理环节失效。这些失职行为必须得到有效的监督与惩处，因此建议地方政府建立起奖惩相结合的受理工作评议机制。具体地就是要对财产申报管理机构与审查机构的工作效果进行年度评议，并根据评议结果实施合理奖惩。

对于财产申报管理机构，如果没有在规定时间内完成对申报主体的申报内容的采集工作，或最终收集的申报内容存在不同程度的缺失，则判定为管理机构失职，根据情节轻重给予通报批评、免职、纪律处分等不同程度的惩罚。同时，也应发挥奖励措施的激励作用，如若管理机构比预定时间提早或高质量完成财产申报的管理工作，则适度给予公开表扬、年度评议加分等奖励。

同样地，对于财产申报审查机构，如果在该年，审查机构管理范围内的官员出现了腐败行为，而审查机构对其申报材料进行审核时却未发现异常，则构成失职行为，需根据腐败情节的严重性以及审查过程的具体操作，接受通报批评、免职、撤职、经济惩罚甚至更严重的刑事处罚；如果审查机构通过审查财产申报材料发现腐败行为的，可根据腐败情节的严重性给予公开表扬、年度评议加分、经济奖励等。

奖惩双管齐下的评议机制，能够提高财产申报管理工作的效率与质量，一定程度上保证审查工作的公平公正，实现有效的内部监督。

5.3  公示环节：改变“官本位”封闭作风，提升群众参政积极性

5.3.1  扩大公示范围，扩充公示内容

   公示环节是财产申报工作的核心与灵魂，然而“官本位”思想下，我国大部分地方试点中财产公示范围过窄，公示内容虚无，不利于组织及群众对官员实际财产情况的掌握。

为了提高财产申报制度的反腐效果，在实践中，各地政府应进一步扩大财产公示范围，扩充财产公示内容，使得财产的公示能辐射到更广的民众群体，公示的内容尽可能囊括官员可能的腐败财产，并鼓励群众合理运用手中的民主监督与举报权，积极曝光官员腐败行为。但是要注意不能一下子要求将所有申报主体的财产申报材料进行对外公示，“一步到位”的制度安排反而容易引发大范围的集体对抗情绪，不利于财产申报制度的继续推行。正所谓欲速则不达，财产的公示范围以及公示内容的改进应循序渐进，按步骤，分层次地进行。

因此，地方政府可以先对官员的部分财产进行公开，包括工资、劳务津贴等基本收入，也要囊括房产、车辆等能直观反映官员消费水平的财产信息。待官员大体上接受财产申报内容，有着较高申报率与申报真实性后，再对官员的全部财产进行公示。但是仅仅公布官员财产是不够的，根据反腐经验，官员身边的亲属往往也是腐败高发群体，因此，待条件成熟后，要对官员直系亲属，例如配偶、子女等的财产进行适当公开，让组织及群众更全面地掌握官员的财产信息。这种从局部向整体展开的方式能给予官员一定的心理缓冲，减弱抵抗情绪，也为相关部门留下充裕的时间对存在的问题进行改进。

公示范围的扩大也应注意逐步推进，地方政府可先将公示范围从组织内部扩展到户外，例如江西黎川县试点选择将官员的财产申报材料公布于人流量较大的政务广场上接受群众监督，或者也可以选择本地电视频道、本地报纸或者地方政府公报等本地媒体作为公示平台。待官员与群众习惯了这种外部公示方式后，政府可进一步扩大公示范围，对官员财产进行网络公示，让本地民众，非本地民众都能打破时空限制，参与到对官员财产的监督中去。

需注意，在进行财产公示前，地方政府应通过报纸、网站、电视等媒体就相关信息发布通知，保证民众了解公示地点、时间等。

5.3.2  举办群众咨询质疑交流会

   在财产申报制度推行过程中，官本位”思想下官场封闭的政治作风导致群众对财产申报工作了解甚少，他们不清楚财产申报的具体内容、公示的方式、时间、地点等，他们手中掌握的信息越是有限，对财产申报制度的参与热情就越低。为了改善这种状况，建议地方政府可就财产申报工作定期举办群众咨询质疑交流会，重视群众质疑与疑问，保证群众信息畅通。    

