姚帆. 近代公共卫生体系中的国家与社会——以1918年鼠疫为中心的考察. 社会科学动态，2017（4）：82-87

摘要：1917年底，山西爆发鼠疫，这场鼠疫爆发之初，民国政府即迅速作出反应，采取多种措施应对。内务部、交通部、外交部等政府各部门分工合作，成立防疫委员会，划分防疫区域，制定检疫委员规则，拟定详细的防疫计划，建立疫情调查制度等，形成了一整套完整的防疫体系。然而，这场鼠疫最终还是迅速地扩散至全国，演变成为一场全国性的疫病。这场鼠疫最终被扑灭并不是因为政府的防治，而是源于1918年春季气温回升等自然因素。检视1918年鼠疫爆发与扩散、政府防治与受挫，可以发现，在近代公共卫生防治体系的建立过程中，中央政府、地方政府以及社会各阶层在其中都扮演着重要的角色，我们从中可以窥视近代中国公共卫生防治体系中国家与社会的关系。

1917年11月在蒙、晋等地爆发了一场肺鼠疫，疾病很快于1918年初蔓延至全国，给人们的生活造成了重大的影响，这场鼠疫在爆发之初即引起北京政府的重视，政府在第一时间作出了应急反应，采取了积极的防疫措施，然而，疫病仍然从爆发地扩散至全国形成全国性的疫病大爆发，其中的原因值得人们去探究，去深思。但目前关于1918年鼠疫的研究多集中在对山西鼠疫的研究，主要集中探讨1918年鼠疫爆发后山西阎锡山政府的防疫措施以及1918年鼠疫爆发后民国政府的防疫措施。本文主要从报刊资料中归纳分析1918年北洋政府具体的防疫措施，以及政府防疫受挫导致鼠疫迅速扩散的原因等两个方面来探讨，以了解民国政府的行政理念以及近代公共卫生事业建立的复杂与困难。

一、1917年鼠疫爆发与政府防治

“1917年11月肺鼠疫发现于内蒙古之伯子巴隆及黄河左近之山西边境，十二月蔓延于包头镇与萨拉齐，趁势直达于商业繁盛之归化城，今年（1918)一月北地肺炎疫从京绥铁路窜至丰镇、大同®……进而从丰镇、大同沿京包、正太、北宁、京汉、津浦等铁路传播到山东、安徽、南京等省市，构成全国范围的疫情传播”。此次肺鼠疫从发现之初就引起了北京政府的重视并迅速采取了一系措施。内务部、交通部、外交部等政府各部门在疫病爆发之初即迅速作出反应，相互分工合作，共同防疫，形成了一整套完整的防疫体系。

首先，内务部召开紧急防疫会议，组织防疫委员会。“内务部在肺鼠疫爆发当日即提出国务会议与外交、陆军、交通各部会商办法，由部呈请派伍连德、陈祀邦、何守仁三员为检疫委员，一面筹划切要办法，并约外交、交通等部派员于星期一到部组织防疫委员会，以便分别迅速办理防疫事项”并联合交通、外交各部组织防疫委员会开会讨论防疫办法，最终“依照《传染病预防条例》，以五萨等县为实行区域，其东路丰镇为交通要道，亦附在实行区域之内，并于杀虎口清水河等处设防疫检查所。”内务部在疫症爆发的初期即展开防疫工作，制定防疫应急处理措施，同时与其他政府部门相互分工配合，明确分工，积极行使政府职能，行政效率大大提高，使得疫症在爆发初期能够得到较好的控制。

其次，划分防疫区域。内务部根据鼠疫最初爆发的范围及有可能染疫的范围，划分了四个防疫区，“以绥远区域内之疫地为防疫第一区，由检疫委员全绍清会商绥远都统办理，察哈尔区域内之疫地为防疫第二区，由检疫委员何守仁会商察哈尔都统暨丰镇镇守使办理，山西大同北至省界南至雁门关边墙一带山西辖境之疫地为防疫第三区，由大同镇道秉承山西督军省长办理并由本部检疫委员陈祀邦随时参预该区，山西省沿雁门关边墙迆南之疫地即定为防疫第四区，由山西督军省长督饬该省防疫局及所属办理正太京汉二路应办，预防事务由各该路局督率医官分别办理”。内务部划分四个防疫区的目的为了将肺鼠疫控制在四区范围之内，避免其向外扩散，进而有针对性地在四区之内开展疫病的防治工作，缩小了防疫范围，减少了防疫困难。四区都委任有经验、有丰富的西医知识的专业人士如全希伯、何守仁、陈祀邦、杨医士等充当防疫委员，并聘请外国医士或具有西医背景知识的人员作为随员，四人到任后即着手展开有效的防疫办法，在一定程度上遏制住了肺鼠疫的传播。

