灾害突如其来地降临，暴露出有关公共建筑安全的法律法规远未完善，体制性弊端相当显著，而受损最重的正是偏远地区的弱势群体

　　“六一”儿童节，清晨。四川省绵竹市富新镇富新二小128名遇难学生的家长，在学校废墟上举行了一场特殊的纪念活动——“天堂里的‘六一’”。
　　孩子们的照片摆在灵堂上。第一张照片上的小姑娘，有一双美丽的丹凤眼，12岁，名叫毕月星，富新二小六年级学生。爸爸毕开伟说，女儿爱美丽、孝顺懂事，去年“六一”还在学校表演跳舞。
　　自5月19日家长们在废墟上搭起这座灵堂以来，每天早上，毕月星的妈妈都把女儿的相片拿来，每天晚上再把女儿的相片接回临时安置的家中，如同平日接送女儿上下学一样。
　　5月12日汶川8.0级大地震中最令人心痛的，正是一个又一个学校废墟之下掩埋着的数千幼小生灵。
　　5月16日，教育部发展规划司司长韩进在接受人民网采访时，公布了不包括北川、汶川等震中地区的四川震区校舍倒塌间数——6898间。
　　《21世纪经济报道》则在5月28日引述从四川省建设厅获得的数字称，重灾区学校倒塌面积为199.7228万平方米。该报还表示从四川省教育厅获悉，截至5月26日，四川省学生死亡4737人，伤者1.6万余人。这两个数字至今尚未得到四川官方公开确认。
　　事实冷峻：当地震袭来，房屋纷纷倒塌之时，学生们所栖身的校舍，未能为这些未成年人提供高于平均水平的保护，也没有为他们逃生留出更多一些的时间。甚至在某些地区，四周建筑毁损有限，惟独学校倏忽倒塌粉碎，众多学生毫无逃生机会；在倒塌的学校建筑中，可以清晰地看到楼体缺乏构造柱的实况……
　　调查尚在进行中。然而，四川省教育厅于5月28日对倒塌校舍做了初步调查和评估，将校舍倒塌的原因归结为“地震超过了预计强度”、“教学楼面负荷大”、“校舍陈旧落后”,以及学校建筑设计的“先天性缺陷”等，引起舆论强烈反弹。
　　《财经》采访的建筑及抗震结构专家指出，按中国现有的建筑规范和建筑水平，“这些房子要倒，也不是倒成这个样子。”
　　“汶川地震给中国的建筑行业上了一课。除了建筑标准的修编，更重要是施工的规范。”清华大学城市规划设计研究院常务副院长梁伟在接受《财经》记者采访时说。在梁伟任职的清华大学城市规划设计研究院，院长尹稚曾于5月23日带队奔赴重灾区进行现场调查。
　　6月5日，建设部副部长齐骥也在国务院新闻办召开的新闻发布会上坦承，学校的建筑并不“比其他建筑更容易倒塌”。
　　震后有关部门组织专家调查的结果，也表明学校等公共建筑倒塌，与建筑质量直接相关。《财经》记者在四川省建设厅采访时，看到四川省政府投资项目代建办公室于（下称四川省代建办）6月2日向四川省抗震救灾指挥部提交的一份报告，报告引用四川省建设厅调查评估的初步结论，认为此次地震灾害中，学校、医院、机关等公共建筑倒塌严重，重要原因在于抗震标准不达标、结构设计不合理、施工质量不合格。
　　官方正式调查尚未结束，说“往事已矣”这句话的时候还远未到来。但来者可追，生者当永记教训；汶川地震折射出体制性积弊，足以引起警醒与反思。
　　
乙类标准
在“小震不坏，中震可修，大震不倒”的地震设防国家标准中，学校在2004年被规定为乙类，优于普通民宅

　　历史本来不应当被遗忘。
　　1976年唐山大地震中大量建筑物倒塌，24万人丧生，16万人重伤。血写的教训带来举国震动，早年出台的《建筑抗震设计规范》（下称《抗震规范》）在1978年获修订。此后，随着经济发展和建筑业水准提升，国家在1989年又对该标准进行了一次大的调整，业内称之为“89规范”，广受重视。
　　按此具有强制性的国家标准，各种建筑物在材料的使用、设计规范方面，都有具体的要求，以达到一定抗震设防标准，具体设防标准与本地区抗震烈度相当。建筑业内俗称“小震不坏，中震可修，大震不倒”的设防目标由此而来。
　　此后的近20年，中国经济高速发展，建筑业蓬勃兴旺，发展不均衡所致的种种弊端也开始呈现。与调整弊端的努力相同步，有关建筑与防灾减灾的法律法规在完善。1998年3月1日起，《建筑法》与《防震减灾法》正式颁布实施，确保建筑质量与建筑物地震设防成为国家法律的一部分。至2001年7月20日，建设部再度发布更新《抗震规范》，将各种要求予以细化。这就是业内所称“01规范”。