   举办群众咨询质疑交流会，首先能让财产申报工作透明化，帮助群众全面了解财产申报工作，其次可采集来自群众的反馈与意见，不断优化财产申报工作。此外，通过群众咨询质疑交流会，官民之间将实现良好互动，群众的“主人翁”意识得到强化，这些积极作用都将转化为对官员财产申报工作的监督热情。建议地方政府可每年举办两场群众咨询质疑交流会，并对参与群众给予适当奖励。具体内容如下：

   第一场群众咨询质疑大会在启动财产申报工作的前一周举行，主要是对财产申报的具体流程、时间安排以及公示方式等向公众做出说明，让群众对财产申报工作的概况了然于胸，然后群众可以就财产申报各环节的任何问题提问，官员现场作答。第二场群众咨询质疑大会在财产申报的所有工作结束后的下一周举办，主要对财产申报工作的执行情况，比如财产申报率、申报过程中官员具体的失范行为、问责的具体结果，总体成果与不足等一一向群众进行说明，随后群众可自由提问或提出个人意见。会议结束后当地新闻媒体应对交流大会内容进行总结报道，并选取有代表性的提问与回应进行公布，保证未参会群众也能了解相关信息。  

5.3.3  完善对举报人的保护与奖励机制

   如前文所述，“官本位”思想中潜藏着群众的“畏官”心理，群众认为官员手中掌握压倒性的权力资源，他们轻易能对群众任何“越界”行为进行打击报复。群众这种“畏官”心理在财产申报制度的推行过程中体现为面对官员虚假的财产申报信息时不敢质疑，不敢举报。事实上，群众因为畏惧公权力的打击报复而放弃举报行为的问题早已有之，对日常反腐工作的开展造成不小影响，为此，各层级政府出台了不少关于举报人保护机制的规定，目前国家层面的最新规定是最高人民检察院于2016年出台的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》，规定中明确了十种打击报复行为，并明确了保护措施以及奖励制度，但是规定中还存在亟待完善的地方，例如“软报复”没有得到重视，所谓“软报复”，指的是官员利用职权直接或者间接对举报人及其亲朋好友的工作或生活的其他方面进行打击报复，因其行为隐蔽、难以认定，成为了法律规定中的盲区。其次对举报行为的经济奖励也偏低，使得举报人举报行为的成本收益失衡，不利于举报行为的发生。为了鼓励民众对财产申报过程中的不实申报行为进行揭露，举报，政府有必要针对软报复行为以及奖励措施等方面对《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》进行完善，让民众手中的监督与举报权得到更好的尊重与保护，让财产申报工作得到群众力量的支持，官员的腐败行为得以在阳光下暴露。

   因此，可以对我国的举报人保护机制做出以下改进：

   其一，对打击报复行为坚持预防和惩罚并重。当有证据表明，组织内官员有可能利用职权对举报者及其亲友进行间接的打击报复时，相关部门应要求该官员对自己的行为做出说明，如果不能作出合理解释，将根据情节轻重给予行政、经济处罚。此外，一旦官员被发现对举报人及其亲属实施了打击报复行为，损害了举报人利益，官员必须对受害者进行经济赔偿，然后接受严厉的行政处罚，包括行政处分、撤销公职等，情节严重的要追究刑事责任。

其二，提高对举报人的奖励与补偿。正所谓“重赏之下，必有勇夫”，各地政府应在原基础上提高对举报人的经济奖励标准，调动群众的举报热情。此外，还应该对举报者因举报行为而承担的直接或间接成本进行经济补偿，如因为举报行为产生的交通费、误工费、住宿费，因举报而遭受人身伤害报复时的医药补偿费等。

此外，地方政府应该在财产申报工作进行期间对举报人保护机制做出公开、具体的说明，保证群众了解自己在举报过程中所能争取的合理权益，消除群众的后顾之忧，鼓励他们积极监督并举报官员的腐败行为。

5.4  问责环节：破除官位维护，强化问责机制

5.4.1  处罚严厉化

“官本位”思想下，官员将官位看做是万事之本，在问责措施中加入“撤销公职”的惩罚，将能在原基础上强化问责对官员的威慑作用。因此，建议对《规定I》的问责条款进行修改，在原有的批评教育，浅层行政处罚的基础上加入“撤销公职”的处罚。

