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三年前的建议:不论体制如何改革都应加强水的综合管理 精选

已有 2878 次阅读 2017-9-24 01:55 |个人分类:水是杂谈|系统分类:科研笔记|关键词:水 综合管理 流域综合管理 体制改革

按:2013年,参与有关自然资源管理体制改革的研究,关于水资源管理曾提出了一些看法。核心思想是体制改革应注意水是“山水林田湖”的纽带,水资源、水灾害、水环境、水生态是不可分割的联系紧密的整体,体制改革应强化水的综合管理,而不是削弱水的综合管理。当时的研究成果没有公开发表。过去了几年,形式发生了很多变化,最突出的是中央深化改革领导小组于2016年底决定在全国推行河长制。应该说,河长制可以很好地起到打破条条框框分割、强化水的综合管理的作用!


目前,我国深化政府管理体制的改革正循序渐进、有条不紊地进行,其中有一种设想拟将涉及水资源的水资源管理、水资源保护、防洪抗旱、农田水利等职能分散到多个部门。这种设想不符合国际上加强水资源综合管理的发展趋势,建议在改革中充分重视水资源的战略重要性、水流动水循环的特殊性,借体制改革的实践,进一步科学地加强水资源综合管理。

一、水资源是国家重要的战略性资源

2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》指出:“水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害,事关人类生存、经济发展、社会进步,历来是治国安邦的大事。”

水资源是国家最重要的基础资源。水资源安全不仅仅关系到水本身的安全(防洪安全、供水安全、水环境安全),还关系到粮食安全、能源安全和生态安全。由于其作为生产生活资源的广泛应用且不可或缺性,以及作为生态系统最活跃的要素,水已成为国家社会安全、经济安全、生态安全的至关重要的决定因素之一。国际上也普遍认为水资源安全已经构成国家安全的重要组成部分。

二、水的流动性决定了水资源管理的特殊性

水是流动的。一方面,流动的水,决定了其产权比一般不动产的产权要复杂得多,水权的界定和行使都需要利用较多的专业知识才能管理;另一方面,水的流动性决定了水的影响范围较大,用水行为的外部性很强,更需要政府加强管理。

水资源,因为流动既没有一般不动产的不可移动性,但作为资源的水,也没有一般动产的可随意移动性,水资源总是赋存在一定流域,不能随意从一个流域挪到另一个流域。因此,对水资源的管理,不能简单按一般不动产资源(如土地、房产)来管理,也不能按一般的动产资源(如开采出的矿藏品)来管理,而应满足因其特殊的流动性带来的专业性要求。

三、水资源流域综合管理需进一步加强

水在陆地的汇水系统是由流域组成的。流域是有共同的出水口的地表空间所构成的汇水单元。降水补充土壤水、产生地表径流和地下径流,径流一部分在陆地蒸发回到大气,有一部分流入海洋。在同一个流域内部,水从上游流到下游,资源利用存在紧密的水联系,且水具有携带物质流动的特性,是一般固体资源所没有的。

除了水的自然循环以外,人类的用水产生了社会水循环:由取水、配水、用水、废水处理、废水排放、回归天然水体等环节组成的水循环系统。

水的自然循环和社会循环,以流域为基本单元,构成了内部联系紧密、与外部相对独立的完整水系统。为了与水循环的连续性、流域系统性相适应,也由于水资源与水灾害、水环境、水生态的四位一体特性,应将水资源管理与水灾害防治、水环境治理、水生态保护尽可能统一,应把产水、汇水、供水、用水、节水、排水、污水处理、中水回用、水生态等水资源管理职能纳入一个部门,并且打破区域界限、城乡阻隔,按流域进行统一综合管理。

实际上,我国设置流域机构的时间已经很长,目前全国有水利部派出的7大流域机构,并通过这些流域机构实现了对全国水资源的行业管理。但存在的主要问题是有关部门在流域水环境管理方面还协调不畅,水资源数量管理与质量管理没有统一起来,这对于长远有效保证我国水资源安全是不利的。

四、在中国的国情下需要加强中央水资源管理职能

尽管大部分发达国家没有设立水部,但中国的国情不同,有必要在中央设立水资源统一管理的单独或综合部门。

首先,中国是单一制国家,中央的权威性高,重大事情都需中央来决定;

第二,中国幅员辽阔而大河众多,跨区域、跨流域协调的任务很重,不像一些面积小的国家或者岛国没有中央管理水的必要性;

第三,水与国土部门管理的“不动产”资源很不相同,由于水的流动性和时变性所带来的特殊性,很难与土地、房产等不动产进行统一管理,或许设立专门的机构单独管理更为合理;

第四,中国有悠久的在中央政府设立水管理机构的传统。在古代朝廷的三省六部中,工部下设水司,甚至设立水部。

一种方案是将目前大城市的水务管理体制扩展并提升到国家层面,建议成立水务部,在中央政府机构的职能划分中,让水务部统管全国的产水(水土保持、雨水利用等)、汇水(河道管理、洪涝防治)、供水(供水规划、取水许可等)、用水(用水计划、调度)、节水(节水标准、规划等)、排水(废水排放管理)、污水处理、中水回用和水生态(湿地生态保护),并下设流域综合管理委员会,以水联结的流域系统为管理单元,实施流域水资源综合管理。

另一方案是也可不设立单独的水资源管理部门,但必须保证水资源统一管理职能的完整性,将水资源统一管理的职能完整地合并到某一大部中,这将有利于推进水资源综合管理、防治水污染的工作,但存在问题是这个部有些工作的性质会与水务的关系较远。

总之,不要将水资源管理的各种职能分散到多个部门,以避免“九龙治水,群龙无首”的现象。

五、顶层宏观设计,强化协调机制

国土是一个包含了水域的完整的系统,环境也是一个包含了天空、陆地、水域的大系统。如果涉水事务的管理完全没有部门交叉而由一个部门来管理,也会破坏其他如国土和环境系统管理的完整性。部门之间的一定程度的交叉是不可避免的。因此,为加强水资源综合管理,除尽可能将涉水事务交由一个部门管理外,需强化各部门间的密切协调,中央宏观管理也是十分重要的。如协调水量与水质管理分家的矛盾,可将水资源部门和环境保护部门分派给同一个主管领导,通过主管领导来协调部门间的矛盾。国务院也可成立国家资源环境委员会协调决策机构,以加强对水资源管理中部门间矛盾的协调。




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