　　2004年，基于“01规范”的《建筑抗震设防分类标准》修订版颁布，自2004年10月1日起实施。在新的分类标准中，学校的抗震设防标准从过去与居民住宅相同的丙类调高至乙类，凸显了重要性。
　　在过去20多年的经济高速发展中，乡村教育欠账，特别是中西部地区教育欠账是不争的事实，偏远地区乡镇学校的房屋质量一直是令人忧心的现实。故此，中央政府继1996年颁布《农村普通中小学校建设标准（试行）》、《中小学校建筑设计规范》后，又对全国中小学进行了一次危房摸底调查，并决定从2001年起实施农村中小学危房改造计划，目标是完成存量危房的改造。
　　纵使标准清晰、资金到位，改造老房确保安全的难度也是可想而知的。在突如其来的巨灾面前，现存有关建筑安全特别是公共建筑安全的法律法规弱点愈发显著，制度本身和执行力度，亦远未完善，受损最重的恰是偏远地区的弱势群体。
　　而事实表明，至少在此次汶川大地震中，相当一批学校未能泽被危房改造之利而脱过灾难；在那些已经完成“改造”或者尚未完成改造就瞬间倒塌的危房中，数千孩子来不及逃生，就长眠于废墟之中。

“脆性倒塌”
此类学校的共同特点是，教学楼几乎都是粉碎性垮塌，垮塌过程极为迅速；楼面多为预制板结构，墙体多为砖混结构

　　位于绵竹市富新镇中心的富新二小教学楼，震后已成一片废墟，在周围一大片屹立不倒的建筑中，显得格外刺眼。
　　在离富新二小不到100米处，有一座1982年左右即建成的供销社；同样是大房间大跨度的格局，因年代久远，早已被划为即将拆除的危房。然而它顶着“危房”的标记经受住了大地震的“考验”，并未坍塌，仅在墙体上有一些明显的裂缝。
　　富新二小坍塌的这座三层教学楼建于1988年，1989年下半年交付使用。原本只有两层，建成封顶后，建筑商又根据学校要求加了一层。2007年9月，富新二小三到六年级学生共八个班正式迁入这座教学楼，至今不足一年。
　　《南方周末》曾引述一位现场目击富新二小倒塌的老师的话称，“整栋楼在10秒钟内猝然倒塌。”
　　“如果房子质量稍微好一点，都不可能会倒得这么快。一半多孩子都是在楼梯间被挤死的。”富新二小六年级一班学生黄晴峰的妈妈陈玉说。她在地震后第一时间赶到现场，但儿子黄晴峰被数块预制板夹着，早已咽气。
　　类似“孤独”的废墟不止富新二小。都江堰市聚源中学的两栋教学楼，也是聚源镇上惟一坍塌的建筑，导致240余名学生丧生。
　　聚源镇因聚源中学而在当地相当有名，在都江堰市“教育强乡镇”评选中评为“先进”，在校学生数和住读生数在全市农村中学中高居榜首。当地家长们都想方设法让子女考入该校。聚源中学共有两栋教学楼、一栋实验大楼和两栋学生宿舍楼。这次粉碎性倒塌的两栋教学楼，一栋建于1988年，为三层建筑；一栋建于1995年，为四层建筑。
　　在都江堰，类似的学校还有向峨中学和新建小学。向峨乡在地震中死亡439人，其中仅向峨中学学生就达327名，占全乡死亡人口的四分之三；建于1993年的新建小学，也在周围一片80年代初建筑中独自倒下，学生死亡243人。加上聚源中学，都江堰仅中小学就死亡超过800人，占都江堰总死亡人数的近四分之一。
　　此外，绵阳市北川中学、绵竹市五福小学、什邡市汉旺镇东汽中学、什邡市红白镇中心学校、德阳市莹华镇中心小学、洛水镇中心小学、重庆市梁平县文化镇中心小学等，也都是在地震的瞬间迅速垮塌。北川中学虽位于震中，但旁边有三栋建筑幸免于难，甚至包括一座20多年楼龄的房子；绵竹市五福小学200多名学生葬身于瓦砾，而周边的大楼虽有所损害，依然挺立。
　　此类学校的共同特点是，教学楼几乎都是粉碎性垮塌，垮塌过程极为迅速；楼面多为预制板结构，墙体多为砖混结构。
　　交通部公路科学研究院土木工程师王邦进告诉《财经》记者：“建筑遭遇强烈地震倒塌的方式，可分为脆性倒塌及延性倒塌。”他解释说，所谓“脆性倒塌”，就是在瞬间粉碎性倒塌。而按照抗震标准建造的房屋，因为有充足的钢筋结构支撑，在遭遇强烈地震时，即使严重扭曲变形，也不会瞬间倒塌，而是延性倒塌，从而能给人更多的时间逃生。
　　以此衡量，以上学校的校舍倒塌，当属“脆性倒塌”。
　　清华大学城市规划设计研究院常务副院长梁伟也向《财经》记者表示，瞬间垮塌的房屋“肯定不符合建筑规划要求。要么设计不符合，要么施工不符合”。