此外，失范行为应得到进一步细化及补充，相应提高每种失范行为的处罚力度，应以行政处分为主，批评教育为辅，提高问责环节对官员的震慑作用。我国财产申报工作的问责条款主要针对的是申报环节申报主体的拒报或者不实申报行为，但是实际上，对财产申报工作效果产生消极影响的失范行为还存在于其他环节中，还存在于管理层、群众身上，因此《规定I》中的问责条款还应该补充、完善对财产申报过程中各环节中官员、群众失范行为的问责，如申报环节中，作为管理层的受理机构若未能在规定期限内完成对官员财产资料的收集与整理，应处以恰当的思想教育或行政处罚；在公示环节，群众有监督的权利，但是不能出于私人或者商业目的等非法利用官员的财产申报材料，一旦发现将要接受相应的行政或民事惩罚，情节严重的要承担刑事责任，保护官员的财产材料在一定程度上是对官员权威与尊严的保护，能降低“官本位”思想下官员面对财产申报要求时的心理落差，弱化过渡时期中官员的抵触心理。

   此外，建议还可以将问责结果与官员的年度评议、升职考核等相联系，形成不依法申报的“多米诺骨牌效应”，加强责任追究的震慑力，提高官员不依法申报的成本。

5.4.2  处罚透明化

   对财产申报材料进行公示是为了监督官员的腐败行为，而对问责结果进行公示则是为了监督问责环节本身，保证问责的公平公正，有利于提升群众对推行财产申报制度的信心，同时对政府公信力的提升也大有帮助。再者，公开处罚结果不仅可以对官员群体起到杀一儆百的威慑作用，还能挫败违法官员的权威，减弱其意识中的“官本位”思想。

   建议可以参考台湾财产申报制度在问责环节的做法。台湾的《公职人员财产申报法》第十二条明确指出：处分机关要将受罚官员的姓名及具体事由于网络或者政府公报，新闻报纸上进行公告。我国财产申报问责环节可以借鉴这种处理方式，将受处罚人的姓名、职务、所在单位及具体的处罚结果在政府网页、官方微博、电视新闻、报纸上公示，让处罚结果尽人皆知。群众一旦发现官员不实申报的严重性与具体惩罚措施不对等，官员没有得到合理惩罚时，可以向地方政府投诉，要求重新问责。

问责环节的透明化将促使问责部门更严肃惩治财产申报工作中的失范行为，增强问责环节对官员的震慑与惩戒作用，改善财产申报工作的执行效果。

结束语

财产申报制度在世界范围内经历了数百年的发展，其对于反腐的价值及意义毋庸置疑。因此，面对“官本位”思想的消极影响，我们不应该动摇推行财产申报制度的决心，而应针对“官本位”思想的影响对症下药，最大程度降低“官本位”思想的影响，从而加快落实财产申报制度，最大化地发挥其惩贪反腐功能。

   虽然“官本位”思想在我国存续了上千年，对民众心理的消极影响根深蒂固，并非短时间内就可彻底消除，但是我们应看到，随着我国改革开放工作的不断推进，市场经济体制的逐渐完善，国民法治意识的逐步强化，“官本位”思想赖以生存的土壤已在不断弱化。且近年来，我国对财产申报制度也做出了不少有益的尝试与改进，例如新疆阿勒泰在试点中成立反腐败办公室作为独立的财产申报审查机构，保证审查工作的独立与权威；2014年开始，中央每年对按一定比例对地方财产申报工作的真实性进行核查；广州南沙区在试点财产申报制度过程中，强化问责机制，直击官员痛点，虚报瞒报被举报一律先停职等，这些措施都能有效地对抗“官本位”思想的消极影响，在一定程度上保证财产申报工作的效果。

我们应该明确，所有制度的实行都不可能一帆风顺，一蹴而就，探索过程中有益的尝试值得欣喜，但是探索过程中出现的问题，存在的不足也非常珍贵。正是基于对这些不足的研究，我们才能在探索过程不断克服障碍，解决问题，取得进步，前进方向才愈发清晰。我们应坚信，推行财产申报制度的道路虽然是曲折的，但是前途是光明的！