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国家科技政策决策组织系统权力配置研究 精选

已有 2483 次阅读 2018-10-15 21:08 |个人分类:研究思考|系统分类:观点评述

    发表在《自然辩证法通讯2018年第11期,第95-104


         政策决策组织系统内的权力配置是影响决策系统运行绩效的关键因素之一,决策组织结构是决策权力配置的外显形式。以1951年以来中国国家科技事务最高专设领导机构为对象,比较分析支持其运行的政策决策组织系统结构变化,发现为化解国家科技政策决策组织系统合理性与可执行性之间的冲突,权力配置在广义型集权与狭义型集权之间多次调整却难以解决问题。中国科技政策决策组织系统存在协调途径单一缺陷,结合中国政策决策实践经验提出进一步发挥预算在科技政策决策中的作用、改变科技政策方案拟定者依靠代理人间接参与政策方案选择活动的方式转为直接参与、深化科学家在政策方案拟定活动中的参与度等建议。

关键词:科技政策决策;决策组织系统;权力配置

中图分类号G301    文献标识码A

一、问题的提出

政策决策是公共组织或个人为解决公共议程中的公共问题,实现特定目标而拟定并选择集体行动方案的活动[1]。政策决策活动主要包括明晰公共问题并在目标导向下拟定可能的解决办法,形成政策备选方案;将部分明晰的公共问题纳入公共议程,形成政策议案;政治系统按照法定规则与程序行使决策权力,选择政策方案[2]。行使决策权力的公共组织在政策决策活动中规范性关联互动即构成政策决策组织系统[3]

政策决策政府政治模型已证明官僚制政府是由在特定行政领域拥有管辖权的组织联结组成,对全局性重要问题的处断权并不专属于特定组织。组织基于专业分工与权力本位提出解决问题的政策方案,各组织负责人相互政治博弈,最高决策者在此基础上进行裁量,完成政策决策(G.T.Allison,1969)。政策决策组织相互关联形成发挥公共决策功能的系统,其结构是决策权力配置的表现形式。中国政策决策在“以党领政”的政治权力结构下以集体决策方式实施[4]

科技政策决策“为科技的政策”与“为政策的科技”结合的产物[5],其本质是为应用科技解决公共问题所进行的公共选择活动。科技作为国家强盛之基[6]科技决策事关国家核心竞争力发展。中国国家科技政策决策组织系统产生于20世纪50年代,1951年中宣部成立科学卫生处,自此科技事务在国家治理活动专业分工中开始形成行政管理归口。1958年中共中央书记处下设五个行政管理归口的小组,其中专设科学小组[7],科技工作进一步成为独立行政管理归口,依托行政管理归口统筹协调国家科技政策决策。

1978年中国开始经济体制改革以来,先后设立过三个科技事务最高专设领导机构,即1982—1989年间的“国务院科技领导小组”1996—1998年间“国家科技领导小组”,1998年设立运行至今“国家科教领导小组”。国家科教领导小组作为国务院议事协调机构,被赋予“研究、审议国家科技和教育发展战略及重大政策”的职责[8],其议定的事项经国务院同意后由有关行政机构按照各自的职责负责办理[9]

中国国家科技决策机制目前尚存在缺陷,国家科教领导小组在科技政策决策中的统筹作用有待加强[10]。《国家中长期科学和技术发展规划(2006—2020)》就曾提出“推进科技管理体制改革,重点是健全国家科技决策机制”,2012年《中共中央、国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》重申“完善统筹协调的科技宏观决策体系,建立健全国家科技重大决策机制”,2016年国家领导核心习近平再次明确要“要加快推进重大科技决策制度化[11]”。由此可见中国国家科技决策机制缺陷长期存在,迄今仍是制约中国科技发展的体制障碍。