第三，制定检疫委员规则。内务部在成立了防疫委员会，划分了防疫区域并委任防疫委员之后，就制定了详细的检疫委员规则，其中规定：

第一条：传染病发生时应设检疫委员会若干人并得设置检疫事务所；第二条：检疫委员应遴选医学专门人员充任之；第三条：关于检疫事务认为必要时得随时增派检疫事务员，前项检疫事务员亦应遴选专门医学人员充任之；第四条：建议委员承长官之命令指挥检疫事务员办理检疫预防事项并执行舟车检疫及其他救治事项；第五条：传染病发生时得依情形之必要令检疫委员分区办理检疫事务；第六条：检疫委员及检疫事务所之由地方设置或废止者应由地方行政长官报明内务部，其由内务部径行设置或废止者应由内务部长呈明；第七条：检疫委员执行细则及检疫事务所之组织由地方行政长官拟定报明内务部，但由内务部时由内务部设置，时由内务部以部令定之。

上述检疫规则中前五条规定了检疫委员的检疫职责，第六条、第七条则一再规定检疫委员的权力行使范围，力图将检疫委员的权力和检疫活动控制在内务部手中，一方面表现了中央政府试图通过其在履行政府职能的过程中加强中央的权力，构建中央政府的权威，另一方面也表现了中央政府权力不集中，对于各地方，尤其是农村地区还没有一套有效的制度和行政机构将其牢牢纳人中央政府的控制之中，因此也希望通过本次防疫来加强对地方的渗透以加强对地方的统治。总之，内务部制定检疫规则，明确了检疫委员的职责，使其在职责范围内更有效地工作，在一定程度上也减少了检疫委员与地方行政长官的冲突，使防疫工作能顺利进行，提高了检疫效率，同时，将检疫委员的权力收归到内务部手中，也便于内务部监督防疫工作的进行，使中央能及时了解各地方检疫情况，制定行之有效的检疫方法。

第四，制定详细的防疫计划。内务部制定了详细的防疫计划，具体落实到各个有疫和有可能染疫的区域，将防疫计划落实到到各乡村基层单位。详细内容见表1 《防疫配备简明表》。

表1  防疫配备简明表（略）

注：由于字数及板块限制，此处只选取了绥远一个地区的防疫配备筒明表，另外几个地区分别是：察哈尔，山西，直隶，京兆，其设备也大都是遮断交通，设检验所，隔离所。资料来源：《政府公报• 公文》，1918年2月3日第731号。

从表1可知内务部在四大防疫区内将每一防疫区的范围再具体详细地划分，然后在这些区域实行遮断交通、设置检验所、隔离所的方法，这也是防疫最直接最有效的措施。其防疫区域详细具体，各地方乡村基层都制定了防疫方法，进一步表明中央政府试图加强对基层的渗透和控制，也确保将各地方尤其是各偏远的乡村地区纳人中央政府防疫体系当中，各地方重要交通及时遮断，以避免疫症相互传播，更有效地实行防疫。

第五，建立疫情调查制度。为了更好地了解各地方疫情，内务部规定：“所有关于疫症一切详细情形亟应随时分别调查以资考核而便设施，兹由本部规定防疫配备表及百斯脱患者调查表二种，应发各防疫区域。逐项填列报部，其百斯脱患者调查表并应按五日一次填报，除分行外合亟附发该二种表纸各四十份，暨填写式样各一张，令仰该检疫委员遵照办理此令。”