　　6月1日，富新二小的建筑承包商江绪银在接受《财经》记者采访时承认，建筑没有构造柱，也根本不满足任何抗震强度。虽然国家规定当地建筑物以抗震烈度7度设防，但“施工时从来没发生过任何地震，所以也没有考虑7度设防”。　
　　1988年任聚源中学校长的易安成现已退休。他告诉《财经》记者，1988年建校舍时，镇里财政很困难，当时孩子们都在泥巴房里上课，漏雨很严重，教室已经使用了30多年，破烂不堪。“能够建一座新的教学楼已属不易，谁去顾及是否抗震呢？”易安成回忆说，房子当时并未作抗震设计，建筑商也早已杳无音讯。

有限“危改”
此次地震中伤亡惨重的都江堰市聚源中学和绵竹市富新二小，均未列入全国中小学危房改造工程

　　事实上，对于中国部分地区中小学校校舍质量的状况，中央政府早有察觉。
　　根据前述“89规范”及细化的“01规范”，2001年后，国内所有新建房屋都被要求服从新的统一的建筑设计抗震标准。在这样的背景下，学校引起更高关注。教育部于2000年启动了全国中小学危房摸底调查，于2001年实施校舍危房改造计划，完成存量危房的改造。
　　2001年至2005年，教育部、发改委、财政部联合启动两期危房改造工程，中央财政前后拨款90亿元以上。其中，一期工程为期两年，中央财政共投入30亿元，重点补助四川等12个纳入西部开发的省份；二期工程从2003年到2005年，中央财政共投入60亿元。
　　2005年底，为弥补地方财力的局限，中国政府启动了“农村义务教育经费保障机制改革”，决定在五年内安排2652亿元资金，把农村义务教育全面纳入财政保障。校舍维修改造资金则作为其中一项。
至此，中小学危房改造才获得更稳定的资金来源。在校舍维修改造投资上，实行中央和省财政按5∶5承担，每年改造约3％的新增危房。四川仅在2007年就安排农村中小学校舍维修专项资金7.04亿元。2007年，教育部进一步启动“中西部农村初中校舍改造工程”；国家发改委也投入专项资金，支持对十多年前的《农村普通中小学校建设标准》进行修订。
　　据教育部官方汇总，2000年初，全国各省按传统做法统计上报的学校危房总量只有1300万平方米。这使得各方面难以对校舍安全作出准确判断。
　　据《财经》记者了解，这一数字远远低于实际情况主要有两大原因：一是2000年初的校舍和危房检查，只是由各级教育部门组织本系统人员，参照各个地方的标准、结合经验判断而定，校舍危房的鉴定相当不规范。二是由于当时正值“全国基本普及九年义务教育”的最后一年，各地尤其是县级政府迫于“普九达标”的压力，也有意压低了校舍危房的规模。
　　2001年，“中小学危房改造工程”实施后，教育部、财政部、国家发改委首次依照建设部2000年颁布的《危险房屋鉴定标准》，在全国范围内开展了中小学危房普查、核实和鉴定，并由地方县级以上有法定资质的房屋安全鉴定机构参与鉴定，出具“校舍危房鉴定书”。经核查，2001年全国中小学危房面积达8400万平方米，其中D级危房（指整体出现险情，不能继续正常使用）为5700万平方米。
　　据《中国教育统计年鉴》，2001年至2006年五年间，为实施“农村中小学危房改造工程”，中央财政共投入90亿元，加上地方政府的投入，共计投入430亿元，累计改造全国农村中小学D级危房7800万平方米。其中，新建校舍6100万平方米，改扩建校舍1700万平方米，全国农村3000多万学生搬出危房。
　　但是，汶川大地震的无情事实证明，为期五年的“中小学危房改造工程”并未从根本上解决农村中小学的危房问题。据《中国教育统计年鉴》，即使到2006年，全国农村小学还有危房2483万平方米，当年新增危房1006万平方米；农村普通初中还有危房742万平方米，当年新增危房611万平方米。巨灾使这一无情现实全面曝光。
　　以聚源中学和富新二小为例，其危房历史均由来已久，几乎都是一盖完就发现有质量问题，但均未列入全国中小学危房改造工程。
　　绵竹市为县级市，目前暂由德阳市代管。根据德阳市教育局资料，此次地震，德阳全市共有58万平方米校舍倒塌，形成危房近253万平方米。初步统计，学生遇难1432人，失踪167人。
　　自2001年至2006年，德阳市曾投入2.6亿元巨资用于中小学危房改造，改造危房52万平方米，其中60％为D级房，竣工校舍近60万平方米，折合每平方米改造费用为433元。