政策决策作为政策过程的必经阶段,国外20世纪70年代开始受到专门研究并形成两个基本分析视角。一是研究行为,以决策者行为偏好与决策方式为研究重点,如在行动理论(G.Allison,1971)官僚制(B.D.Jones,1978)、利益集团理论(M.Olson,1971)等分析框架下解析决策机理另一个是研究决策条件,重点分析发生决策行为时的时空情境特点及影响,如系统论分析(J.D.Steinbruner,1974)、行政裁量权与决策权的关联研究(F.E.Rourke,1984)、决策效果评价等。由于民主制下决策权力结构基本固化,而官僚制则将决策权力的运行规范化,因此欧美学者更多关注与吸收专家和公众参与以强化决策的科学性与民主性,发挥决策支持系统的作用以提高政策决策系统运行效度。

与国外研究发展情况类似,中国学者也多关注于科技决策咨询等决策支持系统,如李侠和邢润川(2001)探讨了在精英模型、渐进模型、公共选择模型等三种科技政策决策模式下,专家和公众参与决策的途径[12]杨辉(2016)从科技决策相关知识生产主体演变角度讨论了公共知识产生过程中中国政府、专家和公众各自的分工作用[13]。已有研究对科技政策决策系统权力配置的研究则相对不足

2012年新一轮深化科技体制改革启动,研究者从组织结构角度对制约国家科教领导小组在国家科技政策决策中发挥协调作用的原因进行了较多探讨。如王彦雨和程志波(2013)认为负责国家科教领导小组日常事务的办公室只是挂靠国务院秘书三局的机构,非常设事务机关,难以承担协调各部委之间关系的法定职能[14]。曹(2015) 则提出不参与预算制定导致国家科教领导小组协调能力有限。总理兼任小组组长,总理职责中有许多事务中短期内都比科技工作更为重要。分管科技工作的副总理或国务委员兼任副组长,其在政治地位对小组职能的发挥具有关键性影响[15]陈玲(2015)从政策文本表述变化中发现国家科教领导小组的运行机制嵌入对政府机构和制度的正式安排,政策协调是其主要功能之一,决策功能较弱[16]。智强和杨英(2016)则认为组织无参与财政预算制定的职能,缺乏资源配置能力导致协调低效[17]

决策权力配置是政策决策系统运行的基础,只有厘清决策系统的权威链,才有可能从深层次发现决策协调、决策支持、决策系统运行等决策行为障碍的产生机理。本文从系统结构角度国家科技政策决策组织系统展开研究。借助政策文本分析,结合决策环境变化归纳中国科技政策决策组织系统结构与特点;基于中国科技政策决策组织系统结构变化,应用决策理论分析调整结构的逻辑;比较中美科技政策决策组织系统,籍此发现中国科技政策决策权力配置的特点与缺陷,在此基础上,结合中国政策决策实践经验提出政策建议。

二、国家科技政策决策组织系统的结构变迁

政策决策是一种执政活动,执政权归属与运行方式决定决策主体与决策方式。中国共产党作为中国唯一的执政党长期执政是中国政治体制的基本特征,中国共产党以中共中央委员会为最高权力机构,闭会期间其职权由中央政治局行使,中共中央书记处(简称“书记处”)处理中共中央政治局(简称“政治局”)日常工作,因此政治局和书记处是执政权力核心。党政关系决定包括政策决策权在内的执政权的配置与运行,中国共产党先后以“以党代政”、“党政分开”和“以党领政”三种形式执政[18]。由“党政分开”执政方式仅在1987—1989年间短暂推行,并未稳定运行,因“以党代政”和“以党领政”是基本执政方式,本文重点分析这两种执政方式下国家科技政策决策系统组织结构和权力配置。

1953年中共中央要“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,均须事先请示中央,并经过中央讨论和决定或批准以后,始得执行……政务院所属各委、部、会、院、署、行直接提请政务院批示或办理的事项,除例行事务外,凡属涉及方针、政策、计划的事项,均应限于中央已经讨论和决定了的问题,或是中央已经批准的计划或批准的原则范围之内的问题[19]如《19561967年科学技术发展远景规划纲要》便是在该种体制下产生。19561月中共中央召开全国知识分子会议,确立为建设事业“最充分地动员和发挥知识分子的现有力量”政策。为落实该政策,中共中央政治局于同年3月决定在国务院设立科学规划委员会,领导规划制定工作。在规划草案形成后由科学规划委员会党组报送中共中央,于同年12月获得审批通过。

