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[转载]新时代国土空间规划职能设计与路径建议

已有 480 次阅读 2019-5-15 07:23 |个人分类:学术论文|系统分类:论文交流|文章来源:转载

新时代国土空间规划职能设计与路径建议

来源: 强真 中国国土空间规划 2019-05-13

导  读

党的十九大报告提出了“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”等绿色发展新理念,明确了实现“两个一百年”奋斗目标的总体部署和战略布局,拟定了2035和2050国家发展方向、发展方式和发展要务。国土空间规划应遵照党中央部署,重构职能体系,重建任务框架,精笔绘制生态文明美丽中国蓝图。

一、新规划职能设计

(一)规划职能体系

国土空间是指以自然资源为载体,汇集生态环境和各类经济社会活动于一体的系统关系总和,具有长、宽、高、深四维尺度,具备不同功能的立体范畴。国土空间规划是确保国家和地区生态、经济、社会发展安全,协调各类型空间功能需求,提升空间开发保护效能的总体管制方案。国土空间规划要应对全球气候变化,防治局部生态恶化,化解社会矛盾显化,避免经济金融弱化,杜绝城乡过度同化,为实现新时代梦想,提供新空间供给,重塑新空间利用方式,营造新空间格局,落实新空间战略,培养新空间动能。国土空间规划职能和性质应体现在约束性、引领性、保障性、系统性、包容性、创新性6个方面:

——约束性为绘制国家2035美丽中国蓝图,划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,构建优秀历史文化空间基线、民生服务设施保障线和矿产能源安全供给警戒线。

——引领性为推进国家2035经济社会发展质量变革、效率变革、动力变革,提供集约、高效、绿色、和谐、共享的国土空间供给侧结构性改革总体方案。

——保障性为实现国家2035可持续发展战略、区域协调发展战略和乡村振兴战略,提供科学、可靠、精准的空间保障策略。

——系统性为迈出国家2035全体人民共同富裕的坚实步伐,提供区域协同、城乡协作、工农互补、富贫互助的国土空间“一体化”配置决策。

——包容性为力促国家2035基本实现社会主义现代化,提供服务于人口发展、基础建设、文化繁荣的多元空间支撑路径。

——创新性为确保国家2035现代社会治理格局基本形成,提供各类国土空间开发、利用、保护、整治和风貌保护“五同步”新政策制度束。

(二)规划任务构建方向

满足生态文明建设对国土空间配置和管制新需要,规划任务框架可从“全面系统、突出重点、显化特色、主线清晰、上下传导和可施可控”角度进行设计,参见表1、表2。

(三)基于保障国家安全的空间体系

国土空间安全主要涉及生态安全、食物安全、经济安全、社会安全、资源安全和边疆安全。

二、新规划任务体系建议

按照全域全要素国土空间用途管制要求,从协调空间供需视角,国土空间规划主要任务涉及8个方面。

(一)构建系统完备、

          功能突出的生态产品供给空间体系

优质生态空间既是国家生态安全生命线,也是实现“绿水青山就是金山银山”、实现生态资源资产变现和扶贫脱贫的重要空间载体。借鉴发达国家自然生态空间分级分类管理经验,从三个角度进行生态空间配置与管制设计:

1.力促生态保护红线空间边界与功能“双完整”。一是从国家生态安全层面,解决关键区域水源涵养、防风固沙、生物多样性等单要素生态保护红线存在的插花化和破碎化问题,纠正部分红线边界偏差。二是从保障区域生态安全视角,强化多功能重叠型生态红线的严格保护,比如同时提供水源涵养、水土保持、生物多样性、防风固沙等2种及2种以上生态产品的同一片红线,原则上应禁止任何人类活动干扰。三是明确可供科研、旅游、观光等绿色产业发展生态红线管制规则及允许比例。

2.重塑生态产品供给盈余的生态空间新格局。针对违法违规、严重破坏生态、无主低效的建设空间,超前谋划和实施“退建还生”系统工程,包括:退建还林、退建还湿、退建还湖、退建还河、退建还草、退建还物(动植物)。除“退耕还生”外,力争在生态保护红线基础上,适度扩大重要生态空间范围和面积,为绘制2035美丽中国蓝图提供机理联动化和功能网络化的多功能、复合型生态空间体系。

