大学行政权力与学术权力之间边界设置的理念和方式[1]

摘要：通过在大学行政权力与学术权力之间设置边界，达到为行政权力设置“牢笼”、为学术权力张扬服务的目标，是治理大学行政化的一项有效举措。设置边界的前提是大学利益相关者就大学行政权力行动者与学术权力行动者分类、行政权力活动与学术权力活动分类达成共识。进而在行政权力与学术权力行动者之间、行政权力活动与学术权力活动之间设置科学的边界载体，如行政委员会、学术委员会、教职工代表大会等。并设计适切的现代边界管理制度对这些边界载体的功能、组成、运行机制等进行确认与维护。最终实现大学行政委员会对大学的管理效果负责，大学的学术委员会对大学的学术质量和作为教育机构的公信力负责。

关键词：行政权力；学术权力；大学边界；行政委员会；学术委员会

通过在行政权力与学术权力之间设置边界，实现行政管理者对大学的管理绩效负责、学术委员会对大学的学术质量和作为教育机构的公信力负责之目标，既是一种理论上探讨，也有实践的可能。

一、大学行政权力与学术权力之间边界设置的理念

理念是边界设置的先导，大学行政权力与学术权力之间边界设置的理念，是大学关于什么是边界，大学需要设置什么样的边界，以及如何设置这样的边界等的基本看法。理念来源于成功的实践，来源于理论研究，来源于边界设计者对理论与实践的综合考量。大学行政权力与学术权力之间边界设置的理念主要是基于以下事实与研究成果。

（一）基于大学组织特征

科森在1960年就发现，大学表现出“组织结构上的—种奇持的二重性”。科森认为在大学里同时存在着两种结构：一种是传统的管理科层结构；另一种是教师在其权力范围内对学校有关事务作出决策的结构。[1]自此之后，学者对学术权力与行政权力的特征进行了广泛的研究。大学的行政和学术权力是两种不同性质、不同功能的权力。通过边界的划分，明确不同权力主体的权利、责任边界，使权利和责任对称，两者能够为各自行为承担责任。

（二）基于现代大学的运行规律

现代大学的运行规律，主要的有以下几个。其一，大学与社会的联系日趋加强，大学成为社会的轴心机构。这说明运行这样一个庞大的机构需要有专门的管理团队、行政团队和学术团队。其二，共同治理是大学治理的基本模式。共同治理是指这样一种制度：确保高校的教师、职工和行政管理者拥有相同的机会参与到高校的决策中来。[2]根据一项美国问卷调查的结果，47%的被试认为，共同治理是协作式决策，即教师和管理人员达成共识、共同决策；27%的被试认为，共同治理是咨询式决策，即师生参与决策过程，但参与者一般只限于讨论和分享信息，决策权掌握在高层管理人员和董事会成员手中；26%的被试认为，共同治理是分布式决策，即教师和管理人员只在各自分管的领域享有决策权。也就是说，共同治理至少有三种形态:协作式决策、咨询式决策和分布式决策。[3]

（三）基于美国教授治校实践的研究成果

大学内部客观存在着两大权力系统，大学从本质上是一个追求学术卓越、追求真理、引领社会的学术性组织。这两大特点决定了大学又必须合理地区隔行政权力与学术权力治理的活动边界。学者把此对行政权力与学术权力的治理范围进行了有效探索。麦克·丹尼尔曾运用不同分析工具，将高等教育治理层次划分为五种类型：财政、日常管理、教育事务、个人政策、学生事务。[4]迪特玛·布劳恩将之归为两种类型：机构管理和学术事务。前者包括财政、日常管理，后者包含教育事务、教师政策和部分学生事务。[5]

全美大学教授联合会1970年对美国大学教授参与决策的情况的专题调查，更具可靠性。他们让参与调查者就以下五个问题进行回答：①决定由教师做出；②教师和管理人员共同做出；③向教师咨询；④讨论；⑤完成由行政人员做出。据此，得出大学教授在大学某些事务治理问题上的决策权比例。威廉•布朗在此数据基础上进一步把大学事务分为学术事务：课程设置、学位授予（学位授予条件、学术表现、不同层次学位类型）、教师任用（聘任、任命、晋升、终身教职等）、学生事务等和行政事务：资源分配、中长期财政计划、新学科建设、教员编制等。通过数据回归分析，他得出如下结论：对于学术事务，教授参与度越高绩效越好；而对于行政事务，教授参与度越高则绩效越差。[6]Robert E. McCormick and Roger E. Meiners在以上数据基础上，通过数据分析也得出相似的结论：大学教授参与学校管理工作参与度越高，学校绩效越差；成功的从事科研和教学的教授不应过多地参与学校的管理工作，而那些主要从事行政工作的人员也不应过多地从事科研和教学。[7]