1958年对此前按关联度与相似度将政府行政管理机关划分为不同的系统,即“口”予以调整,在政治局书记处下设科学小组负责归口管理科技工作。科学小组组长由国务院副总理聂荣臻担任,成员包括中宣部科学管理工作负责人(于光远)和中国科学院负责(张劲夫)。为方便解决原子弹导弹研制所遇到的设备材料等问题,冶金工业部负责人(王鹤寿)也参与其中。科技发展事务管理由此从文化教育事务中剥离,中共中央科学小组成为国家科技政策决策的主导者[20]

政治局与国务院之间机构职能完全对应,如国务院第二办公室对接科学小组(图1)。不仅中央人民政府党组,各政府部委党组亦直接接受政治局领导,归口中共中央书记处下设工作小组管理。“对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央[21]”中共中央科学小组直属于书记处统筹协调决策活动,政策方案拟定者同时也是政策决策议程设置者,协调以科层制下纵向以点对面的方式进行。 

 

以党代政在实践中出现行政效率缺陷,其“个人决策,集体讨论”的决策方式容易导致责任主体缺失。为完善执政方式1989后以“以党领政”的执政方式逐步被确立,其特点是不再延续以党代政执政方式下党直接指令国家机关的做法,而是“经过法定程序,使党的主张成为国家的意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督[22]”。

作为执政权的实际行使者“中国问题的关键在于共产党要有一个好的政治局,特别是好的政治局常委会[23]”。基于以党代政执政方式下的国家决策特点,按“大权(决策权)独揽,小权(执行权)分散[24]”原则,政治局常委分工领导宣传、组织与纪律检查,以保障党能够提出主张;分工领导全国人大、全国政协和国家主席,以保障党的主张顺利转化为国家意志;分工领导国务院,以保障党的意志得以实现。

国务院实行国务院党组领导下的总理负责制,分工领导国务院的政治局常委会委员担任国务院党组书记,国务院党组成员多兼任副总理或国务委员,副总理或国务委员归口管理国务院各部委。行政归口之间由国务院党组统筹,科技领域议事协调则通过国家科教领导小组(图2)。归口管理是官僚制在中国的实践形式,按照事权与财权相一致原则,目前具有科技专项支出的七个中央一级财政预算单位构成科技口。 

 

中共中央科学小组成员中,中共中央宣传部科技处是曾经的归口管理者,国家科技委员会和中国科学院隶属科技口,这表明其组建以管理归口为基础。与之比较,国家科教领导小组则不仅限于是归口科技发展事务管理的单位,还包括财政、经济和产业管理部门等非科技口单位以及预算单位。通过比较,中国科技政策决策组织系统变迁呈现三个基本特点。

第一,突破行政体制归口管理的基本结构,强化科技事务最高专设领导机构拟定政策方案的权责。国家科教领导小组由政治局常委、国务院总理兼任组长,从而以跨越科层的纵向协调替代管理归口领导之间的横向协调。官僚制科层结构决定上下级纵向便于协调,因此归属同一管理口的部委间通过上级易于排除合作障碍。但官僚制专业分工的特点易于引致目标错置,同级部门间横向间协调困难。跨越管理口,通过分管首长之间协调存在较大不确定性。

第二,政策方案拟定者与决策议程设置者互动关联强度对决策结果具有关键影响。由于国家科技政策决策权配置集中,政策方案选择权专属于政治局,决策议程设置权仅书记处行使。国家科技事务最高专设领导机构由中共中央直属机关序列调整到国务院行政机构序列,书记处与中共中央科学小组之间为中共中央直属机关内部关系,而国家科教领导小组则属中共中央直属机关与国务院行政机构之间的外部关系,通常组织间外部协调比内部协调难度大。

