国土空间规划体系的完整性与系统性 ——关于国土空间规划总体框架的解读

来源： 伍江 中国国土空间规划 2019-05-24

中共中央、国务院近日正式印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出了各层级空间规划依次递进、各类型空间规划层层衔接、规划编制与规划审批职责清晰的规划总体框架。

从规划层级体系上看，新的统一的国土空间规划体系将国土空间规划分为全国、省级和市、县、乡镇五级，并强调“国土空间总体规划是详细规划的依据，是相关专项规划的基础”，将以前相互分离的各类各层级涉及国土空间的规划如主体功能区规划、城市规划、土地利用规划、乡村规划和各类专项规划等全部整合为统一的国土空间规划，实现了国土空间规划体系的顶层设计，真正建立了从全国到省、市、县、乡镇国土空间规划管控的完整规划体系。

在各层级总体规划的定位上，《若干意见》强调了全国国土空间规划的全局性和战略性，第一次将它的地位明确为“是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲”，在过去主体功能区规划的基础上第一次确立了覆盖全国国土的全国总体空间规划。而在省级层面，《若干意见》强调了国土空间规划的协调性。在过去虽试图通过城镇体系规划来解决区域协调发展问题，但效果甚微。随着国土空间规划体系的逐步建立和不断完善，区域协调发展问题有望获得根本的制度保证。在市县和乡镇层面，《若干意见》则强调了国土空间规划的实施性，亦即其对全国国土空间发展战略性和省域国土空间系统性的细化和落实，避免动辄以战略规划之名，以点乱面。

从规划类型上看，新的统一的国土空间规划体系包括总体规划、详细规划和专项规划三大类，第一次将各类专项规划统一纳入国土空间规划体系，为过去各部门、各专项规划各自为政画上了句号。值得一提的是，《若干意见》指出“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”，并明确各相关专项规划要“与详细规划做好衔接”，进一步强调了详细规划的法定作用，既保证了新的国土空间规划在总体规划层面与建设实施紧密衔接，又平稳地延续了原有城乡规划的有效管理体制。

从规划审批的责权上看，新的统一的国土空间规划体系不仅明确了全国国土空间规划要“由党中央、国务院审定”，省级国土空间规划“由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批”，同时也明确了“需报国务院审批的城市国土空间总体规划，由市政府组织编制，经同级人大常委会审议后，由省级政府报国务院审批”。而“其他市县与乡镇国土空间规划由省级政府根据当地实际，明确规划编制审批内容和程序要求”，给予了省级政府较大的规划管控权，明确了一般市县与乡镇国土空间规划的地方事权性质，有利于各地根据经济社会发展状况和特点因地制宜地制定各自规划编制与审批制度。

从专项规划的角度看，《若干意见》强调要“强化对专项规划的指导约束作用”，明确海岸带、自然保护地等专项规划“由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批”，强调了此类强约束规划的统一管理；同时《若干意见》也规定“涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施、以及生态环境保护、文物、林业草原等专项规划，由相关部门组织编制”，明确了政府各行政主管部门各斯其职、各尽其责。

最后，在国土空间规划总体框架中，还第一次明确了乡村规划的内容和定位。除属“城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批”外，在城镇开发边界外的乡村地区，也要“由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批”，明确了乡村规划的性质、地位与编制审批责权，确定了其在乡村开发建设、土地用途管制中的法定管制作用。

（作者信息：伍江，同济大学常务副校长、教授、中国城市规划学会副理事长、上海市城市规划学会理事长）

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