疫情调查表每5日填报一次，并对医员、监管人员、交通关系和防检设备等几个方面都作了填报要求，使得中央政府能更好地掌握各地防疫情况，同时也落实了防疫责任，督促和监督地方长官、医生的防疫工作，使得地方防疫官员和防疫医生不敢懈怠，确实落实防疫工作，疫情调查表和上文中提到的百斯脱（肺鼠疫的病名）调查表的填报，使中央政府能够统计鼠疫病例，建立起完整的疫情报告制度，并通过报刊及时公布每天的新增病例、疑似病例、死亡病例以及留院治疗病例。“统计是现代卫生行政的重要手段，对了解病情，有针对性地采取措施具有重要作用”。也给中央加强对地方的控制提供了机会。

第六，防疫筹款。为了使防疫工作顺利进行，外交部与四国银行团商借100万元，决定自借款之日（1918年1月18日）起五日以内先交三分之一( 合银24万两），其余三分之二旧历正月间交付。

同时，由中国银行发行民国七年公债案预防鼠疫法，上述两项措施使得防疫的背后拥有资金的支持。表2 是一份内务部防疫收支清单（略，资料来源：《政府公报命令》，1918年2月10日第738号）。该《内务部防疫委员会收支各款清单》自1918年1月9日至2月15日止。

从这份清单中可以看出内务部对于各地区的防疫工作尤其是四个防疫区域的拨款最多，四个防疫区由于有中央政府雄厚的财力支持，因而能将防疫工作顺利开展。充足的资金使得各地区能购买防疫药品，聘请外国医士协助防疫，发放防疫人员工资等等，而这些资金无疑是对各地方防疫最有力的支持 。

第七，制定火车检疫规则。肺鼠疫最主要最快的传播方式就是火车，所以在火车上对乘客检疫就显得尤为重要，因此火车上行之有效的检疫措施在一定程度上遏制了肺鼠疫的向外传播。内务部协同交通部制定了《火车检疫规则》：

第一条：沿线道路线之区域及与铁道路线距离较近之区域，发生传染病时行驶该区域之列车应依照本规则之规定办理；第二条：施行火车检疫时，检疫委员或检疫事务员应依照传染病预防条例第四条第二项第三项第六项之规定办理；第三条：检疫委员或检疫事务员于车中发现传染病病人或疑似传染病病人时疫，应即速将该病人移送于沿路线所设之传染病院或隔离所或其他适当之处治疗之；第四条：移送传染病病人或疑似传染病病人于传染病院或隔离所或其他适当之处时，所需费用应由检疫事务所或地方官酌予补助……第八条：本令施行细则由内务部、交通部会同规定，以部令行之。

从上面摘录的五条火车检疫规则来看，政府强调各火车检疫须按照规则和传染病预防条例来办，防止各铁路在制定火车检疫规则时偏离实际，同时还对火车上染病或疑似染病者得隔离治疗补助费用，也展现了其人道主义的一面，确实从实际之处落实火车防疫，减少了火车检疫的困难，减缓了疫病传播的速度。

第八，整顿火车车厢卫生。火车是当时人们远行的主要交通工具，当时的火车行驶速度较慢，因此人们出行去外地在火车上待的时间也长，加上当时火车车厢卫生条件极差，人们也没有养成讲卫生的习惯，火车上随地吐痰扔垃圾的现象比比皆是，因而在火车这种闭塞的空间中极容易滋生细菌病毒，且据当时研究认为肺鼠疫主要是通过呼吸来传播，火车的这种大载客量和乘车时间长，空间闭塞的特点更加速了鼠疫的传播，因此火车车厢卫生的清洁也属于防疫的重要环节，为此，“交通部前以各路客车最宜清洁以免有碍卫生，曾经通饬各路严行整顿， 并饬路局医生著用制服逐段上车考察”，同时各铁路局积极制定火车清洁卫生方法来阻止疫情的蔓延，例如：

一是每次列车未开之前应由看车夫役将车内地方及厕所暨一切配件擦扫干净；二是餐车饭厅及存储饮料食物之处暨厨房厕所等应由该公司人役勤加清扫洁净；三是车上所售饮食应由本路卫生稽查随时查验，如经验出有碍卫生嘱令停售应即遵办；四是客人随带行李如有阻碍车门开合及往来孔道，应由看车夫婉商搭客，妥为挪置，俾便清扫。