第三,政策方案拟定者在政策决策活动中的权限有所缩小。比较19821989年间设置的国务院科技领导小组与1996—1998年间设置的国家科技领导小组,这两个机构同属国务院直属机构序列的科技事务最高专设领导机构,但机构职能有所变化。国务院科技领导小组负责“统一组织和管理全国的科技队伍,……统一领导制定科技长期规划;研究重大技术政策的决策;决定重大技术的引进和消化;协调各部门的科技工[25]”。国家科技领导小组被赋予职责为“研究、制定国家科技政策,讨论、决定重要科技任务与项目,协调全国各部门科技工作关系等。[26]”两比较,国家科教领导小组工作范围由“科技工作”缩小为“科技工作关系”,而调配科技人力资源的职能更是从有到无。对重大科技政策只能审议,已不能“制定”。

三、国家科技政策决策组织系统权力配置调整逻辑

根据美国管理学家H.A.Simon创立的决策理论,科学决策需要决策专业化,而专业化引致集权,特定活动组织专业化即广义型集权。如果专业分工间难以统筹协作,将降低决策效率,广义型集权因此需要被抑制。在科层结构的组织内决策权配置将相应调整,原本由下层单位行使的决策权被划归上层单位行使,形成狭义型集权[27]。科技部作为统筹国家科技事业发展的专门行政管理机关,其组织功能在于强化科技发展管理实践中的广义型集权。然而,科技活动涉及领域广泛,并且开展过程与组织方式复杂,易于衍生部门本位主义的官僚制管理体制与之不适配。创设国家科教领导小组以加强国家科技政策决策协调,实际是以狭义型集权方式化解广义型集权与科技活动属性之间的不适配。然而,实践反映国家科教领导小组的作用在弱化,狭义型集权方式未能产生预想的效果。

国家科教领导小组作为国家科技事务最高专设领导机构,是主要的政策方案拟定者,在国家科技政策决策组织系统中发挥着中枢作用,国家科教领导小组运行活跃程度反映决策组织系统的运行活跃程度。检索《人民日报》、《科技日报》和国家图书馆“中国政府公开信息整合平台”数据,统计国家科教领导小组全体会议召开次数。19982017年间科教小组共召开21次全体会议,平均每年召开1.11次。19982003年间共召开12次,占全体会议总次数的57.14%,平均每年召开2.4次;20032013年间共召开7次,占全体会议总次数的33.33%,平均每年召开0.7次;20132017年间共召开2次,占全体会议总次数的9.53%,平均每年召开0.5次。20032017年间平均开会次数低于平均值。

为提高国家科技政策决策中的狭义型集权效度,实践中出现通过以临时性任务型组织替代常设性机构发挥议事协调作用,籍此对协调权责配置进行局部小幅度调整的现象。以制定《国家中长期科学和技术发展规划》为例,200211月中共十六大决定“制定科学和技术长远发展规划”,第十届国务院第一次全体会议决定开始实施,科技部会同有关部门制定了《国家中长期科学和技术发展规划工作方案》,2003530日国家科教领导小组全体会议审议了该方案。七日后国务院办公厅发文专设国家中长期科学和技术发展规划领导小组(简称“规划领导小组”)这一临时性任务型组织。

规划领导小组的组织结构与作为常设性机构的国家科教领导小组基本相似,同样由总理兼任组长,分管科教文卫工作的国务院党组成员兼任副组长,23个成员单位中包括国家科教领导小组全体成员。但其办公室设在任务的主要承担单位(科技部),而非国务院办公厅。科技政策的实施多需归属不同条块的部委跨部门合作,设立国家科教领导小组所产生的实际重要作用之一就在于统筹有关部委决策权以集中行使,其实质是用狭义型集权形式否定此前所形成的广义型集权结构以强化决策与执行效率。但狭义型集权存在为平衡部门位权以保障政治可行性而削弱政策理性,损及政策的科学性。以主要职能部门(科技部)主导的规划领导小组替代国家科教领导小组组织国家中长期科学和技术发展规划编制,对广义型集权结构产生否定之否定作用。