3.引导非红线重要自然生态空间绿色开发。一是以重要生态功能区和自然保护地等为重点,参照发达国家经验(比如,德国以生态群落分布环境的边界为基准,划定自然保护区、国家公园、国家级自然古迹、生物圈保护区、自然景观保护区、自然公园、自然纪念物、自然景观受保护区域,各类区域具有各自的保护和开发规则),在省级国土空间规划中划定非红线自然生态空间有限开发范围和边界。二是分区片制定有限开发管制规则,形成不同类型绿色产业发展指导目录(生态旅游、林下经济、文化遗迹教育等),结合“三块地”改革,变现生态空间经济价值,促进乡村振兴和扶贫脱贫。三是分类分级管理自然保护地,根据不同类型自然保护地主导类型和关键功能,形成绿色产业发展管控政策。

(二)建设绿色安全、

          品质优秀的农产品供给空间

伴随深度开放步伐的加快,我国农业发展也已进入深化调整、深度变革、深入转型阶段。现有小、散、不专业等农业空间配置模式,某种程度上制约了农业现代化发展。平原适度规模化、山地丘陵精致专业化、大都市周边特色服务化等现代农业多样发展,需要统筹配置耕地、林地、园地、牧草地和养殖水面,并进行农业空间利用重构和经营重组。至2035年,全国应基本建立数量供给有保障、品质安全有保证的绿色食品供给空间体系,实施支撑乡村振兴和农业可持续发展的“一线五模式四整治”空间配置方案,创新乡村生产生活生态空间配置政策。

1.全面夯实耕地红线,力求提高耕地资源保有量。耕地资源所承接的农业生产活动日益多元化,一方面要保证2035年总人口粮食自给能力不低于90%,另一方面,随着草原禁牧和载畜量管控,畜牧业等养殖业也逐步向耕地空间转移,粮畜结合、粮草协合发展趋势明显,为实现可持续利用,休耕、轮作逐步推行,景观农业、设施农业发展及城市菜篮子工程不断建设,耕地资源利用方向越发复合化。同时,2017年全国共进口9000多万吨大豆,折算到耕地面积大致需要5-7亿亩。初步估算,至2035年,全国达到土壤、生态安全要求,并可直接使用的耕地和基本农田保护规模应不少于22亿亩和20亿亩。

2.适度重组重构各类农业用地,建立现代农业生产空间配置“五模式”。包括:适度规模化和设施化的粮食、蔬菜产业空间;绿色生态化和品质化的肉蛋奶产业空间;逐步链接化和技术化的水果园艺产业空间;区域特色化和专营化的经济作物产业空间;城乡一体化和景观化的都市农业空间。在此基础上,分地域形成五种现代农业产业空间配置管制政策,明确农用地和集体建设用地用于产业发展的收益分配及融资安全保证措施。明确农业“两区”永久基本农田农用非粮化比例上限,在市县级规划中进行具体指引落地。

3.力促耕地与山水林湖草生命协同,实施耕地“水-土-生”4整治工程。包括:耕地土壤质量恢复提升综合整治工程;水土污染和防护综合整治工程;耕地灌溉生态水网补充建设工程;耕地与山水林湖草共赢的生态综合体建设工程。至2035年,全国基本农田土壤质量应整体提高1~2个等别,粮食生产功能区土壤污染基本治理完毕,并形成旱涝双保的给排水大水网体系。以“山水林田湖草”生命共同体为统一体,开展农田水网与“河湖湿地”水系水质整治,实施山体植被修复和保护,系统建立护田林,强化防风固沙草地建设,形成“田肥、水清、山绿、林茂、湖澈、草丰”全生态链耕地景观体系。

4.引导各类农业园区有序发展,做强做实乡村振兴动力点。按照《乡村振兴战略规划(2018—2022)》部署,以及《全国农业可持续发展规划(2015—2030)》《国家农业科技园区发展规划(2018—2025)》等国家规划安排,各类各级农业园区已成为带动传统农业转型、促进新农村建设、提高农业竞争力和力促乡村振兴的动力点。因此,国土空间规划应根据各地区实际需求,有序配置各级各类园区发展密度,确定2035国家和省级农业园区空间发展总规模管控目标(包括核心区面积和示范区面积),制定不同园区农用地(重点是基本农田)、二三产业建设用地和配套设施用地利用管制方案,防止建设无序和金融风险,提高产业空间利用效益,鼓励盘活存量,提升农村公共设施配套水平,建设现代农村社区。

(三)构筑高质高效、区域协同的

          城乡生产生活产品供给空间

伴随交通设施网络化和地区间经济要素联系快速化,人口空间布局逐步呈现区域间、城镇间频繁流动化特征。以地市等行政单元独立规划城乡建设空间已不适应新时代需要,其是造成一人多地,以及地市行政单元人口加和超过全国总人口的规划技术原因。因此,科学配置城乡建设空间必须客观研判区域间人口流动趋势,综合经济发展、生活成本、宜居宜业程度、民生服务水平等因素,进行综合定度。