2006年10月18日，全国中小学危房改造工程检查组曾专门赴德阳市检查中小学危房改造工程情况，对其“大面积、高质量的校舍排危工作经验”表示肯定。
　　这样“大面积”的改造下，富新二小始终是一个被遗忘的角落。
　　富新二小的校址前身是五福中学。一位曾担任乡党委委员的五福中学老师向《财经》记者证实，多年来，这座教学楼一直存在安全隐患。其刚建成时外表尚可，1999年前后，云南发生了一次地震，整个楼房明显晃动，正在教学楼三楼开会的学校老师和乡干部受到惊吓，很快找人来检查，但最终不了了之。
　　另一位五福中学老师则称，2004年至2005年左右，教学楼三楼出现了明显裂缝，学校不敢再安置学生上课，便把三楼设成了电脑室和会议室，学校前后几任校长曾多次反映这一情况，绵竹市教育局也派人来检查，均未引起重视。富新二小最终也没有进入危房改造计划。
　　在接受《财经》记者采访时，绵竹市教育局一位官员证实，据他查看历史记录，没有发现富新二小申请危房改造的报告。他介绍说，危房鉴定以学校自查为主，学校申报，教育局才派人下去鉴定。他也很难解释为什么富新二小校方没有申请危房改造。
　　不过，也有申报危房而不得批准的案例。都江堰倒塌学校之一的向峨中学，在修建过程中，被上级定为危房，随后该教学楼仍在原来的基础上完成修建，最终在地震中倒塌。
　　青川县木鱼中学曾于2006年2月、4月两次向上级主管部门递交过危房自查报告，其倒塌教学楼始建于上世纪60年代末70年代初，已经超过了30年的使用寿命。危房自查报告称，“楼房普通墙体裂缝严重，每幢楼房墙体都存在大量裂缝，严重上至楼顶固梁，下至地基，其中最严重的是学生食堂煤房，缝长约8厘米,宽约15厘米。肉眼已经可见墙体倾斜。墙体腐蚀砖块风化严重，最大量出风化面积达10厘米以上……”学校希望主管部门能够支持重建。
　　此份报告递交了两年之久，数百名学生就在危房里上了两年课，直到地震爆发。木鱼中学死亡学生人数是275名。

危房鉴定疏漏
由于缺乏制度性的安排和专业化的分工，危房标准鉴定在地方上完全成了一纸空文，每年的例行检查也变成表面文章

　　危与不危，谁来确定校舍的标准？专业人士指出，1996年的《农村普通中小学校建设标准》曾做出基本规定，但只是原则性要求。而自1998年3月1日《建筑法》实施后，不管是学校建筑还是商业建筑，其建筑标准、设计规范、验收规范、质量规范都是一样的，都需要执行国家标准。
　　“公共建筑的设计标准还要更高一些。”四川省建筑厅有关官员告诉《财经》记者。
　　然而，在中国具有封闭性的教育系统内，长期以来学校建筑的管理一直在教育系统内执行，省及省以下教育部门均设置有计划基建财务处，负责校舍的投资和基建项目管理工作。
　　据教育部一位官员介绍说，2000年前，中国对农村中小学没有危房鉴定标准。对城市危险校舍的鉴定，多是教育部门内部鉴定、上报、统计，各地宽严不一，标准也不一致。至于鉴定，当时要求城建部门负责，并出具有资质的房屋质量鉴定书，同时要求县级政府统筹此事；“具体执行如何，也要看地方的力度。”
　　2001年4月，教育部、国家计委、财政部联合发出了《全国中小学危房改造工程实施管理办法》，规定此次危房改造由县级教育部门牵头，由授权机关按照建设部颁发的《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-99）进行鉴定，并出具危房安全鉴定报告，建立安全档案，相关资料和报告均存档。
　　这是教育系统首次在校舍危房改造中引入统一的国家建筑行业标准。按照这一标准，房屋危险性鉴定将按登记划分为四级：
　　A级：结构承载力能满足正常使用要求，未腐朽危险点，房屋结构安全；
　　B级：结构承载力基本满足正常使用要求，个别结构构件处于危险状态，但不影响主体结构，基本满足正常使用要求；
　　C级：部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情，构成局部危房；
　　D级：承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。
　　其中，D级危房需予以拆除或重建；B、C级危房则经过改造、结构加固后，可继续使用。