除了对火车车厢清洁方面制定办法条例外，还对负责火车车厢检疫的医生检疫事项作了具体详细的规定：

一是饭车所用牛羊肉鱼水果钙包奶油等食物均应新鲜，冰箱等器具每日需用水洗净，侍役所穿衣每日应换一次，如有不洁查出酌罚；二是卧车房内所用之绒毛被单枕套等物均应洁净整齐；三是头二等所用器具均应洁净面盆尤当清洁，看车夫每日须用擦桐油将盆之内外拭净；四是头二三等车之看守夫均挂铜牌以便识别，如有过失查出以下牌号呈由总医官转行车务处酌罚。

津浦铁路的这些措施可谓是将火车清洁和火车卫生各方面的因素都考虑在内了，其他线路也参照制定了相应的规则。但是津浦铁路的火车清洁条例当中没有规定对火车进行消毒，消毒对于防疫是一项重要的措施，这也表明了当时检疫经验的缺失。

除上述一系列措施外，内务部还制定了相关详细的防疫计划，“以各处人民对于防疫一事不免发生疑虑以致办事人员多受阻碍，日前特撰白话布告刷印分送各省饬署张贴，以期人民知防疫为重要云”。

由于中国医疗近代化起步较晚，因而当时民众对于现代公共卫生知识普遍缺乏了解，所以这一项措施是防疫工作开展的前提，也是最贴切民意的，它能够更好地启迪人民，开化教导人民对于防疫知识的了解，使人民能够积极配合政府的防疫工作，在一定程度上扫除了防疫道路上的障碍。为了使防疫工作能更加顺利地开展，“内务部还参酌成例量定条规，订立防疫员医抚恤条例。”这项措施将防疫员的抚恤金制度化，能够吸引更多人投身到防疫工作中来，减少了防疫员在防疫工作中的顾虑，提高其对于防疫工作的热情，使防疫工作能够顺利开展。

同时，“内务部派传染病院医官带防疫器具及药品多种由丰镇到五原等处散发施治”。为了防止肺鼠疫扩散到京师，“内务部防疫委员会江朝宗会商警厅于京师地方添设卫生警察五百名， 兹闻警厅现将该项警察每区分派十名或十余名在各重要地方执行，关于公共卫生各项职务云。”上述措施表现了中央政府各部门将防疫工作的方方面面都作了考虑，并积极投身到防疫事务当中，根据各地实际情况积极制定防疫条例和防疫办法，对地方政府防疫工作提供支持和帮助，加强对地方防疫的监管来随时调整防疫政策等等，中央政府对于防疫工作可谓是尽心尽力。

二、治疫受挫：1918鼠疫的扩散

在中央政府制定了如此详细、具体的防疫计划，划分了如此详细的防疫区，对各防疫委员进行了如此明确的分工，又加强了对各地方防疫区的监管，还向各地方防疫区提供了较为雄厚的资金支持的情况下，但这场首先于1917年底爆发于山西、内蒙边境的鼠疫迅速于1918年初沿着铁路干线蔓延至整个山西境内，最终又沿着津浦、京汉等铁路干线迅速扩散至安徽、南京等省市，造成全国范围内的疫情传播。虽然此次瘟疫最终在三个月内被扑灭，但是自然因素在其中起到了相当大的作用，“因此次疫症之起始较满洲之疫迟一个月，而此疫症能盛行严寒之时，而至暖和之季即归消灭，此次染疫区域，往时均极寒冷，而去年至今春，天气甚为暖和，较之南方气候不甚差异，故此次肺疫蔓延无昔时东省之娼獗。”由此看来，气候在此次鼠疫扑灭过程中居于关键的地位，若气温没有及时回暖，这场鼠疫能否被及时扑灭就要另当别论了。下文我们就鼠疫扩散背后的原因作几点探讨。