从空间规模变化看,根据区域人口总体发展趋势和区域经济发展差异性,至2035年城乡建设用地空间配置应坚持“锁定总量、优化分量(结构)、引导流量、减合增量(城乡间)和提高质量”原则,分3个阶段进行配置指引。2020年至2025年,满足国家人口增长和中西部地区经济社会发展与建设需要,城乡建设空间规模总量应略增,东部地区应力促实现城乡增减平衡;2025年至2030年,随着人口规模进入稳定期,基础设施格局基本成型,建设空间规模基本稳定;2030年至2035年,人口规模因老龄化而明显下降,全国城乡建设空间正式进入减量化阶段。

从空间分异特征看,人口要素将进一步向大都市区和城镇群集聚,京津冀城市群(含雄安新区)、长三角城市群、珠三角城市群、成渝都市发展连绵带(长江上游城市带)、武汉都市圈(长江中游城市集聚区)、郑州大都市圈、西咸都市区等城镇群,城乡建设用地迫切需要打破地市行政边界,统一配置管理。应综合判别每个城镇群1小时通行圈和1日往返圈人口流动特征,锚固2035年城乡建设空间和城镇建设空间总规模,建立“一体化”配置管制模式:一是以城镇群为单元,统一划定形成城镇开发边界,建立市市间、市乡间“地随人走”的用地流动机制和开发边界弹性调整机制;二是注重城镇群内部交通廊道节点县镇城镇建设空间拓展保障;三是建立城镇群内市场化“增减挂钩”“增存挂钩”模式,将部分集体建设用地直接纳入城镇建设空间利用范围,创新存量建设空间二次开发机制和收益分配机制;四是统一规划城乡居住、工业、交通基础设施(能源、水利等)、公共服务、民生工程、防灾减灾(城市洪涝疏排通道)和公共避险空间体系,从“一体化”角度构建综合化、安全化的城镇群大空间结构和大空间功能设计方案;五是形成城镇群“一体化”自然生态网络空间和景观风貌体系。这些空间管制举措通过省级和地市国土空间规划进行分解落实。

从产业结构优化来看,全国和省级国土空间规划应根据不同地区工业发展阶段特征,将城镇分为国际化大都市、国家重点城市、区域核心城市、工业型城镇、资源型城镇、旅游文化城镇、生态保护型城镇和农业型城镇等类型,结合“双评价”结果,差别化制定工业生产空间规模指引方案,以空间配置优化倒逼产业升级。

(四)立足自身、显化优势的

          重要矿产能源产品供给空间

协调矿业空间与生态空间、农业空间的关系,稳定重要资源供给保障度,实现矿业绿色发展是新时代国土空间规划的重要任务。建设绿色矿业空间体系,主要从以下方面进行规划设计:

1.多维度确定关键矿种。以国家2035战略必需、经济社会对外依存度较高、人民生活高度依赖、国外大公司高度掌控为判定依据,将油气、重要有色金属、战略性新兴矿产、国防矿产作为重点矿种,构建绿色勘查、开采、加工和储备四统一的基准矿业空间布局。

2.实施矿产资源开发与空间保护综合价值比选。若上述关键矿种经济可利用富集地分布在非红线生态保护空间范围,应开展空间开发与保护选择价值比选,即从保障国家资源供给安全、资源开发对富集地产生的经济价值、当地人民就业及财政收入等综合价值的角度,与不开发下生态空间保护价值、国外进口资金付出、地区经济和社会保障机会成本总和进行综合比对,厘定矿耕、矿生矛盾空间最终用途决策方向。

3.形成保障国家资源安全的基准矿业空间体系。以国家能源资源基地、国家规划矿区为主体,结合储量动态检测,差别化形成基准勘查、基准开采、基准储备三类矿业基准空间,分别实施生态环境效益管控为先的绿色矿业发展空间政策。其中,基准勘查中的公益性勘查可与生态保护红线重叠,待摸清资源家底后,作为基准储备空间。

(五)集约高效和功能互补的

          交通等基础设施网络空间

除做好各级各类基础设施建设布局统筹外,国土空间规划还应从空间需求保障、空间节约和绿色利用等方面提出空间管制要求,以免与相关专项规划职能简单重叠。

1.构建交通等基础设施空间网络体系。与相关部门对接重大交通等基础设施中长期建设布局和空间需求,明确近期设施建设网络格局和关键走向,确定新增空间需求和空间保护矛盾关键位置点。