　　不过，结构力学专家、湖南大学设计研究院第四研究所所长何放龙告诉《财经》记者，这一鉴定标准只是建筑业的行业标准，不像国家标准那样具有强制性，主要供各地危房办评估之用。
　　《财经》记者在采访中亦发现，在实践中，这一被教育系统采用的标准并未对很多具体问题做出明确规定，比如：授权哪个机构进行危房鉴定？哪些人有资格参与鉴定？四级危房的具体鉴定指标、鉴定方法和鉴定设备是什么？这也直接导致在实际操作过程中，各地危房鉴定的标准仍然没有统一，执行力度也各不相同。
　　都江堰市聚源中学、绵竹市富新二小教学楼等危房的“遗漏”即由此而来。
　　一位不愿透露姓名的绵竹市教育局官员曾向《财经》记者解释称，2000年之后的中小学危房鉴定，并未把防震鉴定列入考虑因素。当时鉴定的D级危房，主要是考虑暴雨、大风、泥石流等安全因素；至于地震，“大家都觉得发生概率很小，就像中彩票一样。”他说。
　　这位教育官员还表示，危房安全检查组不可能人人都是专家，也不可能都是专业检测机构来负责，一般都是每个部门派几个行政管理人员。检查方式，则主要是靠肉眼现场查看、听取师生们的意见。这种鉴定的准确性如何，可想而知。
　　如果真想通过检测，确认房屋抗震、抗灾的坚固度，专家何放龙称，必须延请专业机构人员，并参照具国标意义的《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-1999）等多个鉴定标准，对建筑的承载力、绕度等具体指标，作出测定。显然，教育系统的危房改造并未以此专业标准进行。
　　由于缺乏制度性的安排和专业化的分工，所谓“ABCD危房鉴定标准”到了地方上完全成了一纸空文，每年的例行检查也变成表面文章。县乡镇的教育官员对于“危房”和“安全”的界定五花八门，随时根据现实需要给出不同定义。
　　例如，富新二小所在的绵竹市，2005年当地教育局曾组织了一次安全排查，但排查的主要原则是检查有无消防通道。令人扼腕的是，即使以此为标准，只有一个楼梯的富新二小也可被列入“危险”行列，但教育局官员却将二层办公室通往老师办公楼的铁桥说成“消防通道”，予以过关。地震发生后，这座铁桥第一时间即倒塌。
　　正是在这样的五花八门的标准之下，根据各地官方媒体报道，大部分省区在2006年后纷纷宣布已经基本完成中小学危房改造。

“风貌改造”
聚源中学在2005年后获得了一笔至少20万元的改造资金进行“标准化建设”，主要是进行了外墙粉刷、绿化等“风貌改造”工作

　　校舍质量，使人想到多年来拮据不堪的农村教育经费。特别是自上世纪80年代末到2002年以前，中国一直实行以乡镇财政为主办教育的机制，“农民教育农民办”，而乡镇财政在上世纪90年代中期之后一直极为薄弱，基层教育投入严重不足。
　　近年来，经费不足的局面正在改变，但观念的转变则艰难得多。并不很充裕的新增资金，并没有都用到保证孩子安全的校舍建设上。
　　教育部于2001年启动的中小学危房改造工程，从一开始就明确规定，校舍维修标准为每平方米400元；2008年起，四川省又将校舍维修改造测算单价标准提高到每平米500元。当地建筑商在接受《财经》记者采访时普遍认为，这一标准足够盖出一个结实的、在地震中不至于瞬间倒塌的房子。在此次地震中屹立不倒的北川刘汉希望小学，其工程造价亦不到每平方米400元。
　　2005年底中国启动了农村义务教育经费保障机制改革后，2006年6月全国人大通过了新修订的《义务教育法》。早在这一年年初，中国西部的农村已经实行了免费义务教育。仅此一项，中央政府就确定从2006年始，五年内和地方共安排2652亿元资金。
　　当年10月8日和11月3日，财政部、教育部分两次下达2006年中西部地区农村中小学校舍维修改造中央专项资金预算。第一批涉及中西部19个省份，下达中央专项资金预算25.93亿元；第二批涉及5个省份，下达中央专项资金预算3.35亿元。其中四川省即占了近3亿元。
　　目前，还无法分析四川省所获教育资金及危房改造资金的安排。然而，发生在聚源中学的事实引人关注。
　　聚源中学情况与富新二小略有不同。聚源中学虽然最初也没有列入“中小学危房”改造工程之列，但在2007年获得了一笔至少20万元的改造资金。