1. 受中国传统习俗的影响

中国民间的一些传统习俗，有些是陋俗，深深地影响着人们的生活方式，“吾国习惯，病人之症，苟非寻常感冒，必有无数亲友时来探寻，是亦为交际方法之一，不知探病一事，与病者最不相宜”。肺鼠疫爆发之初，在政府没有将其确定为肺鼠疫之前，邻里、亲朋好友势必纷纷去探病，从而加速了鼠疫传播的速度。其次，民间存在的一些落后的习俗，也加重了此次疫情的传播，如“自五原、萨拉齐、包头三处发现肺疫后，归化城内外每日死亡数十人，染疫者类多贫民小工，流离与小客栈者，该地风俗冬令死尸概不掩埋，必俟春融时，方埋葬之，故疫均堆积于大坑内，不下数百具，任犬食之，犬之肥大，实所罕见”。对于因染疫而去世者尸体处理不外乎焚烧和深埋，这种受传统文化影响的对尸体的处理的方式使鼠疫在爆发之初没有得到及时的控制，疫症因而进一步大范围传播，同时也进一步滋生了病菌，使疫情加重。

2. 国家公共卫生体制落后

我国由于近代化的起步比较晚，近代医疗卫生发展缓慢，当时的中国主要是以中医为主导，“中国官吏与人民对于疫症素所轻视，且鼠疫的病症中国向无此名，数千年以来但知伤寒时疫，医生但知守旧，故一遇新发生之疫症即素称良医者亦束手无策”。且中医的一整套调和阴阳、把脉、针灸等方法需要较长的时间才能显示出效果，而鼠疫这类传染疾病传播速度快，传播范围广，伤害力大等特点需要在很短的时间内迅速将其扑灭，所以，传统的中医并不能在鼠疫的预防和治疗中起到多大作用。而西医的消毒、注射疫苗等一整套方法见效快，操作简单方便，更适宜用于用到鼠疫当中，然而，具有西医知识背景的医生在当时的中国很少，政府只能花高薪聘请外国医士协助防疫，从而又加大了防疫的难度。“且我国卫生行政尚未完全，人民卫生知识未发达，举凡预防器械消毒药品大都仰给予外国，设非事先规划则拖延时日，疫氛愈涨为患愈大，设防亦愈难，而耗费亦愈巨”。现代的防疫体制，鼠疫预防应急机制，鼠疫预防条例，鼠疫预防器械和药品，专业的鼠疫研究人员和医护人员都是当时的中国所缺少的，因此，在鼠疫爆发之后，政府的反应和西方国家相比就显得有些迟滞和被动，也因此使鼠疫进一步扩散。

3. 民众的现代公共卫生观念缺失

正如上文所说，我国素来风寒、肺痨等病症比较多，民众对于鼠疫难免有些陌生，而民众对于西医在当地的一些行为，如解剖尸体、焚烧尸体和房屋非常愤怒，这种情绪受到传统文化和习俗的影响，中国传统习俗有对尸体的保全，如认为人死应保留全尸和人土为安的传统观念的影响。这些观念给各个地方的防疫增加了很大的困难。“据闻丰镇有两人染受鼠疫毙命，伍连德医官拟将死者尸骸解剖以观受病之原因及其情状，竟未得死者家属之同意，以该处风气闭塞，闻解剖之说，地方人民甚为惊骇，闻已有聚众滋闹之事，并闻伍医官已被人殴打，拟预备回京，但政府以防疫事宜关系紧要拟改令赴归化一带调查防疫事宜云”。除了民众对于近代防疫方法的误解所引起的恐惧外，由于当时的时代大背景，普通民众特别是偏远、闭塞地区生活的人民对于陌生人的突然闯人是充满敌视和恐慌的气更何况是在当时人民对外国人普遍敌视的情况下，各偏远乡村地区人民对外国人自然更加敌视，在1918年全国各地防疫过程中敌视、阻挠外国人展开防疫的事例比比皆是。《大公报》中就多有记载，如“天镇县僻居边外，风气闭塞，近自防疫事起，该处人民不免时有怨言，日前有大同教堂美国医士赴该县查验疫势，该县人民聚众抵抗不准人城，美医士即用手枪还击毙二人伤一人，人民大愤势颇汹汹”。这些冲 突无疑使防疫工作困难重重，上文中提到的第二防疫区的伍连德医士因“解剖尸体引起当地民众敌视，聚众滋事，此后当地民众对伍医士恨之人骨，对其工作百般阻挠，导致伍医士在该区无法继续进行防疫工作，最终由内务部改派何怀德为委员，以代伍氏，始得将防疫事宜渐渐布罢。