（四）基于中国大学的治理实践

对于中国大学的治理实践，中国青年报社会调查中心通过民意中国网和搜狐新闻中心，对3010人进行的一项名为“你如何看待大学校长兼做科研”的调查显示，71.5%的受访者认为大学行政领导兼做科研弊大于利。83.1%的人担心会导致行政权力影响学术资源的合理分配；70.4%的人担心会加剧大学官僚气息，影响学术自由；46.4%的人担心影响其他大学老师的发展机会。[8]

（五）基于大学边界理论

大学边界边界不是一个虚无的概念，它是一条组织与组织之间、机构与机构之间、人员与人员之间、活动与活动之间的分界线。这条分界线以文化为先导，以机构为载体，以制度为保障。具体到大学学术权力与行政权力之间的关系特征，我们认为可以在大学学术权力与行政权力之间设置一条边界，从而厘清二者之间的行动者边界、活动边界等。

基于以上理论成果与实践现实，我们可以形成如下理念：大学行政权力和学术权力具有各自的运行规律，大学活动可以依学术权力与行政权力特征进行合理的区隔。在学术领域内，学术权力行使治理权力；在行政领域，行政权力行使治理权力；在二者的交叉领域，双方可采取联合决策，或者由学术权力提供咨询和参与讨论，进而由行政权力进行决策。

二、大学行政权力与学术权力之间边界设置的基本方式

“大学边界并不是自然而形成，而是大学自主选择设置的结果。这一结果的过程包括以下几个方面：第一，文化观念的形成；……第二，边界机构的设置；……第三，边界制度的实施。”[9]根据大学边界的有关理论，我们可以通过“行动者”和“活动”两个指标，进行大学行政权力与学术权力之间的边界设置。[10]

（一）行动者边界设计

从“行动者”的角度来设计大学边界，即是要把大学的全体师生依职责进行分类。行动者分类是大学边界设置的前提，它不仅确立了人员的边界，同时为人员活动的边界设置创造了条件。大学中最为常见的行动者有：行政管理者、学术研究者、教学者、服务者、学生等。依此，我们把大学行政者界定为行政权力承载者和学术权力承载者，教辅人员、后勤职工、学生不列入本研究范围。

1、行政权力承载者

依行政权力承载者的行动者特征、行动者资格标准、行动者身份认同等控制要素，我们可以把行政权力承载者分为三大类：其一，以校长为代表的校级行政权力承载者。其二，以大学职能部门负责人为代表的行政权力承载者。第三，以学院负责人为代表的行政权力承载者。进行行政者边界设置之后的另一项重要的工作即他们可以做什么，不能做什么。这恰恰是行政者边界设置的最为重要的因素。我们的一个基本观点是：以校长为代表的校级行政权力承载者和以大学职能部门负责人为代表的行政权力承载者尽量不做或者少做学术工作。他们的主要职责是大学发展，他们的重点工作应该放在大学如何科学发展上。他们从事学术工作，往往会不自觉地挤占学术资源，影响学术资源的分配，容易形成行政权力通吃的现象。以学院负责人为代表的行政权力承载者，也应该少做学术工作，并公开、公正、公平地处理学术资源的分配问题。

2、学术权力承载者

大学学术权力承载者虽然很容易界定，但要真正进行分类并不是一件容易的事。浙江大学在2012年出台的一项政策中，把教师分为教学科研并重岗、研究为主岗、教学为主岗、社会服务与技术推广岗、团队科研/教学岗等五个教师岗位。我们依行动者特征、行动者资格标准、行动者身份认同等控制要素，把学术权力承载者分为三大类：第一，以知名学者为代表的教授群体。第二，以教学为主的教师群体。第三，以社会服务与技术推广的教师群体。对全体教师来讲，在行使学术权力的同时，也应该学会“科学、民主、协调、公正”地行使行政管理权力。终归大学的事务应该围绕学术来进行，而教师无疑是最知如何依照学术发展规律来办大学的。在学院一级应该养成“教授治院”的文化氛围，形成相应的机制体制平台，并建立相应的制度来保障。

（二）活动型边界设置

大学里的“活动”依不同的分类方法可以分为很多种，如依大学职能分类，大学活动可以分为教学活动、科研活动、社会服务活动、文化传承与继承活动等；依大学事务性质可以分为学术活动、行政活动、服务活动等；依活动层次可以分为校级活动、院级活动、系级活动、个人活动等。本研究认为，在院级及院级以下活动内，大学活动的边界应该十分清清晰与明确。那就是实施在学院层面实施教授治院、在学系层面实施教授治系、在个人层面应该教授治学。学术权力应该成为学院、学系的主导者，行政权力应该致力于服务学术发展、服务教师发展、服务学科发展。在学校层面，则相对比较复杂。本研究主要针对学校层面的活动，对学术权力与行政权力之间活动边界设置进行探讨。