　　然而，根据成都市对学校“标准化改造”的统一安排，这笔来之不易的20万元改造资金，几乎全部花在校舍的“风貌改造”上，对这两栋危险教学楼的安全结构，未做有效加固。　　
　　2004年6月，成都市有关部门在“全面完成”农村中小学危房改造工作的基础上，决定对全市410所农村中小学实施标准化建设工程。这项工程历时三年、投资10亿元，平均每所学校建设投入约243万元，于2007年9月全部完成。
　　需要说明的是，标准化建设与危房改造并不是一码事。根据成都市教育局官方介绍，所谓标准化建设的核心内容，是按照“统一投资、统一标准、统一规划、统一风格、统一设计、统一建设”的原则，对全市农村中小学进行全面改造或新建。所有新建、改扩建项目学校的建筑外墙立面必须确保灰瓦、白墙，装饰线条和贴文化石、仿磁砖的做法，体现川西民居特色，以“确保建筑风格统一”。
　　2006年1月，成都市政府下发文件，提出要“继续实施农村中小学标准化建设工程”，将校舍维修改造专项资金统筹用于农村中小学标准化建设。
　　聚源中学现任校长谷胜聪告诉《财经》记者，聚源中学也在这次成都全市标准化建设学校之列，但主要是进行了外墙粉刷、绿化等“风貌改造”工作，对教学楼的安全质量仅停留在电力和门窗，并未对墙体安全结构进行检查或改造。
　　其实，聚源中学需要的，并不是这样的“风貌改造”。70多岁的易安成曾在上世纪80年代后期担任聚源中学校长。他向《财经》记者回忆，1988年兴建教学楼时，镇里财政很困难，建设资金只有1万多元钱，最后由都江堰市教育局规划科工程师自行设计、当地一位包工头承包，勉强建成了这座三层12个教室的小楼。至1995年，与之相邻的四层教学楼建成，时任校长的林明富向市教育局提交了危房自查报告，希望能同时对1988年建成的老教学楼进行重修。但市教育局工作人员来检查后，只要求在三楼顶楼加几根钢条，以加固顶梁。
　　2008年5月12日下午14时28分，两栋比邻而建的教学楼，最终没能抵挡20公里之外的震中冲击波的撼动，先后整体性垮塌。仅位于四层教学楼一侧的楼梯通道基本完好，挤在楼梯通道里的学生幸免于难。
　　正在聚源中学现场勘察的河北省规划设计院专家向《财经》记者表示，从尚未倒塌的楼梯间可以看出，该校校舍的大梁构架尚可，关键是梁上的钢筋与楼板之间的钢筋缺乏勾结，使得地震发生后梁柱整体分离，导致墙体整体坍塌。

责任链条
包工头难以单独承担“豆腐渣”工程的整体之失

　　接受《财经》记者采访时，江绪银的手一直在不由自主地抖。20年前，就是他承包建设了绵竹市富新二小那栋垮塌的三层教学楼（原由五福中学使用）。“我最错的就是做了这个工程。”20年后，江绪银说。
　　几天前，江绪银刚刚协助绵竹市纪委调查，交出了全部工程图纸原件和竣工验收证明。富新二小教学楼整体垮塌后，建造了“豆腐渣工程”的江绪银顿成千夫所指。
　　不过，《财经》记者获得的一份《建筑安装工程竣工验收证明书》显示，这座工程编号为“89字005号”的教学楼，总价为15万元，由江绪银先行垫资；经过验收小组1989年6月12日验收，“工程质量全部合格，同意交付使用”。
　　在证明书上盖章的验收单位，包括建设单位绵竹县五福乡中学、建设单位主管部门绵竹县五福乡人民政府、施工单位绵竹县东郊联合建筑工程队、设计单位绵竹县建筑规划设计所第三设计室。
　　在完全坍塌了的富新二小建筑废墟上，专家组成员每天都在取样分析。地方专家组负责人、德阳市建设局副局长、总工程师邓宁告诉《财经》记者，这座建筑楼质量问题明显，虽然用了邻近乡镇什地乡什地中学的设计图纸，但两所学校的实际建筑完全不一样。
　　“最基本的底层墙体和三层的楼面都不一样。什地中学楼顶是瓦面，承重低；富新二小楼顶是楼板，而且加厚过。”邓宁说。
　　根据学校要求，这座楼在建设过程中修改了设计方案，两层盖成了三层。邓宁说，就一般楼板而言，两层改三层可能没问题，但是对于过分承重的楼板，则比较危险。
　　邓宁证实，原什地中学教学楼是三七墙（墙体截面厚度37厘米）；五福中学“仿建楼”主体墙则变成了二四墙（墙体截面厚度24厘米），这可能会使得墙体承压力明显降低，房屋稳定性受到影响。
　　调查组还重点检查了施工质量，对砂浆、砖块、混凝土灰浆饱满度均进行了取样抽查，看是否满足国家标准。“比如说，干砖上墙就是建筑质量有问题。现场干砖显而易见。”邓宁说。