此后国家中长期科学和技术发展规划编制工作转由规划领导小组负责组织实施,规划制定工作完成后国家科教领导小组重新介入相关工作。规划领导小组于20038月制定《国家中长期科学和技术发展规划战略研究工作方案》,国务院20062月发布《国家中长期科学和技术发展规划纲(20062020)》及其配套政策,首批配套政策实施细则随后制定。国务院办公厅于同年4月复函,同16个部门制订的配套政策实施细则,并于5月提交国家科教领导小组全体会议审议,获得批准。这表明对广义型集权结构的重新肯定只是权宜之计。在提出国家自主创新战略,将建设创新型国家确立为国家目标初期,狭义型集权方式仍是在条块结构的行政体制下突破管理归口推动跨部门合作的主要途径。随着科技体制改革的深化,国家创新系统逐步完善,该方式在国家自主创新战略演化为创新驱动发展战略后有重大改变。

201276日全国科技创新大会提出“深化科技体制改革、加快国家创新体系建设”,9月《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》发布,此后国务院专门成立国家科技体制改革和创新体系建设领导小组(简称“科改领导小组”),负责组织领导科技体制改革和创新体系建设工作,审议相关重大政策措施等。

与国家科教领导小组相比,科改领导小组有两个显著的组织特点。一是组长虽由分管科教工作的国务院党组成员,而非国务院总理兼任,但组长具有中共中央政治局委员身份。这使得国家科技政策决策既在决策层有了专门的政策议程推动者,又使得政策方案拟定者与决策议程设置者之间的联系更为直接和紧密。该特征与19581966年间中共中央科学小组的设置方式存在类似之处。另一个特征是与规划领导小组办公室设置方式相同,也设在任务的主要承担单位(科技部政策法规与监督司)。其作用在于借助广义型集权以产生更为科学的政策方案,以此避免在部门博弈过程中削弱政策方案的合理性。上述组织特点既有助于提高决策效率,又有利于深化决策的专业化水平,是统筹决策科学性与可行性的结果。

科改领导小组自2012730日以来已召开多次会议,审议多个议案,如《建立国家创新调查制度工作方案》(以下简称《工作方案》)。《中共中央 国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出“建立全国创新调查制度,加强国家创新体系建设监测评估”要求,中共中央总书记习近平为此指示要建立国家创新调查制度。201210月科技部拟定了由科技部和国家统计局牵头,相关部门共同组织实施的《工作方案》,并向社会公开征求意见。该《工作方案》于20131115日经科改领导小组第4次会议审议通过[28]

国家科技政策决策组织结构变化反映国家科技决策机制运行中,合理性与可执行性之间一直存在深层次矛盾。科技决策所涉问题复杂,合理解决问题往往需要突破管理归口跨部门合作,在权力配置方式上即表现为狭义型集权。其缺陷在于基于专业化分工形成责任,使部门间突破管理归口实现合作的障碍较管理归口内开展合作更多。简言之,可执行性不足。此外,在缺乏专业支持情形下专业分工不足也会弱化政策的合理性。在管理归口内,可执行性相对更强,专业化水平深化也有助于增强政策合理性,在权力配置方式上即表现为广义型集权。其缺陷在于部门利益本位易削弱政策合理性,该方式也时常难以与问题的复杂性适配。综上所述,在广义型集权与狭义型集权之间选择调整权限,难以化解国家科技政策决策系统中合理性与可执行性之间的冲突。

四、中美国家科技政策决策组织系统权力配置比较

美国国家权力结构对科技政策决策协调的参与者与协调方式与中国不同,美国在三权分立下形成了独特的国家科技政策决策机制。该机制主要通过政府与国会在科学家独立提供政策咨询基础上,基于议案与预算互动运行[29](图3)。 

 

 美国政府在白宫科技政策办公室(OSTP)统筹下,四个机构参与制定并提出议案和预算方案,四个机构具体职能如下:

OSTP成立1976年,其职能是在国家科技战略导向下为联邦行政机构编制科技预算提供可供参考的指导性意见OSTP征求NSTCPCASTOMB等多方意见,拟定政策方案提交总统

