1.院系设置权。《高等学校章程制定暂行办法》（2011）规定：“章程根据学校实际，可以按照有利于推进教授治学、民主管理，有利于调动基层组织积极性的原则，设置并规范学院（学部、系）、其他内设机构以及教学、科研基层组织的领导体制、管理制度。”《高等教育法》（2015）规定：“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。”国家把院系设置的权力下发给了高校，但高校必须对院系领导体制、管理制度进行“规范”。

2.校院两级关系。关于校院两级关系该如何，国家也有要求。《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（2014）规定：“要理顺校院两级管理体制，进一步向院系放权，调动基层组织积极性”。《国家教育事业发展“十三五”规划》（2017）指出要“推动高等学校进一步向院系放权”。教育部等五部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（2017）指出：“各高校要及时制定实施细则，向院系放权，向研发团队和领军人物放权，确保各项改革措施落到实处。”《高校教师职称评审监管暂行办法》（2017）指出：“高校副教授、教授评审权不应下放至院（系）一级。”《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》（2018）指出：“保障学科带头人的人财物支配权”。从这些要求看，学校要向院系放权，下放哪些权力不明确，但是高级职称的评审权不应下放，同时学校和院系要向领军人物下放权力，即人财物方面的支配权。

3.院系内部治理体系。至于院系内部治理体系该如何建设，国家相关政策中也有规定。

（1）院系党组织。关于院系党组织建设，国家政策规定最细、最到底。一是关于院系级党组织。《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》（2017）提出：“要强化院(系)党的领导，发挥院(系)党委(党总支)的政治核心作用，履行政治责任，保证监督党的路线方针政策及上级党组织决定的贯彻执行。”《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（2017）提出：“强化院（系）党的领导，进一步发挥院（系）党委（党总支）的政治核心作用。加强基层党组织建设，推动全面从严治党向高校基层延伸，充分发挥党支部战斗堡垒作用。”二是基层党支部建设。《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018）对高校党支部职责进行了规定。《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中提到“要加强高校基层党建工作，建立健全高校基层党组织，加强教师党支部、学生党支部特别是研究生党支部建设，充分发挥党支部战斗堡垒作用。”针对教职工党支部建设，国家出台了《关于高校教师党支部书记“双带头人”培育工程的实施意见》（2018）、《关于开展首批高校“双带头人”教师党支部书记工作室建设工作的通知》（2018），着力推进高校教师党支部制度化、规范化、科学化建设。可见，关于院系党组织的建设，国家不仅规定了最基层党支部职能，而且还对党支部书记队伍建设提出具体要求。

（2）院系内部决策机制。关于院系的领导和决策机制，国家也作了明确规定。《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》提出：“认真执行民主集中制原则，通过院（系）党政联席会议讨论和决定本单位重要事项，健全院（系）集体领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，提升班子整体功能和议事决策水平”。《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》对此进行了重申。《关于高校党组织“对标争先”建设计划的实施意见》，对以上两个文件规定进行了细化，提出了“五个到位”的要求，其中包括“健全完善院（系）党组织会议和党政联席会议制度，领导班子整体功能强，议事决策水平高，院（系）班子成员工作职责明晰，集体领导、党政分工负责、协调运行的工作机制顺畅”。关于院系领导和决策机制，国家态度十分明确。

（3）群团组织与民主制度。这方面国家政策有详有略。一是共青团组织。《高校共青团改革实施方案》（2016）对院系及以下团组织的改革提出了极其具体的规定。从层级上已经规定到班级团组织，从内容上规定了院系团组织的指导机构、运行机制、干部设置与培育、职责范围等。二是教职工民主管理与监督。《学校教职工代表大会规定》（2011）明确：“教职工代表大会代表以学院、系（所、年级）、室（组）等为单位，由教职工直接选举产生。学校可以在其下属单位建立教职工代表大会制度，在该单位范围内实行民主管理和监督。”对于院系是否设立教代会，国家并无强制规定，由高校自主决定。三是学生民主管理与监督。《普通高等学校学生管理规定》（2017）规定：“学校应当建立和完善学生参与管理的组织形式，支持和保障学生依法、依章程参与学校管理”“学校应当建立健全学生代表大会制度”。但未对学生如何参与院系民主管理，院系是否要设立学生代表大会制度作出规定。

（4）院系学术组织。院系学术组织建设规定较少。《高等学校学术委员会规程》（2014）指出：“应当根据需要，在院系（学部）设置或者按照学科领域设置学术分委员会，也可以委托基层学术组织承担相应职责。”规定十分原则宏观，也不具有强制性。

通过以上梳理可看出，国家关于院系治理的政策除了具有“碎片化”的特征外，还存在“深浅脚”、“相矛盾”的现象。

所谓“深浅脚”，指的是有些地方规定比较细致，有些地方规定浮光掠影。比如：国家关于党的建设和团的建设的规定，不仅仅贯穿了学校层面，还贯穿到了院系最基层，特别是团组织建设，极其细致；对高校向院系放权的规定，仅有一处贯穿到底，那就是学科带头人，而其他没提；教师学生的院系民主管理监督、院系学术组织建设等则较为笼统，仅仅停留在院系层面，没有贯穿到院系最基层。

所谓“相矛盾”指的不同政策规定有打架的现象。比如许多政策都强调要推进高校向院系放权，但有的政策又强调不能把高级职称评审权下放到院系，这给高校改革带来很大的困惑。

出现以上情况可能是如下原因导致的。一是推进全面从严治党向纵深发展、向基层延伸，是党提高执政能力和领导水平的重要内容，是加强高校办学政治优势的重要体现，因此院系党建规定较系统、较细致。二是国家对高校的院系治理缺乏统筹考虑，可能存在一事一议的情况，导致部分规定不够周全、有冲突。三是政府和高校权力边界不明晰，有时候政府特意给高校留出自主空间，但有时候却没有考虑到，特别是在学科建设等更为具体的工作中。四是很多政策是由多个部委联合制定的，其中必然存在着博弈，使很多规定难以完全从教育工作的体系性、规律性出发。

院系是高校职能的最终承担者，其治理水平如何影响重大。就当前来说，要治理好院系，各方面需要共同努力。国家在院系治理政策供给方面应该有教育优先意识、系统意识、边界意识，避免其他领域工作要求侵越教育规律，避免政策要求冲突，避免挤压高校本该有的自主办学空间。高校要有法治意识、大胆改革意识，在加强党对院系领导的同时，规范院系设置、用足政策空间、做好“自选动作”。

作者 | 戴勇，华东师范大学发展规划部副部长