　　四川禾力建筑工程质量检测有限公司也受专家组委托，对教学楼的“砖混黏合度”进行独立检测，结果显示不合格。禾力公司从垮塌楼房结构的各种部件，一共选取十个点的样品。其中5月26日这天选取了六个点，每个点取三个样，六个点的“砖混黏合度”指标全部低于80％的合格标准。
　　不过，江绪银并不认为自己对建筑质量负有全部责任。按照他的说法，教学楼倒塌主要是结构问题。
“图纸就没有设计构造柱，也没有设计屋顶，只有圈梁和大梁。再加上是走廊式的房子，本来稳定性就差，整个结构根本不满足任何抗震强度，更别说重大地震了。”江绪银说。
　　据江绪银称，五福中学教学楼的设计图纸是由县教育局拿出来，他自己连原图都没有看到，就直接拿着复印图进了工地。“设计的时候就全部都是砖砌的，楼板越加越厚主要是后面没有管理好。”他说。
　　这座教学楼的验收日期为1989年6月，当时新修订的抗震标准“89规范”尚未出台，乡镇小学处于乡镇自筹资金建设的窘迫时期。竣工报告证实，出于节省经费和增加教学楼容量的考虑，教学楼开工后，建设单位和施工单位曾多次协商，对设计施工图纸大幅修改，除加盖三层，还将矩形梁部分的设计断面从500×240平方毫米改为500×200平方毫米、将小青瓦屋面改为空心板平顶屋面等。
　　江绪银表示，当时乡里建学校，资金各方面都困难，就在设计方面能省一点是一点。“反正只有三层，这个基础的荷载也不高，起初大家都觉得没问题。”江绪银说。
　　记者辗转找到了当年的五福乡党委书记兼教办主任、现绵竹市政协副主席孙安泉。孙安泉表示，当时提出“人民教育人民办”，县政府只出了5万元，其余资金只能靠乡政府自己筹措，再由教办负责具体设计、建设。
　　他回避了自己作为乡党委书记和乡教办主任是否有主管领导责任这个问题，仅表示，工程验收是多个单位一起做的，负责质检监督的是质检组。而正在富新二小坍塌现场检测的专家组负责人邓宁告诉《财经》记者，1989年教学楼建成时，当地政府质检站还没有成立，所以也没有全面的质检报告。
　　不过，江绪银提供的竣工报告在验收规定中注明：工程交工前，施工单位应邀请建设单位（即五福乡中学和五福乡政府）进行一次全面的预验收工作；交工验收，由建设单位负责，有关单位参加。
　　报告附件中包括13份砂浆、混凝土试压报告单和19份分层分项质量验收表。这份显然是由江绪银草拟的报告自称工程质量合格率达到85％，“在资金极端困难的情况下，保证了施工质量和规范要求”，并敦请“建设单位（在工程交工后）认真考虑付款问题”。
　　这一工程延期五个月交付，报告中称原因是“工程款拖欠延付所致”。
　　富新二小的遭遇并非孤例。都江堰市聚源中学倒塌的那栋三层教学楼，亦是属于建成即危房的问题校舍。
　　《财经》记者还辗转获得一份什邡市《关于部分垮塌房屋图纸收集的情况说明》。说明称，此次地震中发生垮塌的红白小学教学楼、蓥华仁和小学教学楼均为市教育局计财股自行找人设计；湔氐中学使用的是通用图，具体哪一套图纸不详；由于上述教学楼均系上世纪80年代及90年代初工程，教育系统为节约经费，均未作地质勘查。
　　这一栋栋带着天然缺陷的教学楼，被教育和行政部门一一验收放行；而其结构则因着主管部门的思路和资金所限随意改变；其责任也在这系统内的内部循环中被一一消解。“豆腐渣”工程成为当年包工头难以承担之重。
　　而放任这些问题校舍建成、又在验收报告中签字，且不断错失危房改造良机的校舍建设管理部门，则选择了集体失语。

公共工程安全隐患
建设系统与教育系统关于校舍倒塌问题初步调查结论的不同，凸显出中国公共建筑长期以来由各系统自行建设的体制，所带来的标准之失、安全之患已十分突出

　　“512”汶川大地震后，建设系统和教育系统均派出专家组赴震区调查房屋倒塌、特别是校舍大面积坍塌的原因。但是两个系统得出的初步调查结果并不相同。
　　5月28日，四川省教育厅自行对外公布了校舍倒塌初步评估结果，称校舍大面积倒塌的首要原因是这次地震超过了预计强度，学校校舍抗震（设防标准）难以抵御；教室楼面负荷大，疏散时又集中在楼梯间、走廊等相对薄弱地带；此外，校舍老化，学校建筑本身也存在着抗震设计方面的先天缺陷。