美国国家科学技术委员会(NSTC)成立于1993年,由政府高级官员组成,总统担任主席,OSTP负责人是其成员之一,并时常以总统科技事务助理身份主持日常工作。该机构负责统筹协调国家重大科技事务,如航天、材料、新技术、新工艺等重要领域的专项科技政策。对科技计划提出预算拨款准备建议,协调联邦政府的政策制定过程。NSTC是政府部门合作的协调机构,在政策决策过程中主要反映官僚体制的意见。

总统科学和技术顾问委员会(PCAST)成立于1957年,由非政府雇佣的资深科学家组成,就经济、能源、环境、公共卫生、国家和国土安全等公共议程为总统提供科技政策咨询建议,以及以科学家身份向总统提供对NSTC动议的意见。OSTP负责人兼任PCAST主席,主持日常工作。作为决策技术支持的咨询机构PCAST在政策决策过程中独立反映来自科学社会建制的非政府意见。

公共管理与预算办公室(OMB)成立于1921,主要职责是编制联邦年度预算,必要时与国会预算办公室(CBO)沟通后形成政府预算提交总统,由总统交付国会以供其参考。

OSTP在征求NSTCPCAST意见基础上,会同OMB联合发布《科技预算优先领域备忘录》,就联邦研发重点和预算优先领域提出政策指引,联邦政府各相关部门依照指引,分别向OMB提出本部门的科技计划及相关预算方案。经OMBOSTP共同审核提出的科技计划及相关预算方案是否符合指引后,由OMB提交总统。总统、OMB主任和NSTC共同磋商。其中,NSTC负责协调因预算限制和重叠问题,OMB负责保证预算的统一性和落实备忘录内容。完成政府政策方案与预算方案拟定后,总统提交国会审议[30]

国会主要通过七个机构完成议案审议并授权国库拨款。总统向国会提交民用科技议案与行政预算后,由国会预算办公室(CBO)提出技术意见,分送众议院科学、空间和技术委员会(CSST)和参议院商业、科学和交通委员会(CCST)审议。两个委员会质询行政部门,听取相关方意见,形成初审意见,提出预算额度建议并移送本院预算委员会审议。两院预算委员会各自审议调整后将预算额度建议纳入统一预算方案,提出预算决议报告交本院全体议员共同表决。参众两院对预算决议如有分歧则需协商达成一致以产生国会预算,根据国会预算向CSSTCCST分配预算授权额度和支出总额。如CSSTCCST无法达成一致,则议案无法通过。参众两院拨款委员会根据通过的国会预算起草拨款法案,经两院审议通过后送交总统签署,授权国库管理者(财政部)拨款[31]。此后进入政策执行阶段,OMB按国会预算法案分配资金,政府各部门按计划落实科技政策,OSTP监督与评估计划执行。国会政府责任总署(GAO)监督政府执行国会预算。

此外,以国家科学基金会(NSF)、国家科学研究委员会(NRC)、美国科学促进会(AAAS)等为代表的科研机构构成了规范化运行的决策辅助支持系统。如NSF通过其决策机构国家科学委员会(NSB)以独立第三方身份向总统和国会常态化提供政策咨询。

中美比较,在首长制下美国科技政策决策组织系统呈现三个典型特征。第一,科学家与政治家平等参与,制度安排科学家与政治家在科技政策决策过程中所发挥的影响程度相当,均为政策方案辅助完善者,而非政策方案拟定者。科学家独立表达意见有助于强化科技政策决策的科学性。PCASTNSTC是与政策方案拟定者OSTP平级的两个机构,兼具科学家与政治家双重身份OSTP负责人同时主持这两个机构的日常工作[32](表1)。少数科学家直接参与政策方案拟定是美国科技政策决策活动的显著特征。