4. 官场腐败，中央政令不行

1918年的中华民国政治动荡，军阀割据，《申报》记载，“军人权力甚大，中央政府不敢施行严厉之防疫法，据最近电称归化全未筹议也，该处都统顽固已极，关于其恶遇美国医士可见一斑。余与外国医士三员自1月3日起至6日止均被软禁，不能回京报告真相，今日之阻力与缺点较前在满洲所经历者尤甚。”这一段话是伍医士向内务部报告其一行人员在地方防疫时遭到地方官的故意刁难。地方官对于中央指派下来的防疫人员大都敌视的其中一个原因就是不希望自己的统治区被中央政府插手，地方长官都把自己当做当地的“老大”，阻止中央的权力向地方渗透，这种官场腐败也使得有些地方官对于防疫事务只是表面应付，内务部曾致电保定许道尹斥责其“对于应办防务漫不经意，平山有疫地点并未设法隔离，定县则仅派二三巡警，并据外国医士报告，看守疫宅之警竟将应隔离之人擅放人城赶集致增传播”。其次，由于防疫的需要而遮断各地交通，也遮断了各地方军阀的财路，加之官场腐败，因此各地方军阀长官或者向上隐瞒已经出现的正在蔓延的鼠疫，或者对中央的防疫命令装聋作哑，这种情况在山西官场尤其普遍。中央派往丰镇的访员就在向上汇报工作的文件中提到，“绥远都统禁止羊毛商人往来且装聋作哑，不承认有疫之情形。晋省官场腐败早见于北京七日通讯，就今日电信观其顽固可谓达于极点”。除此之外，各地方官还不断地致电中央要求恢复交通，地方官以“商情困苦人心汹汹，流言甚多，不忍卒听，惟火车早开一日始可早安一日之人心也，若再迁延恐置万民生于死地为理由，不断地向中央施加压力”。

官场的腐败也使得中央拨付到地方防疫的资金难以真正用到实处，也给地方防疫造成困难。由此可知，各地防疫人员所承受的压力可知有多大，防疫工作有多困难，既要面对老百姓因误解所引起的阻挠，又要应付各地方官的故意刁难，防疫进程势必会被拖慢，疫情也必然向外扩散。综合伍连德医士1918年在《大公报》上发表的讲话：“余问以所遭遇之困难，伍君答第一困人民塞野毫无知识，第二困地方知事拒不承认有发生瘟疫情事，第三困军队权力太重多数人民心怀畏惧，加之医无一定机关可以为诸医士之主脑，盖其时虽有一检疫委员会奉令设置而会员多至三四十人，人人欲奋发有为而初不知如何着手，今兹局势之所需者，乃一人赋有其权更有一医学专家资其顾问足矣。”因此也大大耽误了防疫工作的进程，错过了防疫的黄金时期。

上述几个方面的原因大体概括了1917年末鼠疫爆发之后扩散为全国性的大瘟疫的原因，虽然这场鼠疫最终在1918年3月底4月初被扑灭，但是从这场瘟疫扩散的原因来看，1918年的中央政府职能软弱，政府执行力低，加之传统的中国文化，习俗和复杂的政治背景以及医疗现代化的缓慢进程等因素可知，当时的中国无法将这场肺鼠疫在爆发之初即扑灭，扩散为全国性的鼠疫似乎是必然的，这其中其他的种种原因还值得我们去细细探究。

三、近代公共卫生体系中的国家与社会

1917-1918年的这场肺鼠疫的爆发对人民及政府都带来了各方面的考验，政府在鼠疫爆发后的反应及防治措施反映了北洋政府在积极履行其行政职能，并通过一系列政策法令力图扩大其职能，以此来加强对地方政府的监督与控制，树立中央政府的权威。北洋政府在防治鼠疫的过程中颁布了一系列法令政策，使1918年的鼠疫防治系统化。中央政府各部门之间的明确的分工与合作，提高了政府的行政效率，使现代防疫走向制度化和法制化。