2.做好重大项目空间预留。分析重点工程建设对永久基本农田和生态保护红线的影响,拟定空间选址修改和调整建议,提出空间预留方案,形成耕地和生态占补平衡空间落实举措。

3.形成基础设施建设空间节约集约利用标准和生态负效应预防方案。既要明确基础设施自身建设的空间节约化要求,又要提出配套建设空间利用节约集约标准。对的确属于盲目建设和过度建设的设施项目,可以提出否定方案。同时,对国家重大项目涉及的地质安全、生态红线影响,应提供具体的规避措施和防范举措。

(六)彰显文明、体现魅力的

          历史文化产品供给空间

具有悠久历史和能够代表中华民族文化精神的各类遗迹、古迹、墓葬、建筑群等集聚地和传统村落,都应确定为历史文化保护空间。国土空间规划致力于以有限开发促进全面保护,在省级和地市层面形成保护地有限开发的空间利用管制规则,采用名录化管理模式,明确利用强度上限。比如,保护地的旅游人数上限、配套服务设施建设强度和三废处理设施保障等。对于开发潜力较好的保护地,可以出台专项政策,全方位盘活集体存量建设用地,挖潜新价值,带动乡村振兴。

(七)陆海协同和开发保护得力的

          海岛海岸绿色发展带

海洋是全面形成国土空间管制“一张图”的重要组成。其中,海岸带是实现陆地国土与海洋国土同步绿色发展的关键地带。国土空间规划应按照统一空间分类标准,划定各类型海岸线开发保护规模和布局。11个沿海省区市统一划定港口及工业岸线、城镇建设岸线、旅游观光岸线、休闲游憩岸线、养殖岸线、生态保护岸线和保留岸线,以此形成近海海域用途管制方案,使海域与陆地国土空间实现利用分类和管制要求的同质化。以修复滨海湿地和海洋生态保护区为首要任务,实施海洋国土空间综合整治,实现以陆域管制带动海洋国土保护和利用的联动与统一。

(八)和谐稳定和逐步繁荣的

          边境国土空间发展带

发达国家在空间规划编制过程中,比较重视边境国土空间发展与保护。例如,德国在联邦规划法中明确规定,国土空间规划必须注重邻国关系,强调空间开发利用与保护的国家关系协调,在保障国家安全和国家利益的前提下,鼓励边境地区发展和合作。我国有着丰富的陆域边境线,因此,国土空间规划应重视边境空间开发保护战略的设计,从以下三个方面进行谋划:

1.推进边境重点市县产业发展和民生建设。鼓励居民到0~100公里边境线范围长期定居,重点建设边境县、镇体系,通过出台土地、财税、金融、保险等优惠政策,鼓励边关产业发展,集聚人气。

2.注重边境地区空间开发保护相协调。在严格国土空间开发保护管控的基础上,以“兴农兴贸”带动边境国土安全体系建设。注重跨境河流国内部分流域空间管制,比如雅鲁藏布江、黑龙江和额尔齐斯河等重要国际性河流,应单独编制流域空间规划,作为协调国家间水资源利用和水生态安全的重要途径。

3.适时适地实施边境国土战备空间预留。预留战备道路、战略山体、防空体系、战备转移区等国土安全空间,做好和平时期国土战略预警空间支撑。


三、新规划学科建设方向

国土空间规划作为新时代统领国土空间开发保护的总体规划,区别于国民经济发展规划、区域规划、产业规划、交通规划和其他专项规划,既不能拼凑,也不能随意替代,必须以新的空间组织理念来统筹各项规划空间需求和空间开发保护关系。区别于现有点-轴理论、主体功能区理论和城乡规划理论,国土空间规划应以土地用途管制为基础,上升为国土空间用途管制,以自然资源和生态环境本底限制性为基本约束,立足国土空间开发适宜性评价和资源环境承载力评价,围绕生态空间、城镇空间、乡村空间、产业空间、交通等基础设施空间、文化景观空间、边境国土空间及海洋海岸带空间,构建“国土空间发展类型体系及管制政策束”,将各类型国土空间的规模、结构、布局、强度、风貌配置与管控,作为国土空间用途管制的内容,形成规划编制主线和基本空间组织理念。

同步开展空间生态学、空间环境学、空间经济学、空间社会学、空间金融学等新学科建设,强化对规划编制的基础支撑。


作者简介:强真,中国自然资源经济研究院研究员,从事国土空间规划、土地利用规划研究工作)

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