在中国科技决策机制中,常态情形下科学家在科技行政主管部门组织下表达意见。以政治家拟定政策方案,科学家辅助完善为典型特征,通常政治家比科学家影响大。如在规划领导小组制定《国家中长期科学和技术发展规划》草案时,广泛组织社会各界专家参与规划的战略研究、制定和咨询等工作……请中科院、工程院、社科院提出咨询报告[33]。多数科学家广泛间接参与则是中国科技政策决策活动的明显特点。

第二,科技政策决策过程围绕预算展开,“协调用钱”是美国科技政策决策协调的主要任务,通过预算使行政部门权责利一致。官僚预算最大化模型认为:权力等官僚利益效用函数的主要变量均是与预算规模正相关的单向函数;官僚的福利水平是与预算增长率正相关的单向函数。官僚要扩大部门权力和提高福利水平,就必然趋向于扩充本部门预算规模(W.A.Niskanen,1971)[34]。在“统一预算”的强制性法定原则以及国会行使预算决定权的情势下,行政部门之间只有达成妥协,形成共识,跨部门有效合作,才可能实现预算最大化。

中国科技政策决策过程围绕科技事务展开,“协调做事”是中国科技政策决策协调的主要方式,通过调整权力配置推动行政部门跨部门合作。由于政府软预算约束特征明显,并且政策决策主体享有预算决定权。因此行政部门在民主集中制下能否实现预算最大化,关键在于部门对决策集体的影响大小。在科技体制“条块”结构下,也只有在决策层才能相对最为有效的突破归口实现跨部门合作。

第三,决策权配置,个人行使事权,集体行使财权,事权与财权分立并相互制衡。事权的行使强调科学与效率,在OSTP负责人主导下联邦政府各相关部门按照政策议案与指引要求制定科技计划的《科技预算优先领域备忘录》,具有明显的狭义型集权和行政首长负责特征。财权的行使强调民主性,预算由国会制定与决定,政府对此只有建议权,国会按照少数服从多数原则决策。中国科技政策决策过程中决策权由集体行使,事权与财权一致,决策权力配置只针对事权进行,在制定政策议案阶段,权力配置方式主要以调整权限方式进行,主要包括广义型集权和狭义型集权两种形式。

表1 历任OSTP负责人科学家身份

总统

负责人姓名

任职期间

科学家身份

杰拉尔德·鲁道夫·福特

H·盖福特·斯蒂弗

1974-1977

NSF主任(1972- 1976),国家科学院院士(1973);MIT航空航天学教授(1956-1965)

詹姆斯·厄尔·卡特

弗兰克·普雷斯

1977-1981

CIT地震实验室主任(1957-1965);美国地球物理学会会长(1974-1976);国家科学院院长(1981);MIT地球物理学教授(1965-1977)

罗纳德·威尔逊·里根

乔治·基沃斯二世

1981-1985

通用原子技术公司主管;物理学家

威廉·R·格雷厄姆

1986-1989

核物理学家

乔治·赫伯特·沃克·布什

达·阿·布罗慕里

1989-1993

耶鲁大学物理系主任(1970-1977)

比尔·克林顿

约翰·吉本斯

1993-1998

田纳西州能源环境与资源中心主任(1975-1979);美国科学家联合会的成员;Sigma Xi科学研究荣誉协会会长;国家工程院院士

尼尔·莱恩

1998-2001

NSF主席(1993-1998);Rice大学物理学和天文学教授

乔治·沃克·布什

约翰·马伯格

2001-2009

USC物理系系主任(1972-1976); Shoreham核电站的科学实况调查委员会主席(1983)

贝拉克·侯赛因·奥巴马

约翰·霍德伦

2009-2017

美国科学院国际安全与军备控制委员会主席(1993-2003);美国科学促进会会长(2007-2008)