此次防疫中也折射出民初的诸多社会景象。此次鼠疫防治的关键在于防疫制度在空间覆盖的广度与深度上，以民初的政治环境与社会现实而言，其防疫效果必定大打折扣。一方面，这场鼠疫源自内蒙，波及全国，其范围极广，客观上加大了防治难度，而北京政府的财政状况并不乐观，其100万防疫筹款尚需从四国银行团商借可见一斑。另一方面，国家与社会也体现着制度与实践之间的关系，鼠疫防治的制度建构基本上是完备的，然而其施行环境却不容乐观。当现代防疫措施与理念遇到中国基层的传统社会，扞格抵梧也就在所难免了。传统习俗、卫生观念缺失等等，体现的都是传统社会与现代国家在节奏感上的差异。近代卫生防疫系统的完全建立还是有赖于强力政权的支持与整个社会的转变，不然是难以形成的。

实际上，传统社会尤其是明、清两朝，政府应对瘟疫的制度性建设付之阙如，实际指导也非常有限。近代东西方文化的交流，西方医事制度的输人，使“中国数千年来哲学的医学一变而为科学的医学”。北洋政府对近代西医制度在防疫事务中的引进，使中国的防疫事业朝着科学化的方向发展，同时，也对民众卫生观念的转换起到了促进作用，促使中国医疗卫生逐渐由传统向现代转换。但是由于受当时外部战乱环境的影响，中央政府政令不行，造成了防疫措施难以在地方有效贯彻实施，加之北洋政府处于转型时期，对地方基层的控制能力有限，阻碍了中央政府在地方上的行政效率，加大了防疫的困难性，造成了鼠疫的扩散。

另一方面，从1918年北洋政府在防疫过程中发生的一系列冲突中也可窥见当时处于从传统向现代转型的中国社会的特征。“近代公共卫生的发展是社会变迁的产物，同时也是社会变迁的缩影，其在发展过程中呈现的特征也正是近代社会变迁的特征。”北洋政府各部门在此次防疫事务中积极开展防疫工作，履行职能，颁布了一系列的法规政策，开启了医疗卫生领域的“行政化转轨”。“通过公共卫生现代化行政网络建立，国家权力就这样逐渐向下渗透，进而促进现代国家建构的宏大目标，从而实现了国家权力在现代扩展的双面过程。”北洋政府在此次防疫当中的积极表现也是其为了加强对地方的渗透与控制、试图将地方基层纳人到国家统治范围当中、积极扩张中央政府权力的表现。然而从这场鼠疫扩展的速度和规模来看，北洋政府试图建立近代公共卫生体系的失败，也从侧面反映出近代公共卫生体系建立的困难。国家在推动公共卫生体系建立过程中无疑应当起着主导作用，地方防疫所需的资金筹集，专业人员调配，各种检疫规则的制定与实施等都需要依靠一个强有力的中央政府的支撑。然而，这一时期的北洋政府明显缺乏强有力的行政执行能力，尤其是对地方政府的控制上的软弱，使其不能保障国家与社会力量的真正结合，最终导致防疫的失败。而地方政府无疑在地方防疫中起着关键性的作用，中央防疫区的划分，检疫措施的推行最终都需要地方政府的支持与配合，从1918年这场鼠疫的扩散来分析，地方政府的不配合，无作为，甚至是对中央防疫措施的阻挠显然是中央政府防疫受挫的一个重要原因。 社会各阶层的广泛认同与参与是近代公共卫生体系和公共卫生观念建立的根本。从1918年鼠疫扩散的主要原因中不难看出，中国的传统生活模式对近代公共卫生体系建立的强大阻力，这些传统习俗与生活方式制约着民众参与到国家的防疫事务中来，使得政府在防疫过程中显得有心无力，无法真正地在地方上推行其防疫计划，这也是北洋政府在这场防疫战中受挫的根本原因。当然，民众的公共卫生观念的教育及普及需要一个艰难且长远的过程，政府在其中需要不断探索，不断地投人人力、物力、财力来推行实施，北洋政府在民众卫生观念普及方面的缺失，是其在地方防疫工作受挫的重要原因之一。

参考文献（略）