1、学术权力的活动边界设置

本研究认为，在中国大学里，学术权力应该在以下领域行使决策权，或者说以下活动应该在学术权力主导下完成。（1）教学活动，包括课程设置、教材建设、教学评价、教学资源分配、教学任务安排等；（2）科研活动，包括学术方向确定、学术规范制定、学术评价标准、学术人员安排、学术资源分配、学术成果奖励等；（3）教师发展活动，包括师资聘任、教师晋升、教师培养、教师待遇等；（4）学生事务，包括学位授予、学生培养等；（5）学科建设，包括学科方向确定、学科人才培训、学科平台建设、专业设置等。

2、行政权力的活动边界设置

本研究认为，在中国大学里，行政权力应该在以下领域行使决策权，或者说以下活动应该在行政权力主导下完成。（1）发展规划，包括长期规划、中期规划和年度规划制定、招生计划与方案制定与执行、基本建设规划等；（2）机构设置，包括职能部门与学院、系的设置，相关制度制定，人员调配与人事任免等；（3）技术推广与社会服务，包括成果转化、专利申请、知识推广、校办产业发展计划与年度经济活动等；（4）对外合作，包括对外合作与交流项目的选择、审查与审定等；（5）财务预决算，包括学校财务预算、项目投资、资金管理、财政收支平衡、基金会运作等；（6）学生事务，包括学生奖惩与思想品德教育、就业推荐、校友服务等。

3、行政权力与学术权力共治的活动边界设置

大学里更多的事务是需要共同治理，这时行政权力就要起决策主导权，学术权力行使讨论、咨询和审议权。这类事务较多，如学科设置与调整；重点学科建设与申报；专业设置与调整；学校发展战略与规划制定与执行；教师与专业技术人员的聘任与奖惩；校内津贴与职工福利政策；涉及学校发展的重大经济活动等。这些需要行政权力与学术权力之间的活动边界具有一定的渗透性。

（三）边界载体设置

《中华人民共和国高等教育法》规定大学层面的载体主要有：中国共产党高等学校基层委员会、校长办公会（校务会）、学术委员会和以教师为主体的教职工代表大会等组织形式。在实践中，为了科学设置学术权力内部边界，一些大学还设置了教学工作委员会和科技工作委员会。本研究认为重要的学术权力与行政权力之间边界载体包括：行政委员会、学术委员会、教职工代表大会等。大学的党委会是大学决策机构，它不是边界机构。

1、行政委员会

中国大学目前的行政委员会是全面负责学校教学、科学研究和其他行政管理工作的实体机构。它的组成人员一般包括校领导和校办主任。为了科学决策，高效行政，其在人员组成上应该吸纳教授代表和学生代表参加。在活动内容上，虽然依据高等教育法的规定，这个机构应该处理所有大学事务。但为了科学决策，大学行政委员会应该主动把学术事务权力让渡给学术委员会。同时，在学术以外的活动中，也应该广泛争求教师的意见。让教师和学生特别是专家参加到行政决策的讨论或咨询中来。

2、学术委员会

学术委员会是领导学校学术活动决策和咨询性机构。学术委员会具有学术制衡与评价、学校标准的规范与学术奖罚制度的设计、学术资源分配与学术发展事务决策等功能。高等教育法第42条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”《高等学校章程制定暂行办法》也要求大学应该明确“学术委员会、学位评定委员会以及其他学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制，保障学术组织在学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制定、教师队伍建设等方面充分发挥咨询、审议、决策作用，维护学术活动的独立性”。在这样的学术性组织中，其人员应该以教师、教授为主体，教师和教授要占较大比例。在国外大学中，学术委员会主席一般由校长担任。在中国大学里，正在对学术委员会组成和功能进行探索。主要的做法是限制行政人员特别是校级领导和职能部门领导数量，明确学术委员会的活动边界，以促进学术权力与行政权力的协调。

3、教职工代表大会

为了充分发挥广大教工在学校各项工作中的作用，教育部发布《学校教职工代表大会规定》，并于2012年开始实施。在《学校教职工代表大会规定》中，规定了代表大会的职能，同时规定了教职工代表大会的组成方式。可以说教职工代表大学是协调学校行政权力和学术权力范围重要载体。它的组织主要以教师代表为主体，占到总代表数的60%以上。其职能涵盖了大学几乎所有的事务。从章程制定到学校规划；从年度工作安排到具体校内重大学术与行政事务；甚至还包括评议领导干部的职能。