五、政策建议

针对国家科技政策决策组织系统缺陷,结合中国实践经验,借鉴美国的举措提出有关完善中国国家科技政策决策组织系统的三点建议。

第一,在中国科技政策方案选择活动中,政策方案拟定者依靠代理人间接参与转为直接参与。美国负责拟定科技政策方案的OSTP负责人直接对总统负责,享有立法否决权的总统对国会提出的立法倡议通常会被采纳,OSTP在总统将拟定的政策方案提交国会后直接接受国会质询,政策方案拟定者籍此直接参与政策方案选择活动中。因此对政策决策议程设置具有重要影响。但由于总统并不直接享有提案权,因此在党派利益冲突时也会出现总统提出的立法倡议被国会搁置,未能纳入政策决策议程,以致决策受阻。回顾国家科技政策决策组织系统结构变化可发现,由能够直接参与政策方案选择的中央政治局委员分管国家科技事务,科技政策方案选择纳入决策议程的障碍相对更少。

第二,强化预算在决策中的作用。使预算编制部门在政策决策组织系统中发挥更大作用,既可减少出现在科技政策决策协调途径单一情形下,一旦协调失败政策决策过程即告中止的情形;又可在政策决策阶段即对政策执行评价与监督予以统筹。19982003间国家科技决策组织系统运行相对活跃,运行系统中枢功能的负责人,兼任国家科技教育领导小组副组长的国务院党组成员李岚清同时分管财税工作,科技政策的预算保障得以加强,在科技政策决策中间接产生预算协调作用是重要的原因之一。中国预算审批权归属全国人大,预算编制权归属财政部。实践中财政部在政策决策活动中已较充分发挥协调作用,但难以改变以“协调做事”为单一协调途径的局面。强化全国人大预算审批权既有助于增强政策决策的参与广泛性,又可以预算方式促进行政体制条块间形成政策共识,进而明晰权责利关系以及跨部门合作方案,提高政策的可操作性。

第三,深化科学家在政策方案拟定活动中的直接参与度。中共中央曾从全国23个单位选调787位科学家参与《19561967年科学技术发展远景规划纲要》编制,其中包括许多中国科学院学部委员[35]。该规划因此具有较强可执行性和科学性,不仅提前五年完成,而且大为促进中国科技事业发展。基于政策决策活动中科学家与政治家的关系,科学家有四种功能角色,即提供专业知识的纯粹科学家、提供技术解决备选方案的科学仲裁者、政策方案的科学辩护者、政策方案选择中化解利益冲突的诚实代理人。科学家深度参与科技政策决策,以技术方案化解利益冲突对优化政策决策大有裨益[36]。目前,科学家在行政主导下的政策决策组织系统中虽然对决策主体产生了影响,但是稳定性和制度化尚有待增强。在既有的政策决策组织系统结构下,科学家或担当纯粹科学家、科学仲裁者以及科学辩护者,较少发挥诚实代理人角色作用。美国科学家以OSTP负责人兼职方式主导政策议案拟定,从而发挥诚实代理人作用,该方式值得借鉴。

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A Study on the Power Allocation of National Science and Technology Policy Decision-Making Organization System

WANG Fu-tao1  LIN Tian-ping 1 LI Shao-Shu1 YANG Hong-ming2

(1. School of Public Administration, South China University of Technology, Guangzhou 510640

2. School of Business Administration, Guangdong University of Finance and Economics, Guangzhou 510320)


Abstract: Improving the national science and technology policy-making mechanism was listed as a key task once again. And the power allocation within the policy decision-making organization system is one of the key factors that affect the performance of decision-making mechanism. The decision-making organizational structure is an explicit form of the decision-making power allocation. Taking the highest specialized leading body of national science and technology affairs in China since 1951 as the object, compare and analyze the changes in the policy decision-making organization systems structure that support their operation. It is found that the power allocation between generalized-type centralization and narrow-type centralization is repeatedly adjusted, in order to solve the conflict between rationality and enforceability. Compared with the science and technology decision-making organization system in the United States, there are flaws in China's science and technology policy-making organization system, which the coordination approach is single and the scientists are not enough direct involvement. Combine with Chinas policy decision-making experience and put forward corresponding proposals to strengthen the role of budget in decision-making.

Key words: Science and Technology Policy Decision-Making, Decision-Making Organization System, Power Allocation


国家科技政策决策组织系统权力配置研究.pdf 



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