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学习做减法的规划

已有 636 次阅读 2019-2-9 13:43 |系统分类:观点评述

迄今为止,我们所做的城市建设规划,也包括工业园区规划,都是扩张型的。企业落地需要用地指标,新城、新区和新镇建设则更需要大量的土地。虽然一些年来为了节约土地,尤其为了保护耕地资源,中央出台了以增减平衡为核心的一系列政策,引导地方政府通过整理各类废弃地、清理低效用地、整治和归并农村聚落等方式,获取低效冗余土地并以此换取建设用地。多年的经验证明相关措施是有效的。我国十八亿亩耕地红线得以守住。但我们这里讨论的,是城市建设或规划中存在的永无休止的扩张倾向。这是正当的?还是存在某些不合理性?

应该指出,越是经济发展的初期,越需要扩张型的规划。理由很简单,主要是这样几个趋势。一是城镇化。工业化要求各类生产要素集聚城市,通过深度分工、高度专业化服务、规模经济和集聚效应不断提升生产效率。城镇化也能够使人民群众享受较为充分的公共服务和市场化服务。二是人口的增长。我国经济发展之初的人口增长较快,其结构是年轻型或金字塔型的,意味着较长时期内人口会处于扩张态势。三是产业发展所需。尤其在高储蓄率的我国,可以长期依靠投资驱动经济增长。以上的每一点,都足以产生强大的动力以推动城市和各类园区扩张。

但时过境迁,如今所有这些推动扩张的因素都发生了重大乃至根本性的变化。产业发展的潜力已趋于饱和,主要的提升空间在于质量和创新。城镇化率已经接近60%。农村虽然还有超过5亿的人口,但通常以老人、50岁以上的“准老人”或高龄段劳动力和孩童为主。也就是说,即便城镇化的高潮尚未退去,距那一日也应该为时不远了。在人口方面,我国很可能已经到达了峰值附近。2010年大陆总人口为13.87亿,2016年为13.83亿。可能是由于放宽二孩政策导致的集中体现,2017年稍增加为13.90亿。但无论如何,说我国人口规模已经趋于平稳,这一结论是可以认可。按我国女性1.6的总和生育率,不久的将来我国会迎来人口的负增长。

换言之,原先使扩张型规划具有正当性的那些原因,有的已大幅度弱化了,有的甚至已经消失了。以停滞的人口增长为例,这意味着人口的迁移已成零和过程。一地人口的增加,必然意味着另一地人口相应的减少。这种减少应该分为两类。一是农村人口的空心化,即城镇化尚未完成部分的延续。二是部分城镇人口减少。虽然缺乏直接的人口统计数据,但根据间接证据,如小学招生人数的持续乃至大幅度下降、银行存款余额的持续下降等,可以发现我国约三分之一的城市已处于人口负增长状态。随着时间的推移,会有更多城市加入该行列。另一些城市会进入人口的准静止状态。

当人口陷入静止乃至下降,而规划依旧扩张,造成的问题是多方面的。最为直接的,是土地的浪费。某西部大城市多年来人口外流,但规划的新城竟达到800平方公里,而其本身包括郊区在内的总人口只有300多万。按我国的标准,城市建设用地的人口密度应该为每平方公里1万人。由此可以想象,真按照该规划实施,会浪费多少土地。当然,该新城规划的覆盖范围未必都是耕地,甚至耕地很少。但这意味着过度的规划和建设会占用自然生态系统,依然难言正当。另一方面,人口密度过低的城市或新城乃至城市的内部区域会导致基础设施建设的效率下降,导致城市的繁荣程度下降,削弱城市创造经济机会的能力,对社会经济发展也没有任何好处。

所以,新时代的城市规划需要更具有弹性,更切合实际,该扩张的继续扩张,该收缩的也必须收缩。即便是上海这样的一线城市,在人口静止的情形下,也会出现局部密度上升导致其他地区密度下降的现象,规划做减法同样难以避免。典型的就是定位于生态岛的崇明。据此严格限制工业的进入并选择性地限制服务业投资,则人口的流出就难以避免。在此情形下,学会做减法的规划,是政府和规划界都要面对的全新课题。




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1 陈楷翰

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