教职工代表大会目前最大的问题是不独立。其召开时间、议题、开会表决方式等均由行政权力作出，这在一定程度影响了它的职能发挥。

（四）边界制度设计

2009年诺贝尔经济学奖获得者，美国著名政治学家奥斯特罗姆(ElinorOstrom)曾对“制度”做过如下界定：[11]制度就是一种规则组合，它被人们用来决定谁有资格进入某一决策领域，决定信息如何提供，决定在什么情况下应该采取什么行动，决定个体行动如何被聚合为集体决策。人类社会发展到今天，制度已成为一种重要的社会资源，并形成了庞大而又复杂的体系。各个领域、各种形式之间的制度互相制约、相互作用，共同规范和引导着人们的各种行为，以维护社会的良性运行和有序发展。一项完美的大学管理制度，应具有保证各学院合法、高效、有力地运行的机制，也是保障行动者、活动边界稳定持久，高效运行的工具。为了保障行政权力与学术权力边界的稳定、稳固，应该建立健全以下二项制度。

1、行动者制度

行动者的行为方式、状态直接影响着活动和关系两个指标的状态。有关系行动者的制度至少应该包括以下几个：（1）行动者分类制度。即对边界内的成员资格进行限定，具体规定哪些人员可以作为大学行政权力和学术权力活动边界内的行动者。这是边界维持和管理的前提。（2）行动者过程动态管理制度。这类制度的目的是保证边界内行动者的质量。校务委员会、学术委员会、教学委员会、科研委员会要对行动者的活动过程和效果进行评价和评估。要针对每一个人的业务特长、性格特点，安排适当的工作。（3）行动者退出制度。应该制定一种制度，保证人尽其才，保证教师队伍和行政队伍的合理流动。应该建立长期合同与兼职合同相结合的行动者管理制度；建立清退不合格教师的机制；建立行政管理者的晋升与退出机制。（4）行动者评价制度。在学术评价方面，中国大学中应该建立起自我评价、学生评价、专家评价、同行评价相结合的教师评价制度。在行政评价方面则应该建立由教师和学生、校友主导的行政评价制。

2、学术与行政之间的边界管理制度

主要的工作有：第一，清晰划清学术权力与行政权力的边界；其二，强化学术委员会对学术事务的“决策作用”；第三，是规范学术权力与行政权力的运行机制。学术权力与行政权力有着不同的运行机制，学术权力不能完全套用行政权力的运行机制来运行。具体讲来，学术权力更多体现“由下而上”，体现每一学术人员的权力，具有学术共同体的特征；行政权力更多体现“由上而下”，体现更多地是领导意志，具有官僚机构的属性。第四，形成行政权力对学术权力的支撑与服务机制。大学是一个学术性组织，发展学术、培养、追求卓越是大学首要的任务，大学的一切工作都应该围绕这一任务来展开。这就要求大学行政权力必须为学术权力服务，为学术权力提供支撑，促进学术事务的健康发展；第五，对当权者的权力责任区进行限制。当权者不应该再从事与自己权力相关的事情。比如，科技处长不适宜再做学术工作，而主要应该是管理工作；第六，在培育大学文化中设置边界。“教授是学校的主体，校长不过是率领职工给教授般搬椅子凳子的。”[12]教授是大学成功办学的充要条件。大学应该让此成为大学文化，在这样的大学文化中，教授才可能是神仙，学生才可能是老虎。

参考文献：

[1] [美]罗柏特•伯恩鲍姆.别敦荣译.大学运行模式[M].青岛：中国海洋大学出版社，2003.10-11.

[2] AFT. the TRUTH about Unions and Shared Governance.http://archive.aft.org/ pubs-reports/ higher_ed/ truth_governance.pdf[2010-4-7]

[3] 李奇.美国大学治理的边界[J]. 高等教育研究.2011.(7): 96-101.

[4] McDaniel O.C. The paradigms of governance in higher education systems[J]. Higher Education Policy.1996（2）：137-158.

[5] 陶凤翔. 国外大学治理形态的变迁与其借鉴意义[J].大学教育科学.2011. (4): 47-51.

[6] William O. Brown Jr.Faculty participation in university governance and the effects on university performance[J].Journal of Economic Behavior & Organization.Vol. 44 (2001) 129–143.

[7] Robert E. McCormick and Roger E. Meiners. University Governance: A Property Rights Perspective[J]. Journal of Law and Economics, Vol. 31, No. 2 (Oct., 1988) . 423-442.

[8] 向楠. 71.5%受访者认为大学行政领导兼做科研弊大于利[N].中国青年报.2011-12-13（ 07）.

[9] [10] 刘广明.大学边界论[M].郑州：河南人民出版社，2012.62-63. 37-38.

[11] 文军.制度建构的理性构成及其困境[J].社会科学.2010（4）：60.

[12] 西南联合大学北京校友会编．国立西南联合大学校史[M]．北京：北京大学出版社，2006．5．

注：本文载《北京教育》（高教版）第5期，感谢李艺英责任编辑的约稿与修改！