　　省建设厅调查组实地调查后发现，地震房屋损毁最严重的就是学校、医院、政府机关等公共建筑，其中校舍大面积倒塌原因有三：一、抗震标准不达标；二、结构设计不合理；三、施工质量不合格。
　　6月5日，建设部副部长齐骥在出席国务院新闻办公室发布会时，亦公开否定了有关“学校的建筑比其他建筑更容易倒塌”的说法，明确表示：“我是学结构的，我不这么看这个问题。”
　　建设系统与教育系统关于校舍倒塌问题初步调查结论的不同，凸显出中国公共建筑长期以来由各系统自行建设的体制，所带来的标准之失、安全之患已十分突出。
　　四川省代建办在6月2日上报四川省抗震救灾指挥部的文件中明确提出，公共工程的灾后重建工程，应该纳入政府代建管理系统中。即通过招标选择委托一家第三方的管理公司作为总承包人，来负责公共工程建设。
　　在过去很长时间里，校舍作为教育类公共建筑，一直由教育部门自行筹资、设计、施工招标、建设、验收等，教育部门扮演着多重角色，既是投资人，又是建筑工程管理人，还是监理人和质检人，几乎没有任何第三方监督。
　　实际上，根据2000年国务院通过的《建设工程质量管理条例》，关于验收人员的资质有明确要求，规定“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收”。这里的“建设单位”，指的是建设工程项目的投资主体。
　　教育系统对于危房改造和管理不可谓不重视，从教育部到各级教育部门，三令五申，颁布了大量的文件，制定了很多制度。2003年，国家教育部、发改委、财政部联合颁发的关于《农村中小学危房改造工程的实施意见》明确规定，要建立完善中小学校舍管理数据库和校舍定期勘察、鉴定工作制度。地方各级政府每年要组织有关部门对辖区内中小学校舍进行安全检查和危房鉴定，切实做到早发现、早改造。各级教育行政部门和学校要建立完善中小学校舍管理数据库，确保信息准确。
　　2001年之后，校舍危房改造还引入了建筑行业的统一标准。但由于行业壁垒以及这种内部循环机制的天然缺陷，到了具体执行层面，种种规定和要求形同虚设，在中西部及农村地区表现突出。
　　绵竹市教育局官员在接受《财经》记者采访时承认，验收房屋的人如果专业水平不够，就不一定有能力验收“地震设防”，“地震毕竟是多年不遇。所以地震的设防标准虽然纸面存在，实际与‘危房’对不上。多年来其实没有这个概念，也没有真当回事。”
　　这种内部循环的模式造成的直接结果，就是即使出现重大问题，问责也仅是教育系统内部行为，责任很容易被层层剥离，难以落到实处。四川省教育厅所发布的“校舍垮塌原因五点结论”，即是如此。
　　从《财经》记者此次在四川灾区走访的德阳、绵竹、都江堰等地来看，当地教育部门并未建立完备的校舍管理数据库，也没有认真执行过例行检查制度，有的地方连验收报告都找不到，更别说跟踪校舍管理，做到及早发现、及早改造了。一旦问题发生，部门内部互相推诿，根本无法问责到人。正在富新二小现场调查的专家邓方透露，当地政府主管部门至今仍未将倒塌教学楼的竣工报告、验收证明交予调查组。
　　财政部财政监察专员办公室曾对甘肃省一期中小学危房改造资金检查情况做过通报，显示出的问题在全国相当普遍。其中一项就明确指出，各县（区）出于打造“标准化”学校的需要，借“工程”实施之机，随意调整项目计划，有些项目超出计划好几倍，有限的资金大部分集中在了某几所重点项目学校。
　　通报称，“部分项目没有严格按照计划执行,存在擅自调减计划的情况；主要原因就是地方配套资金不到位，集资、摊派等问题比较突出。而项目计划执行过程中的随意性比较大，超规模、超投资问题比较突出。”
　　5月30日，教育部和发改委联合下发了《关于进一步加强中西部农村初中校舍改造工程质量管理的通知》，要求汲取汶川大地震教训，对目前正在实施的“中西部农村初中校舍改造工程”提出更严格要求；同时要求教育部门、发展改革部门与建设部门紧密配合，确保工程施工质量。
　　“中西部农村初中校舍改造工程”是继“全国中小学危房改造工程”之后，又一大型农村基础教育设施改造工程。“十一五”期间，中央财政将累计投入100亿元，地方配套50亿元，重点改造7000所农村初中学校。作为牵头单位，各级教育部门承担了改造工程的主要建设组织工作。由是观之，这一教育系统内自我循环的校舍建设改造机制仍在持续。以汶川大地震中的数千名的生命为警示，体制性变革必须来临了。